Appeals dismissed in public health manager competition dispute upholding exclusion of veterinary-sanitary experience from tenure requirements

Şedinţa publică din data de 25 mai 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamantul A. a solicitat ca, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi B., să se dispună anularea parţială a rezultatului contestaţiilor depuse ca urmare a studierii dosarelor pentru participarea la concursul organizat de Ministerul Sănătăţii în baza Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 611/2017 privind aprobarea Normelor de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi a Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, cu privire la admiterea contestaţiei d-nei B., sub numărul de înregistrare la Ministerul Sănătăţii 2899/18.01.2018, anularea parţială a rezultatului final la concursul pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi al Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, cu privire la declararea ca "Admis" a d-nei B. şi ca "Respins" a reclamantului, modificarea parţială a rezultatului final al concursului şi declararea ca "Admis" a reclamantului, suspendarea executării actelor administrative a căror anulare se solicită, până la pronunţarea instanţei pe fond şi obligarea pârâţilor la cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 266 din 2 noiembrie 2018, pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a fost admisă în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii, B. şi Ministrul Sănătăţii, astfel cum a fost modificată, a fost anulat parţial rezultatul contestaţiilor depuse ca urmare a studierii dosarelor de înscriere la concursul pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi al Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, cât priveşte admiterea contestaţiei formulată de pârâta B., a fost anulat parţial rezultatul final al concursului, în ceea ce priveşte declararea ca admisă a pârâtei B. şi s-a dispus modificarea parţială a rezultatului final al concursului, în ceea ce priveşte ocuparea postului de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, în sensul declarării ca admis a reclamantului A..

De asemenea, a fost anulat Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 286/13.04.2018 privind numirea doamnei B. în funcţia de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, a fost anulat Contractul de management al Serviciului de Ambulanţă al Judeţului Sălaj nr. 16/13.04.2018, încheiat între Ministerul Sănătăţii şi pârâta B., a fost respinsă solicitarea de anulare a tuturor actelor care au stat la baza rezultatului final contestat şi s-a luat act de renunţarea reclamantului la judecarea petitului de suspendare a executării actelor administrative contestate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 266 din 2 noiembrie 2018, pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, au formulat cereri de recurs pârâtul Ministerul Sănătăţii şi pârâta B., aceasta din urmă formulând recurs şi împotriva încheierii de amânare a pronunţării din 19 octombrie 2018 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

3.1 Recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, prin cererea de recurs întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare respingerea cererii de anulare a Ordinului de numire în funcţie şi a contractului de management ce vizează pe pârâta B..

În motivarea cererii, recurentul-pârât a susţinut în esenţă că, în raport de prevederile art. 18 din Legea nr. 554/2004, Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 286/13.04.2018 privind numirea doamnei B. în funcţia de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, nu este un act administrativ în sens material, în accepţiunea art. 2 lit. c) din acelaşi act normativ, nu dă naştere unor drepturi şi obligaţii, ci doar în sens procedural, nefiind apt să fie cercetat de instanţa de contencios administrativ.

În ceea ce priveşte Contractul de management al Serviciului de Ambulanţă al Judeţului Sălaj nr. 16/13.04.2018, încheiat între Ministerul Sănătăţii şi pârâta B., în conformitate cu art. 118 din Legea nr. 95/2006, acesta nu este un contract administrativ, neputând fi anulat de instanţa de contencios administrativ în temeioul art. 18 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, ci un contract civil, potrivit prevederilor art. 2010 din C. civ.

3.2 Recurenta-pârâtă B., prin cererea de recurs, întemeiată pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârilor recurate şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă, respectiv ca nefondată.

În susţinerea cererii, recurenta-pârâtă a susţinut în esenţă că soluţia instanţei este nelegală, este pronunţată cu exces de putere, prin depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, (adaugă la lege) şi încalcă principii fundamentale ale procesului civil (dreptul la un proces echitabil, dreptul la apărare, principiul contradictorialităţii şi disponibilităţii ceea ce afectează în mod esenţial soluţia procesului, venind în contradicţie cu o multitudine de prevederi legale.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 noul C. proc. civ., depăşirea de către instanţă a atribuţiilor puterii judecătoreşti, în sensul incursiunii autorităţii judecătoreşti în sfera unei alte autorităţi constituite în stat, recurenta arată că, prin hotărârea atacată, instanţa de fond a admis capătul de cerere vizând declararea ca "admis" a reclamantului A. pe postul de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, săvârşind acte care aparţineau altei autorităţi, cererea fiind inadmisibilă, fiind încălcate prevederile art. 1, art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004 şi Decizia nr. 821/03.07.2008 a Curţii Constituţionale.

A mai susţinut recurenta că instanţa de fond încalcă principiul disponibilităţii procesului civil (art. 14 noul C. proc. civ.), în condiţiile în care reclamantul, prin modificarea acţiunii introductive, modifică şi petitul cererii sale.

Cu ocazia dezbaterii cauzei în fond, instanţa de judecată, prin încheierea de şedinţă din data de 19.10.2018, precizează: "Curtea constată că cu ocazia cuvântului s-a solicitat în continuare anularea parţială a rezultatului contestaţiilor, anularea rezultatului final (...) Ca urmare instanţa constată că nu s-a renunţat la primele două petite ci că s-au adăugat alte petite de anulare a actelor subsecvente, petitul de modificare parţială a rezultatului final era inserat şi la pct. 3 din acţiunea introductivă este la pct. l din cererea adiţională şi continuă după aceea cu alte solicitări pentru actele subsecvente."

Nelegalitatea săvârşită de instanţa de fond este evidentă, iar argumentul instanţei în susţinerea redată mai sus nu vine în sprijinul raţionamentului ci îl contrazice, atâta timp cât din chiar modul de formulare a petitului cererii introductive, respectiv a petitului cererii de modificare a acţiunii rezultă că noul petit este cel din cererea de modificare.

Pe de altă parte, reclamantul nu a utilizat niciodată noţiunea de cerere adiţională, sau de completare a cererii de chemare în judecată, singura care a interpretat în acest mod cererea de modificare fiind instanţa de judecată (faptul că după ce instanţa a arătat în şedinţă că înţelege că modificarea reclamantului ar fi o cerere adiţională, reprezentanta reclamantului a afirmat acelaşi lucru, nu poate avea efect juridic, raportat la momentul în care s-au purtat discuţiile).

Nu în ultimul rând, dacă analizăm pe rând capetele de cerere ale acţiunii introductive şi ale cererii modificatoare, observăm că acestea au un capăt de cerere comun, restul fiind diferite. Or, dacă am fi fost în prezenţa unei cereri adiţionale, cererea adiţională ar fi cuprins capete de cerere noi faţă de cele din acţiunea introductivă.

Recurenta mai arată în acest sens că, principiul disponibilităţii faţă de obiectul dedus judecăţii este reglementat în alin. (6) al art. 22 noul C. proc. civ., în baza acestuia judecătorul fiind dator să se pronunţe asupra tuturor aspectelor cerute şi, totodată, trebuind să se abţină să depăşească limitele competenţelor cu care a fost investit. Aceasta normă, reglementată inclusiv în art. 9 noul C. proc. civ., are menirea de a sublinia preeminenţa principiului disponibilităţii faţă de cel al rolului activ al instanţei de judecată, invocând Decizia nr. 221 din data de 15 februarie 2017 pronunţată de secţia a II-a civilă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Astfel, raportat la cererea de modificare a acţiunii, reclamantul nu mai solicită anularea în parte a concursului şi a rezultatului contestaţiei recurentei (astfel cum era formulat petitul în acţiunea introductivă), sens în care nu poate solicita anularea unor acte care au stat la baza rezultatului final contestat (cu atât mai mult cu cât nu sunt indicate actele a căror anulare se solicită, nefiind admisibilă o astfel de solicitare, în contextul în care reclamantul cunoaşte care sunt actele emise).

La fel, actele subsecvente - ordinul de numire în funcţia de manager general al SAJ Sălaj, precum şi contractul de management - nu pot fi revocate/anulate în absenţa anulării concursului, o astfel de solicitare fiind inadmisibilă. Or, rigorile impuse de prevederile art. 1 alin. (1) şi (2), art. 7, art. 8 din Legea nr. 554/2004 nu permit atacarea doar la modul general a unor acte administrative, neindividualizate, neindicate la modul concret. Însăşi instanţa de fond precizează aceasta în considerentele hotărârii, arătând că "în contextul în care instanţa a dispus în mod expres anularea actelor relevante, iar reclamantul nu a identificat altele, nu se poate da curs unei solicitări formulate cu caracter general."

Devin astfel incidente prevederile art. 488 alin. (1), pct. 4 şi 5 noul C. proc. civ., întrucât, prin hotărârea atacată, instanţa de fond, pe de o parte, nu se pronunţă asupra apărărilor invocate, iar pe de altă parte înlătură argumentele şi probele noastre şi ale pârâtului Ministerul Sănătăţii, îmbrăţişând punctul de vedere al reclamantului, făcând o interpretare şi aplicare greşită a prevederilor legale.

În considerentele sentinţei atacate, instanţa redă pe pagini întregi articole şi paragrafe din actele normative indicate de părţi, motivarea care a condus la soluţie fiind una lapidară, sumară. Instanţa a cercetat unele dintre prevederile invocate prin trunchierea cuprinsului lor, scoţând din context noţiunea de sănătate publică şi făcând o interpretare greşită a normelor aplicabile. Ceea ce face instanţa de fond este de fapt, o valorizare doar a formei, prin sublinierea faptului că sunt acte normative diferite cele care reglementează sănătatea umană şi activitatea sanitar-veterinară, respectiv a faptului că acestea au o organizare administrativă distinctă, fără analiza fondului reglementării domeniului sănătăţii, pentru care este imperios scopul. Or tocmai scopul este îndepărtat de către instanţa de fond din analiza sa.

Au fost greşit interpretate si aplicate de către instanţa de fond reglementările legale incidente în cauză.

Din ansamblul reglementărilor legale indicate rezultă că activitatea personalului din cadrul Autorităţii şi a instituţiilor subordonate se circumscrie domeniului "sănătate publică,,.

Dispoziţiile legale care justifică soluţia dată de Comisia de contestaţii în ce priveşte contestaţia formulată, după parcurgerea etapei "studierii dosarului" de către Comisia de examen, sunt enunţate în Adresa nr. x/11.01.2018 emisă de către A.N.S.V.S.A., care arată cadrul legislativ şi domeniile de competenţă ale A.N.S.V.S.A. şi instituţiilor din subordinea acesteia, inclusiv a D.S.V.S.A. judeţene.

Nu rezultă că ar fi vorba de interpretarea legislaţiei incidente printr-o adresă a unui organ administrativ, astfel cum reţine sentinţa recurată.

În acelaşi sens au fost interpretate şi aplicate dispoziţiile legale incidente prin Contractul colectiv de muncă la nivel de Serviciul de Ambulanţă Judeţean Sălaj a fost încheiat având la bază Legea nr. 62/2011 privind dialogul social şi Contractul colectiv de muncă la nivel de sector de activitate "Sănătate. Activităţi Veterinare,,.

Anexa la H.G. nr. 1260/2011 privind sectoarele de activitate conform Legii nr. 62/2011. reglementează în secţiunea 27 sectorul comun de activităţi "Sănătate - Activităţi sanitar veterinare".

A.N.S.V.S.A. desfăşoară o activitate cu două componente: aceea de siguranţa alimentului cu impact asupra sănătăţii umane şi cea sanitar veterinară care se ocupă de sănătatea şi bunăstarea animalului dar tot din perspectiva efectului asupra sănătăţii umane.

Protocolul de colaborare nr. RL3398/24.04.2012 încheiat între A.N.S.V.S.A. şi Ministerul Sănătăţii, are ca scop:

"asigurarea funcţionării sistemului de control oficial al alimentelor şi coordonarea adecvată a activităţilor specifice de către autorităţile competente semnatare, cu responsabilităţi în domeniul siguranţei alimentelor şi prevenirea riscurilor legate de siguranţa alimentelor pentru sănătatea publică, a protejării intereselor consumatorilor şi informarea corectă a acestora.

La nivelul Comisiei Europene, domeniul alimentului (care în România este în competenţa A.N.S.V.S.A.) este gestionat de către DG SÂNTE, adică Direcţia Generală de Sănătate - în acest sens se poate accesa linkul https:/ec.europa.eu/info/departments/health-and-food-safety ro.

Legislaţia care reglementează activităţile veterinare - O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii veterinare şi Legea nr. 215/2004 de aprobare a O.G. nr. 42/2004, H.G. nr. 1.415/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinea acesteia reflectă apartenenţa acestor activităţi, domeniului activităţilor de sănătate publică.

Prevederile art. 1 alin. (4) din H.G. nr. 1415/2009 sunt relevante:

"Domeniul de activitate al Autorităţii constă în totalitatea acţiunilor şi activităţilor sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor iniţiate, desfăşurate şi finalizate, în vederea asigurării si garantării sănătăţii animalelor, sănătăţii publice, protecţiei animalelor, protecţiei mediului şi a siguranţei alimentelor...)".

Este greşit raţionamentul logic şi aplicarea prevederilor legale şi în ceea ce priveşte argumentul din considerentele sentinţei recurate vizând reglementarea distinctă a domeniilor sănătăţii publice şi sanitar-veterinar. Instanţa face referire la prevederi ale Legii nr. 95/2006 însă numai selectiv, ignorând alte prevederi ale aceleaşi legi care contrazic concluzia instanţei.

Astfel, la art. 8 Principiile asistenţei de sănătate publică sunt redate modalităţile de implementare a principiilor de sănătate publică: a) activitatea de reglementare în domeniile sănătăţii publice; b) activitatea de inspecţie sanitară de stat; c) activităţile desfăşurate în cadrul programelor naţionale de sănătate; d) avizarea/autorizarea/notificarea activităţilor şi produselor cu impact asupra sănătăţii populaţiei; e) evaluarea impactului asupra sănătăţii în relaţie cu programe, strategii, politici ale altor sectoare de activitate cu efecte conexe asupra sănătăţii populaţiei.

De asemenea, instanţa a pornit direct de la prevederile Legii nr. 95/2006, omiţând însă prevederile art. 1 din H.G. nr. 144/2010 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Sănătăţii. Ministerul Sănătăţii are atribuţii în domeniul asistenţei de sănătate publică, respectiv sănătatea populaţiei, care alături de alte instituţii fac parte din domeniul sănătăţii publice aşa cum reiese atât din Legea nr. 95/2006 cât şi din H.G.144/2010. Analizând obiectivele Ministerului Sănătăţii Publice, astfel cum sunt acestea reglementate la art. 2 din H.G. nr. 144/2010, acestea vorbesc de sănătate, nu de sănătatea publică, având o relevanţă deosebită şi art. 5 al aceluiaşi act normativ.

Însuşi Ministerul Sănătăţii, emitentul Ordinului nr. 611/2017, a interpretat în acelaşi mod legea incidenţă în cauză, în condiţiile în care "managerul" selectat poate avea studii economice, nu doar studii de medicină, iar bibliografia de concurs cuprinde în proporţie de peste 50% legislaţie economico-financiară, achiziţii publice, legislaţia muncii şi control intern managerial.

De remarcat că, deşi instanţa conchide, la fel ca recurenta şi reclamantul din cauză, că suntem într-o situaţie de interpretare a noţiunii "sistemul de sănătate publică, nu se pronunţă cu privire la argumentul regulii de interpretare a normelor, invocat, interpretarea fiind o etapă premergătoare aplicării normei, al cărei conţinut este dat de activitatea raţională de cunoaştere a voinţei legiuitorului exprimată în norme şi care are ca scop, încadrarea corectă a situaţiilor de fapt şi ca rezultat final, justa aplicare a legii civile. Regulile legale de interpretare a normelor juridice în discuţie exclud interpretarea restrictivă adoptată de instanţă.

Suntem în prezenţa unei situaţii de interpretare a textului Ordinului nr. 611/2017 cu normele sale, ceea ce presupune lămurirea sensului unei norme juridice pe baza legilor logicii formale şi a sistemului de argumentare pe care se sprijină, în care legiuitorul nu a impus condiţia vechimii în sănătate exclusiv umană, sau şi mai restrictiv.

Aşadar, expresia din art. 10 lit. c) din Normele de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea postului de manager general, aprobate prin O.M.S. nr. 611/2017:

"au o vechime de cel puţin 5 ani în unităţi din sistemul de sănătate publică, nu poate fi interpretată altfel decât în modalitatea în care a făcut-o şi Comisia de soluţionare a contestaţiilor. Vechimea recurentei (din cei peste 20 ani vechime ca economist, 18 ani au fost în funcţii de conducere, din care 3 ani si 2 luni ca manager de spital) se încadrează în cerinţa de a fi efectuată în sistemul de sănătate publică.

Dacă legiuitorul ar fi intenţionat o restrângere a domeniului de vechime la sănătatea umană, astfel cum a interpretat reclamantul, şi iată că şi instanţa de fond, cu siguranţă că ar fi specificat această condiţie restrictivă în cuprinsul normei, însă faţă de formularea existentă, instanţa de judecată nu putea să adauge textului legal condiţii suplimentare.

De asemenea, instanţa de fond prin hotărârea atacată, se substituie practic altor două autorităţi executive - în condiţiile în care deşi atât Ministerul Sănătăţii cât şi A.N.S.V.S.A. - singurele autorităţi competente să îşi evalueze atribuţiile, activităţile şi apartenenţa la sistemul de sănătate publică - au arătat că activităţile sanitar-veterinare se circumscriu domeniului sănătăţii publice, o instanţă de contencios administrativ modifică atribuţiile şi apartenenţa acestor autorităţi ca urmare a enumerării trunchiate şi fără interpretarea logică a unor texte normative .

Soluţia dată prin sentinţa recurată reflectă o interpretare restrictivă a legii, soluţie care vatămă drepturi legal dobândite prin respectarea vechimii în sistemul de sănătate publică, pe care a dovedit-o.

În ceea ce priveşte înlăturarea de către instanţa de fond a hotărârii CNCD nr. 220/2018, depusă în probaţiune tot în sprijinul argumentelor de interpretare a normei în discuţie motivele invocate de instanţă sunt străine de natura cauzei în condiţiile în care nu a invocat vreun aspect de discriminare în cauză.

Decizia C.N.C.D. nr. 220/06.06.2018 emisă în urma unei plângeri formulate de către o participantă la concursul organizat de către Ministerul Sănătăţii în baza aceluiaşi Ordin nr. 611/2017, pentru postul de manager general al unui Serviciu Judeţean de Ambulanţă, reflectă soluţia că o altă interpretare a prevederilor art. 10 lit. b) şi lit. c) din Ordinul nr. 611/2017 este discriminatorie, în sensul că s-ar impune prin voinţa interpretului condiţii restrictive care împiedică accesul la concurs a unor categorii de potenţiali candidaţi.

Motivarea este un element esenţial al unei hotărâri judecătoreşti, o puternică garanţie a imparţialităţii judecătorului şi a calităţii actului de justiţie, precum şi o premisă a exercitării corespunzătoare de către instanţă a atribuţiilor. Or, în acest context, suntem şi în prezenţa prevederilor art. 488 alin. (1), pct. 6 noul C. proc. civ., prin neexplicitarea, în concret, a motivelor care au format convingerea instanţei, în sensul nepronunţării/înlăturării nemotivate a argumentelor, respectiv prin invocarea unor motive străine cauzei, precum şi a art. 488 alin. (1), pct. 8 noul C. proc. civ., hotărârea fiind dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Referitor la cererea de suspendare formulată de reclamant, la care a renunţat prin modificarea cererii de chemare în judecată, recurenta arată că instanţa în mod netemeinic nu a făcut aplicarea prevederilor legale, în condiţiile în care a solicitat să facă aplicarea art. 406 alin. (3) noul C. proc. civ., respectiv să oblige reclamantul la plata cheltuielilor de judecată, raportat la faptul că a formulat apărări în ceea ce priveşte respectivul capăt de cerere.

4. Apărările formulate în recurs

4.1 Recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care a solicitat atât admiterea propriului recurs cât şi a recursului formulat de pârâta B..

4.2 Recurenta-pârâtă B. a formulat, de asemenea, întâmpinare, prin care a solicitat admiterea recursului formulat de Ministerul Sănătăţii şi admiterea propriului recurs.

4.3 Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului declarat de pârâta B..

4.4. De asemenea, intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului declarat de Ministerul Sănătăţii, iar pe fond a solicitat respingerea recursului declarat de pârât ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În temeiul art. 180 C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 1 februarie 2019, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 21 octombrie 2020, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

La termenul de judecată din 21 octombrie 2020, Înalta Curte a prorogat discutarea cererii de suspendare a cauzei formulată de recurenta-pârâtă B. pentru data de 12 mai 2021, cauza fiind ulterior amânată pentru 15 septembrie 2021 şi apoi pentru 27 octombrie 2021 când s-a dispus suspendarea până la soluţionarea definitivă a Dosarului nr. x/2018 aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

La data de 22.03.2022 Intimatul-reclamant A. a formulat cerere de repunere pe rol a cauzei, în şedinţa publică din data de 25.05.2022 dispunându-se repunerea cauzei pe rol, constatând că motivul pentru care s-a dispus suspendarea cauzei în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., nu mai subzistă.

De asemenea, la aceeaşi dată a fost ousă în discuţia contradictorie a părţilor excepţia nulităţii recursului formulat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii, invocată de intimatul-pârât A..

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererile de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

6.1 Recursul formulat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii

Cu titlu prealabil, în ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului, Înalta Curte urmează a o respinge, constatând că recursul declarat de recurentul pârât a fost întemeiat pe cazul de casare prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., iar criticile invocate în cadrul motivelor de recurs se circumscriu acestui caz de casare.

6.2. Situaţia de fapt

Reclamantul A. a participat, alături de pârâta B., la concursul pentru ocuparea posturilor vacante de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi al Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, organizat în baza Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 611/2017, pentru postul de manager general al Serviciului de Ambulanţă al judeţului Sălaj.

Conform rezultatului studierii dosarelor de înscriere la concurs nr. 2298/16.01.2018, reclamantul a fost declarat "admis", iar pârâta B. a fost declarată "respins", întrucât nu îndeplineşte condiţia prevăzută la art. 10 lit. c) din OMS nr. 611/2017.

Urmare a contestaţiei depuse de pârâtă la rezultatul studierii dosarelor de înscriere la concursul pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi al Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, înregistrat cu nr. x/18.01.2018, Comisia de soluţionare a contestaţiilor a dispus admiterea acestei contestaţii, pârâta, fiind declarată "admis".

Potrivit rezultatului final la concurs, pârâta B. a fost declarată "admis" cu nota finală 9,24 iar reclamantul, "respins" cu nota finală 8,09, subsecvent, fiind emis Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 286/13.04.2018 privind numirea în funcţia de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj urmat de semnarea Contractului de management al Serviciului de Ambulanţă al Judeţului Sălaj nr. 16/13.04.2018, încheiat între Ministerul Sănătăţii şi pârâta B..

La data de 03.04.2018, reclamantul A. s-a adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Cluj, solicitând în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Sănătăţii şi B., efectuarea unui control de legalitate asupra actelor emise de pârâtul Ministerul Sănătăţii în derularea acestui concurs cu consecinţa: anulării parţiale a rezultatului contestaţiilor depuse ca urmare a studierii dosarelor pentru participarea la concursul organizat de Ministerul Sănătăţii în baza Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 611/2017 privind aprobarea Normelor de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi a Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, cu privire la admiterea contestaţiei d-nei B., cu numărul de înregistrare la Ministerul Sănătăţii 2899/18.01.2018, anulării parţiale a rezultatului final la concursul pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi al Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, cu privire la declararea ca "Admis" a d-nei B. şi ca "Respins" a reclamantului, modificării parţiale a rezultatului final al concursului şi declarării ca "Admis" a reclamantului, suspendarea executării actelor administrative a căror anulare se solicită, până la pronunţarea instanţei pe fond şi obligarea pârâţilor la cheltuieli de judecată.

În urma efectuării controlului judiciar de legalitate instanţa de fond a admis în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamant, astfel cum a fost modificată, a anulat parţial rezultatul contestaţiilor depuse ca urmare a studierii dosarelor de înscriere la concursul pentru ocuparea postului de manager general, persoană fizică, din cadrul serviciilor de ambulanţă judeţene şi al Serviciului de Ambulanţă Bucureşti-Ilfov, cât priveşte admiterea contestaţiei formulată de pârâta B., a anulat parţial rezultatul final la concurs, în ceea ce priveşte declararea ca admisă a pârâtei B. şi a dispus modificarea parţială a rezultatului final al concursului, în ceea ce priveşte ocuparea postului de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, în sensul declarării ca admis a reclamantului A..

De asemenea, instanţa a anulat Ordinul Ministerului Sănătăţii nr. 286/13.04.2018 privind numirea doamnei B. în funcţia de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, a anulat Contractul de management al Serviciului de Ambulanţă al Judeţului Sălaj nr. 16/13.04.2018, încheiat între Ministerul Sănătăţii şi pârâta B., a respins solicitarea de anulare a tuturor actelor care au stat la baza rezultatului final contestat şi a luat act de renunţarea reclamantului la judecarea petitului de suspendare a executării actelor administrative contestate.

Instanţa a reţinut în esenţă că, pârâta B. a fost în mod legal declarată iniţial "respins", întrucât nu îndeplineşte condiţia prevăzută la art. 10 lit. c) din OMS nr. 611/2017, fiind în mod greşit admisă contestaţia de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor, funcţia publică de conducere de şef Serviciu Economic şi Administrativ deţinută în cadrul DSVSA Sălaj de 5 ani 7 luni 19 zile nr. 5315/09.01.2018 emisă de Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Sălaj, nereprezintând vechime în unităţi din sistemul de sănătate publică în sensul Ordinului, domeniul sanitar-veterinar nefiind vizat de reglementarea cadru din Legea nr. 95/2006, care delimitează şi defineşte domeniul sănătăţii publice, ci de O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, serviciile sanitar-veterinare reprezentând, în mod expres, un sector distinct şi autonom, cu o structură proprie, distinctă de autorităţile sistemului de sănătate publică.

6.3. Analiza motivelor de casare

Recurenta-pârâtă B., prin cererea de recurs, a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4, 5, 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea hotărârilor recurate şi respingerea acţiunii ca inadmisibilă, respectiv ca nefondată.

În ceea ce priveşte criticile invocate în susţinerea cazului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., depăşirea de către instanţă a atribuţiilor puterii judecătoreşti, în sensul incursiunii autorităţii judecătoreşti în sfera unei alte autorităţi constituite în stat, recurenta a susţinut că, prin hotărârea atacată, instanţa de fond a admis capătul de cerere vizând declararea ca "admis" a reclamantului A. pe postul de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, săvârşind acte care aparţineau altei autorităţi, cererea fiind inadmisibilă, fiind încălcate prevederile art. 1, art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004 şi Decizia nr. 821/03.07.2008 a Curţii Constituţionale.

Înalta Curte nu poate reţine acest motiv de recurs ca fiind valabil, întrucât, este de esenţa controlului de legalitate a unui act admnistrativ, în concordanţă cu art. 18 din Legea nr. 554/2004, ca în urma anulării unui act administrativ vătămător, instanţa, prin raportare la raporturile juridice dintre părţi, să aplice un remediu, să înlăture vătămarea.

Or, în speţă, constatând că la prima probă a concursului, pentru ocuparea postului de manager general al Serviciului de Ambulanţă al judeţului Sălaj, conform rezultatului studierii dosarelor de înscriere la concurs nr. 2298/16.01.2018, în mod legal reclamantul a fost declarat "admis", iar pârâta B. în mod nelegal a fost declarată "admisă", de către Comisia de soluţionare a contestaţiilor, care a dispus admiterea contestaţiei formulate de aceasta, o dată cu anularea Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 286/13.04.2018 privind numirea sa în funcţia de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, şi a contractului de management încheiat, a dispus, anularea actelor vătămătoare care au stat la baza emiterii acestora, reclamantul fiind iniţial declarat admis de către comisia de concurs.

Prin urmare, instanţa nu a depăşit limitele puterii judecătoreşti, întrucât dreptul reclamantului de fi declarat admis fusese dobândit prin act administrativ nu prin soluţia instanţei, care nu a făcut altceva decât să anuleze actele administrative vătămătoare, cu consecinţa revenirii la situaţia anterioară emiterii acestora, în condiţiile în care nu se mai înscrisese la concurs vreun candidat.

A mai susţinut recurenta, în cadrul cazului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., că instanţa de fond încalcă principiul disponibilităţii procesului civil, prevăzut de art. 14 C. proc. civ., în contextul în care reclamantul, prin modificarea acţiunii introductive, modifică şi petitul cererii sale.

Înalta Curte constată că susţinerile recurentei sunt în mod vădit nefondate, întrucât recurenta, prin cererea modificatoare a solicitat anularea tuturor actelor care au stat la baza rezultatului final contestat, prin urmare şi-a păstrat petitele iniţiale, reclamantul completând acţiunea cu solicitarea de anulare a actului administrativ de numire a pârâtei şi a contractului de management încheiat, calificarea dată de instanţă fiind corectă şi fiind respectate prevederile art. 22 alin. (6) din C. proc. civ.

Reclamantul a fost vătămat prin modul în care s-a derulat concursul, de etapele acestuia, supunând controlului judiciar de legalitate atât concursul în sine şi actele emise de autoritatea pârâtă în derularea acestuia cât şi actele prin care s-a finalizat concursul inclusiv contratul de management încheiat în baza actului de finalizare a concursului în speţă, acţiunea fiind corect calificată de către instanţă pentru fiecare capăt de cerere şi declarată admisibilă, fiind vorba despre un act administrativ vătămător pentru reclamant, acte premergătoare emiterii acestuia, precum şi contract subsecvent emis în baza acestuia.

În ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1), pct. 6 C. proc. civ., recurenta susţine că instanţa de fond, pe de o parte, nu se pronunţă asupra apărărilor invocate, iar pe de altă parte înlătură argumentele şi probele sale şi ale pârâtului Ministerul Sănătăţii, îmbrăţişând punctul de vedere al reclamantului, făcând o interpretare şi aplicare greşită a prevederilor legale.

Mai arată recurenta că, în considerentele sentinţei atacate, instanţa redă pe pagini întregi articole şi paragrafe din actele normative indicate de părţi, iar motivarea care a condus la soluţie este una lapidară, sumară. Instanţa a cercetat unele dintre prevederile invocate prin trunchierea cuprinsului lor, scoţând din context noţiunea de sănătate publică şi făcând o interpretare greşită a normelor aplicabile.

În opinia recurentei, ceea ce face instanţa de fond este de fapt, o valorizare doar a formei, prin sublinierea faptului că sunt acte normative diferite cele care reglementează sănătatea umană şi activitatea sanitar-veterinară, respectiv a faptului că acestea au o organizare administrativă distinctă, fără analiza fondului reglementării domeniului sănătăţii, pentru care este imperios scopul. Or tocmai scopul este îndepărtat de către instanţa de fond din analiza sa.

Cercetâtând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că, într-adevăr instanţa expune situaţia de fapt şi pe larg dispoziţiile legale incidente în cauză, însă nu se poate susţine că nu analizează motivele de nelegalitate invocate, existând raţionamentul judiciar pentru fiecare motiv de nelegalitate invocat, iar argumentaţia justifică soluţia pronunţată, fiind analizate explicit o parte dintre apărările invocate iar altele implicit urmare a raţionamentului apreciat ca fiind valabil. Instanţa face o analiză a normelor juridice din domeniul sănătăţii publice şi sanitar veterinar care rezultă cu claritate din cuprinsul considerentelor, împrejurarea că recurenta nu este de acord cu interpretarea şi aplicarea acestor norme nu echivalează cu nemotivarea sentinţei.

Prin urmare, nu sunt încălcate dispoziţiile art. 425 lit. b) din C. proc. civ., motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., fiind nefondat.

În fine, în ceea ce priveşte cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., invocat de ambele recurente, Înalta Curte constată că este în afara oriecărei îndoieli natura juridică de act administrativ cu caracter individual a Ordinului Ministerului Sănătăţii nr. 286/13.04.2018 privind numirea doamnei B. în funcţia de manager general al Serviciului de Ambulanţă Judeţean Sălaj, fiind emis în regim de putere publică de Ministerul Sănătăţii, în calitate de autoritate publică, potrivit prerogativelor legate de administrarea serviciilor de ambulanţă, în executarea în concret a legii, respectiv art. 8 şi 118 din Legea nr. 95/2006 şi OMS nr. 611/2017.

Distincţia făcută de recurentă în sensul că nu este un act administrativ în sens material, în accepţiunea art. 2 lit. c) din acelaşi act normativ, întrucât nu dă naştere unor drepturi şi obligaţii, ci doar în sens procedural, reprezintă o construcţie juridică proprie, în esenţă, în condiţiile în care ordinul contestat dă naştere unui raport juridic de drept administrativ între o autoritate publică şi o persoană care doreşte să ocupe o funcţie de conducere al unui serviciu public din cadrul acelei autorităţi, el reprezintă un act administrativ atât substanţial cât şi formal.

În ceea ce priveşte Contractul de management al Serviciului de Ambulanţă al Judeţului Sălaj nr. 16/13.04.2018, încheiat între Ministerul Sănătăţii şi pârâta B., reprezintă actul subsecvent, consecinţa emiterii ordinului contestat, ce reprezintă capătul de cerere principal, anularea acestuia conducând la anularea tuturor actelor emise în baza sa.

Dispoziţiile art. 118 din Legea nr. 95/2006, vizează contractul de muncă al medicului existent anterior numirii în funcţia de manager şi nu la contractul de management însuşi.

Prin urmare, singurele critici invocate de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii sunt nefondate, recusul acestuia fiind nefondat.

Referitor la criticile invocate de recurenta-pârâtă, subsumate acestui caz de casare, Înalta Curte reţine cu titlu prealabil că instanţa de fond a făcut o corectă interpretare şi aplicare a normelor de drept material, reţinând în mod judicios că, funcţia publică de conducere de şef Serviciu Economic şi Administrativ, deţinută de pârâtă în cadrul DSVSA Sălaj de 5 ani 7 luni 19 zile nu reprezintă vechime în unităţi din sistemul de sănătate publică în sensul Ordinului, domeniul sanitar-veterinar nefiind vizat de reglementarea cadru din Legea nr. 95/2006, care delimitează şi defineşte domeniul sănătăţii publice, ci de O.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, serviciile sanitar-veterinare reprezentând, în mod expres, un sector distinct şi autonom, cu o structură proprie, distinctă de autorităţile sistemului de sănătate publică.

Recurenta a susţinut în esenţă că suntem în prezenţa unei interpretări eronate a expresiei din art. 10 lit. c) din Normele de organizare şi desfăşurare a concursului pentru ocuparea postului de manager general, aprobate prin O.M.S. nr. 611/2017:

"au o vechime de cel puţin 5 ani în unităţi din sistemul de sănătate publică, întrucât, dacă legiuitorul ar fi intenţionat o restrângere a domeniului de vechime la sănătatea umană, astfel cum a interpretat reclamantul şi instanţa de fond, ar fi prevăzut expres în cuprinsul normei, însă faţă de formularea existentă, instanţa de judecată nu putea să adauge textului legal condiţii suplimentare.

Înalta Curte reaminteşte că un act administrativ cu caracter normativ, normă metodologică, chiar dacă este emis în organizarea executării legii şi are menirea de a stabili reglementări procedurale pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor legi în baza căreia a fost emis, în cazul în speţă art. 118 alin. (8) Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, cu modificările şi completările ulterioare, nu poate anicipa multiplele situaţii care pot apărea practic în aplicarea acestuia, prin urmare faptul că nu s-a prevăzut expres că nu se are în vedere vechimea dobândită în domeniul sanitar veterinar nu reprezintă un argument care să conducă la ideea că este posibilă.

Rămâne ca interpretul, prin raportare la scopul reglementării folosind regulile de interpretare să stabilească voinţa legiuitorului şi care este varianta de interpretare ce corespunde acestei voinţe.

Or, în speţă interpetând sistematic dispoziţiile reţinute, respectiv prevederile art. 2 alin. (7), art. 4 alin. (1) lit. a), art. 6, art. 11 din Legea nr. 95/2006, judecătorul fondului a reţinut corect că serviciile de ambulanţă fac obiectul reglementării cadru din acest act normativ, care defineşte şi delimitează domeniul sănătăţii publice, spre deosebire de domeniul sanitar veterinar reglementat de un alt act normativ, O.G. nr. 42/2004, privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, care reprezintă un sector distinct şi autonom, instanţa de fond ajungând la concluzia că expresia "unităţi din sistemul de sănătate publică" din textul O.M.S. nr. 611/2017 nu priveşte domeniul sanitar veterinar.

Pe de altă parte, interpretând teleologic dispoziţiile legale incidente şi chiar textul cuprins interpretării, se desprinde cu uşurinţă concluzia că pentru a fii manager al unui serviciu de ambulanţă care deserveşte exclusiv asistenţa medicală a populaţiei, vechimea de 5 ani în sectorul de sănătate publică trebuie să fie îndeplinită în acest domeniu şi nu în cel sanitar veterinar, care nici nu este reglementat de actul normativ care priveşte sănătatea populaţiei.

Îmbrăţişând modul de interetare al recurentei-pârâte se poate ajunge la concluzia absurdă ca o persoană care nu a lucrat niciodată în domniul asistenţei medicale a populaţiei să ocupe postul de manager la serviciul de ambulanţă, fiind evident că intenţia legiuitorului a fosta aceea ca această persoană să aibă aptitudinile necesare, dobândite în mod rezonabil pe o durată de 5 ani, în domeniul unde va lucra, respectiv sănătatea populaţiei.

Este nerelevant faptul că "managerul" selectat poate avea studii economice, nu doar studii de medicină, iar bibliografia de concurs cuprinde în proporţie de peste 50% legislaţie economico-financiară, achiziţii publice, legislaţia muncii şi control intern managerial, întrucât este firesc ca persoana care ocupă o funcţie de conducere la un serviciu de ambulanţă să deţină şi asemenea cunoştinţe.

În ceea ce priveşte Decizia C.N.C.D. nr. 220/06.06.2018 emisă în urma unei plângeri formulate de către o participantă la concursul organizat de către Ministerul Sănătăţii în baza aceluiaşi Ordin nr. 611/2017, pentru postul de manager general al unui alt Serviciu Judeţean de Ambulanţă, în mod corect a fost înlăturată, atâta vreme cât reclamantul nu a invocat în susţinerea acţiunii dispoziţiile O.G. nr. 137/2000, în sensul că ar fi fost discriminat, ci a invocat greşita aplicare a Ordinului nr. 611/2017.

Pe de altă parte în speţă nu s-a solicitat anularea prevederilor art. 10 lit. b) şi lit. c) din Ordinul nr. 611/2017, act administrativ normativ în vigoare, iar sentinţa civilă nr. 101/06.06.2018 a Curţii de Apel Oradea, prin care se anulase parţial aceste dispoziţii, în ceea ce priveşte sintagma "publică", a fost casată prin Decizia nr. 1486/14.03.2022 de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-SCAF, în dosarul nr. x/2018, fiind respinsă acţiunea reclamantei din acea cauză ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile.

Recurenta a mai susţinut că acţiunea a rămas fără obiect, întrucât, pe de o parte, contractul de management a cărui nulitate se solicită, a ajuns la termen, fiind executat, în deplinătatea sa, în termenul de 3 ani, iar pe de altă parte, acest contract de management este asimilat unui contract individual de muncă, motiv pentru care, în temeiul art. 57 alin. (2) din Codul Muncii, în cazul constatării nulităţii acestuia, efectele sunt produse doar pentru viitor.

Înalta Curte constată nefondată această excepţie, întrucât chiar şi în ipoteza în care contractul de management şi-a produs efectele, ajungând la termen, eventuala nulitate a acestuia naşte dreptul la despăgubiri pentru partea prejudiciată, care pot fi solicitate, în condiţiile art. 19 din Lege nr. 554/2004, chiar şi pe cale separată şi dacă nu s-au solicitat o dată cu acţiunea în anulare a actului administrativ respectiv a contractului încheiat în baza acestuia.

În ceea ce priveşte critica recurentei-pârâte referitoare la renunţarea reclamantului la cererea de suspendare formulată, în sensul că instanţa în mod netemeinic nu a făcut aplicarea prevederilor art. 406 alin. (3) noul C. proc. civ., respectiv să oblige reclamantul la plata cheltuielilor de judecată, instanţa de control judiciar o apreciază ca inadmisibilă, în condiţiile în care recurenta nu a formulat o cerere de completare a dispozitivului în faţa instanţei de fond, în condiţiile art. 444 din C. proc. civ.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului declarat de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii.

Respinge recursurile declarate de recurenta-pârâtă B. împotriva încheierii de şedinţă din 19 octombrie 2018 şi a sentinţei nr. 266 din 2 noiembrie 2018 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal şi de recurentul-pârât Ministerul Sănătăţii împotriva aceleiaşi sentinţe, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 25 mai 2022.