Admissibility of challenging a Court of Auditors follow-up report as a standalone administrative act

Şedinţa publică din data de 24 mai 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrata pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal în data de 19.09.2019, reclamanta A. S.A. a chemat în judecată pârâta Curtea de Conturi a României, solicitând instanţei ca, prin hotărârea pe care o va pronunţa, să dispună:

- anularea raportului de follow-up nr. 7787/01.07.2009, emis de pârâtă, referitor la îndeplinirea parţială a măsurilor II.7 şi II.9 din decizia nr. 16/11.05.2015;

- obligarea pârâtei la emiterea unui nou raport de follow-up, prin care să constate îndeplinirea, de către reclamantă, a măsurilor de mai sus;

- anularea adresei nr. x/22.07.2019, emisă de pârâtă în urma obiecţiunilor formulate la raportul de follow-up;

- obligarea pârâtei la emiterea deciziei de prelungire a termenului de aducere la îndeplinire a măsurilor II.7 şi II.9 din decizia nr. 16/11.05.2015;

- obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 191 din 16 martie 2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta Curtea de Conturi a României, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile menţionate în punctul I.2 anterior, a declarat recurs reclamanta A. S.A., prin care, invocând incidenţa motivelor de casare reglementate de art. 488 alin. (1), pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii sale în contencios administrativ, în sensul anulării raportului de follow-up nr. 7787/01.07.2009 şi a adresei nr. x/22.07.2019, precum şi în cel al obligării pârâtei la emiterea unui nou raport de follow-up, prin care să constate îndeplinirea, de către reclamantă, a măsurilor şi, în subsidiar, să se dispună emiterea deciziei de prelungire a termenului de aducere la îndeplinire a măsurilor II.7 şi II.9 din decizia nr. 16/11.05.2015, cu obligarea intimatei la plata cheltuielilor de judecată constând în taxa judiciară de timbru achitată în fond şi recurs.

Din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 pct. 5 C. proc. civ., a susţinut recurenta-reclamantă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre cu încălcarea prevederilor unor norme procedurale referitoare la aplicabilitatea dispoziţiilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, referindu-se judecătorul fondului la anumite operaţiuni administrative anterioare raportului de follow-up, care, în realitate, nu există, fiind vorba, de fapt, de operaţiuni ce au precedat emiterea adresei nr. x/22.07.2019, în această categorie fiind inclus şi raportul a cărui anulare s-a solicitat.

A pretins recurenta-reclamantă că era obligată instanţa de fond să procedeze la verificarea modului de întocmire a raportului de follow-up şi din perspectiva dispoziţiilor art. 230 din Regulamentul Curţii de Conturi, iar potrivit articolului 123 din acelaşi regulament, intimata trebuia să întocmească o notă în care să arate cum au fost soluţionate obiecţiunile formulate de entitatea auditată la raportul de follow-up încheiat cu privire la modalitatea de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse în sarcina sa.

Cât priveşte incidenţa temeiului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susţinut recurenta-reclamantă că instanţa de fond nu a analizat şi nu a motivat soluţia pronunţată în raport de adresa nr. x/22.07.2019, iar această adresă şi raportul contestat cuprind concluzii contradictorii, astfel că situaţia de fapt, reflectată în raportul de follow-up, guvernată de dispoziţiile art. 234 lit. c) pct. ii) din regulament, nu este oglindită în mod corespunzător în conţinutul adresei sus menţionate.

Potrivit susţinerilor recurentei-reclamante, adresa din 22.07.2019 statuează că nerecuperarea prejudiciilor are la bază cauze imputabile entităţii, situaţie care intră sub incidenţa Legii nr. 94/1992, urmând să fie sesizate organele de urmărire penală. Deşi a fost indicat ca temei aplicabil art. 234 din Regulament, arată recurenta A. S.A. că acest articol prevede mai multe situaţii distincte, fără a fi evidenţiată în cauză care este exact cea aplicabilă entităţii în cauză, fapt de natură a-i cauza o vătămare, posibil de înlăturat doar prin anularea adresei, ce a fost greşit motivată.

În referire la motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a susţinut recurenta-reclamantă că au fost încălcate prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, nefiind analizat raportul de follow-up din perspectiva unui înscris susceptibil de a da naştere, a modifica ori a stinge raporturi juridice, instanţa de fond afirmând că raportul conţine doar constatări, fără a dispune măsuri în sarcina societăţii auditate.

Arată recurenta-reclamantă că prima instanţă nu a avut în vedere prevederile art. 159 din regulament, potrivit cărora raportul de follow-up este unul de control, cuprinzând constatări ce vor sta la baza formulării/luării unor măsuri.

Făcând trimitere şi la o decizie de speţă a instanţei supreme, a reiterat recurenta-reclamantă concluzia sa, potrivit căreia raportul de follow-up este nelegal, întrucât cuprinde constatări neconforme realităţii în ceea ce priveşte modalitatea de aducere la îndeplinire a măsurilor II.7 şi II. 9, ce trebuie să facă obiectul analizei de legalitate de către instanţa de contencios administrativ competentă, iar respingerea cererii de faţă ca inadmisibilă are drept consecinţă aplicarea prevederilor art. 64 din Legea nr. 94/1992, respectiv reţinerea unei infracţiuni în sarcina conducerii societăţii, deşi intimata a încălcat prevederile art. 123, 124 şi 234 din Regulament.

Apreciază recurenta-reclamantă că posibilitatea conferită de regulament, aceea de a fi formulate obiecţiuni la raportul de follow-up, echivalează cu exercitarea unui recurs graţios, ce deschide, mai departe, calea acţiunii în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ, mai ales că raportul respectiv produce consecinţe asupra societăţii auditate de către intimată.

În concluzie, solicitând respingerea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, a reiterat recurenta-reclamantă argumentele de nelegalitate pe care le-a formulat în faţa primei instanţe, argumente a căror redare este redundantă la acest moment, dată fiind soluţia pronunţată în cauză, prin hotărârea recurată de Societatea A. S.A..

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea depusă la dosar de intimata-pârâtă Curtea de Conturi s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat, argumentând, în esenţă, că obiectul cererii de chemare în judecată l-a constituit solicitarea de anulare a unor operaţiuni administrative, iar nu anularea unor acte administrative, în accepţiunea prevederilor art. 2 alin. (1), lit. c) din Legea nr. 554/2004, întrucât raportul de follow-up nu produce efecte de sine-stătătoare, respectiv nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, constatările acestuia fiind valorificate potrivit prevederilor art. 234-238 din Regulament.

Prin urmare, susţine intimata-pârâtă că prin raportul de follow-up nu s-au dispus noi măsuri în sarcina entităţii verificate, ci doar s-a consemnat modul de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse anterior în sarcina SNN S.A prin Decizia nr. 16/2015.

Afirmă intimata-pârâtă că dispoziţiile art. 234 din RODAS nu determină natura juridică a raportului de follow-up, întrucât actul administrativ care a dat naştere unor raporturi juridice între Curtea de Conturi şi conducerea SNN S.A. este Decizia nr. 16/2015.

În ceea ce priveşte nerespectarea prevederilor art. 230 din Regulament, solicită intimata-pârâtă să fie respinse criticile recurentei-reclamante, întrucât prin acest text legal nu este instituit un termen limită, fiind utilizat termenul "de regulă", care nu echivalează cu o obligaţie.

A arătat intimata-pârâtă că a răspuns obiecţiunilor formulate de către SNN S.A. la raportul de follow-up prin Nota x/19.07.2019, în care s-a consemnat că argumentele invocate nu modifică aspectele consemnate în raportul de follow-up nr. 7787/01.07.2019.

A mai solicitat intimata-pârâtă să se constate că nu sunt fondate nici argumentele aduse cu privire la modalitatea de aplicare a art. 234 din RODAS.

5. Răspunsul la întâmpinare

Prin răspunsul la întâmpinare formulat, recurenta a solicitat respingerea apărărilor formulate asupra fondului recursului de către intimată, apreciind susţinerile acesteia ca fiind neîntemeiate.

6. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 2 iulie 2020, s-a fixat termen de judecată la data de 11 mai 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de obiectul şi normele legale incidente, dar şi de apărările expuse în întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. S.A este nefondat, pentru următoarele considerente:

II.1 Argumentele de fapt şi de drept

Criticile subsumate motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ. au privit faptul că prima instanţă s-a referit în mod greşit la operaţiuni administrative anterioare raportului de follow-up, operaţiuni care nu există, iar operaţiunile la care s-a referit titulara acţiunii judiciare vizau chiar raportul contestat în cauză. Asemenea critici nu se circumscriu motivului de casare indicat în calea de atac declarată, astfel că instanţa de control judiciar, procedând la reîncadrarea lor, le va examina din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., referitor la "interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material".

În referire la criticile antamate prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., a susţinut recurenta-reclamantă că există concluzii contradictorii între raportul de follow-up şi adresa nr. x/22.07.2019, critici care, de asemenea, nu se încadrează în premisele reglementate de temeiul de drept indicat, întrucât contradicţia trebuie să se regăsească între considerentele hotărârii atacate, iar nu între actele a căror analiză de legalitate o reclamă titularul cererii de chemare în judecată. Prima instanţă, examinând cu prioritate excepţia inadmisibilităţii acţiunii, pe care a găsit-o întemeiată, nu a mai analizat chestiuni care ţineau de fondul cauzei, soluţia dată impunându-se mai înainte de rezolvarea pe fond a cererii.

Aşadar, recursul declarat de reclamanta SNN S.A. urmează a fi analizat doar din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., fiind nefondat, pentru considerentele ce urmează.

Un prim palier de analiză a criticilor recurentei-reclamante este cel rezultat din pretinsa încălcare, de către judecătorul fondului, a prevederilor art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care titulara căii de atac a susţinut că raportul de follow-up contestat poate fi calificat ca o operaţiune administrativă ce a precedat emiterea unui act administrativ, fapt pentru care avea deschisă calea acţiunii judiciare astfel cum a formulat-o.

Înalta Curte reţine că se poate cere instanţei competente să se pronunţe asupra legalităţii unor operaţiuni administrative doar atunci când există premisa atacării unui act administrativ pentru care acele operaţiuni administrative au stat la baza emiterii respectivului act. Prin urmare, după cum a fost formulată acţiunea judiciară în cauza de faţă, este necesar a se verifica dacă adresa nr. x/22.07.2019, emisă de Curtea de Conturi a României, este un act administrativ, adoptat în baza raportului de follow-up contestat, de asemenea, prin aceeaşi cerere de chemare în judecată.

Potrivit prevederilor art. 2, alin. (1), lit. c) din legea nr. 554/2004, "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice", iar adresa nr. x/22.07.2019 nu are aptitudinea de a produce astfel de efecte pentru A. S.A., întrucât, în conţinutul său, i se aduce la cunoştinţă părţii interesate că nu i se acordă un alt termen pentru realizarea măsurilor dispuse prin Decizia nr. 16/11.05.2015, nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute la pct. 234 din Regulamentul de organizare şi desfăşurare a activităţilor specifice Curţii de Conturi.

Un astfel de înscris nu este un act administrativ, întrucât nu dă naştere, nu modifică sau stinge raporturi juridice asupra unui subiect de drept, astfel că nu poate forma obiect al acţiunii întemeiate pe art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

În consecinţă, raportul de follow-up nu poate fi privit drept o operaţiune administrativă ce precede emiterea unui act administrativ, cât timp adresa x/22.07.2019 nu este un astfel de act la care se referă prevederile art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Un al doilea palier de analiză pe care îl reclamă criticile recurentei-reclamante este cel al naturii juridice a raportului de follow-up, Societatea A. S.A. pretinzând că acesta este un act administrativ, ce poate fi contestat în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

Înalta Curte reţine că însuşirea unui act emis de o autoritate/instituţie publică în exercitarea atribuţiilor sale de a fi un act administrativ depinde în mod esenţial de efectele pe care le produce acel act, altfel spus, să aibă predispoziţia de a da naştere, a modifica ori a stinge raporturi juridice, conform definiţiei regăsite în prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit prevederilor art. 79, pct. C1 din RODAS, actul de control care se întocmeşte cu prilejul verificării modului de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie este raportul privind modul de ducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizie (raport de follow-up).

Caracteristica fundamentală a raportului de follow-up este aceea de a constata modalitatea în care au fost aduse la îndeplinire măsurile stabilite de Curtea de Conturi prin decizie, astfel că el nu produce efecte proprii, ci doar înregistrează situaţii faptice existente, născute din emiterea altor acte administrative.

Prin urmare, nu poate fi contestat de sine-stătător un raport de follow-up, ci doar ca un act premergător emiterii unui act administrativ, atunci când se contestă respectivul act administrativ.

De altfel, nici prin Hotărârea Plenului nr. 155/2014 (RODAS) nu s-a stabilit posibilitatea de contestare a raportului de follow-up în faţa instanţei de contencios administrativ, Curtea de Conturi a României înţelegând să reglementeze posibilitatea de control asupra legalităţii actelor sale doar în privinţa deciziilor şi a încheierilor emise în soluţionarea plângerilor prealabile îndreptate împotriva acestor decizii, potrivit prevederilor art. 204 şi următoarele din RODAS, iar în ordinea cronologică a reglementării, verificarea modului de aducere la îndeplinire a măsurilor dispuse prin decizii se regăseşte la art. 230 şi următoarele, după textele normative ce stabilesc calea de atac în contencios a încheierilor (art. 227 din RODAS), astfel că, într-o interpretare sistematică, reiese că raportul de follow-up este emis după rămânerea definitivă a unei decizii, consemnând modalitatea de aducere la îndeplinire, de executare a respectivei decizii.

În privinţa raportului de follow-up, a prevăzut Curtea de Conturi în reglementarea activităţii sale doar posibilitatea de a fi formulate obiecţiuni de către entitatea verificată, în măsura în care aceasta nu este de acord cu cele constatate de auditorii publici externi, răspunzându-se acestor obiecţiuni printr-o notă întocmită conform prevederilor art. 123 din RODAS.

Dacă s-ar accepta posibilitatea contestării în faţa instanţei a raportului de follow-up, încălcându-se reglementarea proprie a autorităţii care emite un astfel de act de control, s-ar ajunge, implicit, la repunerea în discuţie a unor măsuri care au fost anterior statuate prin decizii, acestea fiind, astfel, contestate indirect, după epuizarea etapelor în care legalitatea lor s-a verificat şi ele au produs efecte în mod definitiv.

Prin urmare, nefiind prevăzută calea distinctă a contestării raportului de follow-up în faţa instanţei de contencios administrativ competente, reţine Înalta Curte că este legală soluţia primei instanţe, prin care s-a respins ca inadmisibilă cererea de chemare în judecată având ca obiect anularea unui astfel de act juridic.

II.2 Temeiul de drept al soluţiei pronunţate

Pentru considerentele anterior expuse, în aplicarea prevederilor art. 496 C. proc. civ., raportat la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte va respinge, ca nefondat, recursul declarat împotriva sentinţei civile nr. 191 din 16 martie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sentinţă ce va fi menţinută astfel cum a fost pronunţată, fiind legală.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 191 din 16 martie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 24 mai 2022.