Whether a public authority notice reiterating statutory hallmarking requirements constitutes an actionable administrative act under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 24 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2019, reclamanta A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, a solicitat următoarele:

- anularea în totalitate a Adresei (denumită Informare) fără număr şi fără dată emisă de către ANPC;

- obligarea ANPC să reia activitatea de aplicare a mărcii de stat pe obiectele din metale preţioase recondiţionate, în conformitate cu prevederile O.U.G. nr. 190/2000;

- obligarea ANPC la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de soluţionarea prezentului litigiu.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 33 din 16 martie 2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins acţiunea promovată în contencios administrativ de reclamanta A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâta Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamanta A. S.R.L., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că sentinţa recurată, pe de o parte, nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, iar pe de altă parte cuprinde motive contradictorii.

Instanţa de fond a prezentat o motivare sumară şi confuză, ceea ce echivalează cu o nemotivare a hotărârii.

În mod eronat instanţa de fond a reţinul că, în actul atacat, ANPC doar reia/citează prevederile legale menţionate.

În fapt, la o analiză mai atentă a dispoziţiilor legale preluate de instanţă din întâmpinarea ANPC, se observă că respectivele norme nu conţin prevederi explicite în sensul că numai unii operatori economici pot aplica marca de responsabilitate.

Recurenta a susţinut că, în actul atacat, ANPC nu doar redă anumite norme legale, ci iniţial face o analiză a normelor legale pentru ca ulterior să decidă modul de aplicare a prevederilor legale anterior analizate. Or, tocmai o asemenea activitate de tip cognitiv, reprezintă una din caracteristicile unui act administrativ, respectiv executarea în concret a dispoziţiilor legii.

În opinia recurentei, motivarea instanţei este contradictorie în sensul în care prima instanţă reţine calitatea de act administrativ al Informării, astfel cum a susţinut societatea reclamantă, pentru ca ulterior să preia teza intimatei cu privire la faptul că nu orice manifestare de voinţă reprezintă un act administrativ.

Spre deosebire de intimată care a reluat sub forma unui clişeu teza sa, fără a aduce argumente concrete care să susţină că Informarea nu reprezintă manifestarea sa de voinţă producătoare de efecte juridice, recurenta a arătat că a menţionat argumente punctuale pentru a susţine teza sa.

Recurenta a considerat că actul în cauză nu reprezintă "[...] simpla exprimare a unei opinii" din partea unei autorităţi, după cum a reţinut instanţa de fond, în condiţiile în care aşa cum rezultă din înscrisurile depuse în fond şeful Serviciului juridic a mărturisit expres în declaraţia dată în faţa procurorului care efectuează urmărirea penală în dosarul x/2019 deschis de Parchetul de pe lângă Curtea de Apel Constanta că Informarea este unicul document în temeiul căruia ANPC a oprit aplicarea mărcii de stat pe obiectele recondiţionate din metale preţioase.

Recurenta a subliniat că Informarea atacată nu a fost solicitată de societatea reclamantă sau de un alt operator economic cu obiect de activitate similar, nu reprezintă răspunsul la o anumită solicitare, ci a fost emisă în mod unilateral de către intimată cu scopul de a executa în concret anumite dispoziţii legale astfel cum au fost interpretate de ANPC, respectiv în scopul de a elimina din activitatea DMPPPPPK serviciile de aplicare a mărcii de stat pe bijuteriile utilizate.

Emiterea Informării s-a corelat cu încetarea aplicării de ANPC a mărcii de stat pe obiectele utilizate din metale preţioase (care în acest mod, au fost scoase în afara comerţului).

Instanţa de fond a omis să evoce şi să se pronunţe asupra adreselor emise de organizaţiile patronale reprezentative în domeniul metalelor şi pietrelor preţioase care confirmă că odată cu apariţia actului contestat nu a mai aplicat marca de stat pe obiectele utilizate din metale preţioase.

Adresele cu acest conţinut reprezintă o dovadă suplimentară că, în mod cert, actul în litigiu a produs efecte juridice.

Contrar opiniei instanţei de fond care a apreciat că actul atacat nu interzice societăţii reclamante sau altor operatori economici o anumită conduită în domeniu, în Informare se precizează în mod explicit că obiectele utilizate/second-hand cu privire la care ANPC refuză aplicarea mărcii de stat mai pot fi valorificate exclusiv ca materie primă, prin topirea în lingou.

Potrivit celor reţinute de instanţa de fond în considerente, caracterul de act administrativ sau nu a unui document nu se probează cu denumirea sa, ci cu conţinutul său şi efectele produse. Din această perspectivă, actul emis de ANPC are caracter oficial şi a fost pe deplin implementat - a stins raporturile juridice având ca obiect aplicarea mărcii de stat pe obiectele recondiţionate din metale preţioase, raporturi juridice care au existat până la data emiterii Informării, astfel că se încadrează în definiţia legală a actului administrativ prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

În mod eronat instanţa de fond a prezumat că Informarea are ca scop încunoştinţarea operatorilor economici în privinţa regulilor de marcare, în condiţiile în care actul nu include vreo formulă de transmitere către vreunul sau mai mulţi operatori, putând în egală măsură a fi destinată pentru aplicare inclusiv la nivelul filialelor locale ale DMPPPPK.

Recurenta a apreciat că, în mod arbitrar, nemotivat, în sentinţa recurată instanţa de fond nu a analizat niciunul din argumentele prezentate în dovedirea caracterului de act administrativ cu caracter normativ a Informării. Or, într-o hotărâre legală judecătorul trebuie să arate motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi motivele pentru care s-au respins argumentele părţilor.

Subsumat motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., recurenta a arătat că în mod nejustificat instanţa de fond a invocat în admiterea excepţiei inadmisibilităţii şi respingerea ca inadmisibilă a acţiunii, noţiuni specifice contenciosului administrativ cum sunt: "tăcerea administrativă", "refuzul nejustificat" etc.

Prima instanţă a recadrat situaţia în scopul de a schimba speţa supusă soluţionării, producând confuzie între un act administrativ cu caracter normativ versus un act administrativ cu caracter individual, noţiune la care instanţa de fond face apel pentru a respinge acţiunea în contencios.

Recurenta a considerat că speţa în litigiu are ca obiect anularea unui act care prezintă toate caracteristicile unui act administrativ cu caracter normativ şi car are ca destinatari toate persoanele interesate, respectiv atât operatorii economici care realizau activităţi economice de tipul celor care au fost scoase în afara tipului de comerţ practic înainte de emitere Informării, cât şi filialele locale ale DMPPPPK care prin Informare au fost obligate să nu mai aplice marca de stat pe obiectele utilizate din metale preţioase.

Faptul că acest document denumit Informare a produs consecinţe juridice este confirmat pe deplin chiar de către ANPC care niciodată nu a negat faptul că începând cu luna decembrie 2018 a decis să nu mai aplice marca de stat pe obiectele utilizate din metale preţioase, decizie care a şi fost implementată.

4. Apărările intimatului

Intimata pârâtă Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere ca inadmisibilă a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea o nemulţumesc pe recurentă, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Nu pot fi primite susţinerile recurentei cu privire la motivare contradictorie, din moment ce prima instanţă nu a reţinut calitatea de act administrativ al Informării, cum eronat pretinde recurenta, ci a prezentat caracteristicile actului administrativ pentru a concluziona că Informarea în discuţie nu îndeplineşte cumulativ condiţiile pentru a fi contestată la instanţa de contencios administrativ.

Referitor la invocarea motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte reţine că recurenta reclamantă A. S.R.L. a supus controlului de legalitate al instanţei Adresa (denumită Informare) emisă de Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor, prin care se aduce la cunoştinţa operatorilor economici din domeniul comercializării obiectelor din metale preţioase condiţiile de aplicare a mărcii de stat pe aceste obiecte, de către autoritatea publică reprezentată de ANPC.

Prin sentinţa recurată, instanţa de fond a respins ca inadmisibilă acţiunea reclamantei, reţinând actul contestat nu are trăsăturile caracteristice ale unui act administrativ, chiar dacă emană de la o autoritate publică, întrucât actul nu a fost emis în scopul producerii de efecte juridice de sine stătătoare, specifice dreptului administrativ, ci pentru a încunoştiinţa operatorii economici care desfăşoară activităţi cu obiecte din metale preţioase, despre anumite dispoziţii ale O.U.G. nr. 190/2000 în privinţa marcării bijuteriilor.

Soluţia curţii de apel este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar.

Condiţia esenţială de atacare a unui act în faţa instanţei de contencios administrativ este aceea ca actul atacat să aibă caracter de act administrativ, în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, care stipulează că prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ".

Analizând conţinutul Informării în discuţie, Înalta Curte constată că aceasta nu întruneşte toate caracterele juridice ale actului administrativ, aşa cum sunt trasate în definiţia legală cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, lipsindu-i dimensiunea de a da naştere, a modifica sau a stinge raporturi juridice, cu alte cuvinte, de a produce, prin ea însuşi, efecte juridice.

Astfel, deşi Informarea reprezintă un act unilateral, emis de o autoritate publică, conţinutul său nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, limitându-se la a reda conţinutul art. 12 alin. (4) şi art. 13 alin. (8) din O.U.G. nr. 190/2000, context în care a subliniat condiţiile în care pe teritoriul României pot fi puse pe piaţă obiectele din metale preţioase din perspectiva procedurii marcării acestora şi ce operatori economici pot aplica marca de responsabilitate, ca cerinţă prealabilă aplicării mărcii de stat. Cu alte cuvinte, prin Informarea în discuţie, autoritatea pârâtă a explicat că, potrivit textele de lege anterior citate, aplicarea mărcii de stat presupune marcarea prealabilă cu marca de titlu şi marca de responsabilitate, această procedură fiind de natură să anuleze posibilitatea de a se desfăşura operaţiuni de contrabandă sau evaziune fiscală.

Împrejurarea că prin actul contestat autoritatea pârâtă a expus o alternativă operatorilor economici pentru valorificarea obiectelor care nu îndeplinesc condiţiile clare prevăzute de lege pentru comercializare nu poate fi interpretată ca fiind generatoare de noi raporturi juridice în sensul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 cu privire la o conduită impusă, fiecare subiect având posibilitatea de a proceda în funcţie de interesele sale economice cu respectarea legislaţiei în vigoare.

Contrar celor susţinute de recurentă în sensul că actul contestat ar fi produs efecte juridice, instanţa de control judiciar constată că din conţinutul Informării rezultă că modalitatea în care Autoritatea Naţională pentru Protecţia Consumatorilor a înţeles să aplice marca de stat a avut în vedere strict dispoziţiile O.U.G. nr. 190/2000 anterior citate, neavând relevanţă declaraţiile invocate de recurentă în sensul că actul contestat ar fi unicul document în temeiul căruia ANPC a oprit aplicarea marcii de stat pe obiectele recondiţionate din metale preţioase.

Faţă de considerentele expuse, constatând că Informarea în discuţie nu întruneşte elementele definitorii ale art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamanta A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 33 din 16 martie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 24 mai 2022.