Challenge to Government Decision on public domain annulment dismissed as inadmissible due to late pre-lawsuit complaint and mischaracterization of act as normative rather than individual

Şedinţa publică din data de 18 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. dosar x/2019, reclamantul Consiliul Local al Comunei Iloviţa a chemat în judecată pârâţii Consiliul Local Cireşu şi Guvernul României, solicitând revocarea parţială a Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008 pentru modificarea si completarea Hotărârii de Guvern nr. 963/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Mehedinţi, precum si al municipiilor, oraşelor si comunelor din judeţul Mehedinţi, respectiv pentru revocarea pct. 94 din Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Ciresu, a suprafeţei de 65 ha reprezentând izlaz comunal situat în satul Negusa, în temeiul art. 7 şi art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare prin care a invocat excepţia inadmisibilităţii acţiunii formulate de reclamantă, sub aspectul tardivităţii formulării plângerii prealabile.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 83 din 11 iunie 2020, Curtea de Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii formulată de pârâtul Guvernul României.

A respins cererea privind pe reclamantul Consiliul Local al Comunei Iloviţa în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Local Cireşu şi Guvernul României, având ca obiect anulare act administrativ, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul Consiliul Local al Comunei Iloviţa, pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat că instanţa de fond a admis în mod greşit excepţia tardivităţii cererii de chemare în judecată invocată de pârâtul Guvernul României, considerând ca H.G. nr. 1260/2008 pentru modificarea si completarea H.G. nr. 963/2002 ar fi un act administrativ individual.

Recurentul a susţinut că faţă de H.G. nr. 1260/2008 are poziţia unui terţ, astfel că nu pot fi reţinute considerentele instanţei de fond potrivit cărora s-a luat cunoştinţă de aceast act normativ la data publicării în Monitorul Oficial.

Pe fond, recurentul a arătat - în esenţă - că este eronată asimilarea unei hotărâri de guvern de atestare a domeniului public al unei unităţi administrativ-teritoriale ca fiind un act administrativ individual, deoarece domeniul public al unei unităţi administrative-teritoriale nu priveşte persoane anume determinate, ci priveşte o colectivitate locală care este alcătuită dintr-un număr nedeterminat de persoane.

Totodată, efectul principal şi, respectiv, mijlocul esenţial de protecţie a domeniului public este inalienabilitatea şi, prin urmare, bunurile din domeniul public sunt bunuri inalienabile, care sunt scoase din circuitul civil, astfel că acestea nu fac parte din circuitul civil, conform art. 861 alin. (1) din C. civ., drept pentru care, faţă de conţinutul concret şi caracterul specific al domeniului public, în mod greşit majoritatea instanţelor de judecată au în vedere considerentele secţiei de contencios administrativ şi fiscal a ICCJ care a calificat prin jurisprudenta sa, dar fară un suport legal concret, asimilarea hotărârii de guvern de atestare a domeniului public local ca fiind un act administrativ individual.

Recurentul a arătat că, urmare a acestei interpretări, contestarea este limitată în timp conform Legii nr. 554/2004, fiind îngrădit de către instanţa de fond accesul liber la justiţie al UAT Comuna Loviţa, drept garantat prin art. 21 din Constituţia României si prin art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeana a Drepturilor Omului. De asemenea, au fost aplicate greşit prevederile art. 11 alin. (2) din Legea nr. 24/2000.

Totodată, instanţa de fond nu a menţionat nici un text legal concret cu putere de lege din care să rezulte criterii pe baza cărora hotărârea de guvern de atestare a domeniului public local ar fi un act administrativ individual.

Recurentul a susţinut că, dacă în baza jurisprudenţei, aceasta hotărârea de guvern de atestare a domeniului public local nu este considerată ca fiind un titlu de proprietate publică, ci doar un act administrativ de atestare a proprietăţii publice, cu atât mai puţin poate fi considerată ca fiind un act administrativ cu caracter individual, trebuind astfel să fie asimilată actelor administrative cu caracter normativ deoarece atestă proprietatea publică a unor bunuri care sunt destinate unei comunităţi locale alcătuite din persoane nedeterminate.

În concluzie, recurentul a susţinut că asimilarea de către instanţa de fond ca act administrativ individual a H.G. nr. 1260/2008 are drept consecinţă îngrădirea dreptului său de a se adresa instanţei de judecată pentru apărarea dreptului de proprietate publică al acestei unităţi administrativ-teritoriale, fiind prejudiciat interesul legitim al comunităţii locale, care de altfel este un subiect de drept nedeterminat, şi nu determinat aşa cum a apreciat greşit instanţa de fond.

4. Apărările intimaţilor

Intimatul pârât Consiliul Local Cireşu a depus concluzii scrise prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul Consiliul Local al Comunei Iloviţa a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat să se dispună anularea parţială a Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008 pentru modificarea si completarea Hotărârii de Guvern nr. 963/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Mehedinţi, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Mehedinţi, respectiv pentru revocarea pct. 94 din Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Cireşu, a suprafeţei de 65 ha reprezentând izlaz comunal situat în satul Negruşa.

Instanţa de fond a admis excepţia tardivităţii formulării plângerii prealabile şi a respins acţiunea reclamantei ca inadmisibilă.

Recurentul reclamant Consiliul Local al Comunei Iloviţa a criticat reţinerea primei instanţe potrivit căreia hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, apreciind că domeniul public al unei unităţi administrative-teritoriale nu priveşte persoane anume determinate, ci priveşte o colectivitate locală care este alcătuită dintr-un număr nedeterminat de persoane. Totodată, recurentul a considerat că faţă de H.G. nr. 1260/2008 are poziţia unui terţ, astfel că nu pot fi reţinute considerentele instanţei de fond potrivit cărora s-a luat cunoştinţă de aceast act normativ la data publicării în Monitorul Oficial.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că cererea de anulare a Anexei nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008 este inadmisibilă, raportat la caracterul de act administrativ cu caracter individual al actului contestat şi la formularea plângerii prealabile cu încălcarea termenului prevăzut de art. 7 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Un act administrativ normativ are acest caracter pentru că tipul de norme conţinute în act stabileşte reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecţi de drept sau situaţii. Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabileşte reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceştia ori între raporturile dintre destinatari şi societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite şi identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabileşte conduite, respectiv impune acţiuni sau inacţiuni, conferind drepturi şi obligaţii subiecţilor raporturilor de drept administrativ. Caracterul normativ presupune faptul că un astfel de act conţine norme care stabilesc obligaţia de a adopta anumite conduite, de a interzice anumite modalităţi de acţiune juridică sau de a permite anumite comportamente ale subiecţilor de drept. Conţinutul acestor tipuri de norme sunt definitorii pentru actul administrativ normativ.

Dispoziţiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiecţilor şi situaţiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual nu are caracter de repetabilitate, în sensul că, odată adus la îndeplinire se epuizează.

Pentru o altă situaţie concretă persona îndreptăţită trebuie să urmeze o nouă procedură. Dacă această situaţie juridică se schimbă pentru destinatarul iniţial al actului administrativ individual, acesta nu mai poate fi executat.

În cauză, hotărârea de guvern contestată a fost adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 21 din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri şi persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuţiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar şi în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general şi abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, aşa cum este cazul în speţă.

Nefondată este şi susţinerea recurentului reclamant în sensul că este terţ faţă de actul contestat.

Instanţa de recurs observă că, deşi se contestă Anexa nr. 3 la Hotărârea Guvernului nr. 1260/2008, la pct. 8 din art. I al H.G. nr. 1260/2008 se menţionează:

"La anexa nr. 37 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Iloviţa - se abrogă poziţiile nr. 4 şi 24", astfel încât nu se poate susţine că recurentul nu a avut posibilitatea cunoaşterii în întregime a conţinutului actului contestat, încă de la data publicării în Monitorul Oficial, respectiv la data de 19 decembrie 2008.

Cum plângerea prealabilă a fost formulată la 27.09.2019, în mod corect prima instanţă a admis excepţia tardivităţii invocată de pârâtul Guvernul României.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul Consiliul Local al Comunei Iloviţa.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul Consiliul Local al Comunei Iloviţa împotriva sentinţei nr. 83 din 11 iunie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 mai 2022.