Admissibility of challenging normative administrative acts: Mandatory prior complaint despite civil circuit effects and statutory revocability

Şedinţa publică din data de 18 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal la data de 29.01.2019, sub numărul x/2019, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Guvernul României, Unitatea Administrativ - Teritorială Municipiul Craiova, Primăria Municipiului Craiova şi Primarul Municipiului Craiova, a solicitat anularea art. 22 alin. (3) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, aprobate prin H.G. nr. 123/2002, anularea dispoziţiei Primarului Municipiului Craiova nr. 4309/2011, precum şi obligarea pârâţilor autorităţi locale la comunicarea informaţiilor de interes public solicitate prin petiţia nr. 186/03.01.2019.

Prin cererea modificatoare depusă la data de 28.06.2019, reclamantul a precizat faptul că solicită şi anularea în integralitate a H.G. nr. 123/07.02.2002, deoarece această hotărâre de guvern nu este semnată de ministrul comunicaţiilor şi tehnologiei informaţiei, ci de un secretar de stat, fiind încălcate dispoziţiile art. 108 alin. (4) din Constituţia României.

La termenul de judecată din data de 11.10.2019, reclamantul a invocat excepţia lipsei dovezii calităţii de reprezentant a semnatarului întâmpinării depuse de către pârâtul Guvernul României.

Prin sentinţa civilă nr. 594/14.10.2019, s-a declinat competenţa de soluţionare a cererilor de anulare a dispoziţiei Primarului Municipiului Craiova nr. 4309/2011 şi de comunicare a informaţiilor de interes public solicitate prin petiţia nr. 186/03.01.2019, în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a contencios administrativ şi fiscal şi s-a dispus disjungerea cererii de anulare a H.G. nr. 123/07.02.2002, în integralitate şi a art. 22 alin. (3) din Normele Metodologice de aplicare a Legii nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public, aprobate prin H.G. nr. 123/2002, formându-se dosarul de faţă nr. x/2019

Pârâtul Guvernul României a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii acţiunii pentru lipsa timbralului, precum şi excepţia inadmisibilităţii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile.,

Reclamantul a depus concluzii scrise cu privire la lipsa calităţii de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1017 din 20 decembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea de constatare a lipsei dovezii calităţii de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea, ca neîntemeiată.

A respins excepţia netimbrării ca neîntemeiată.

A admis excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii prealabile, invocată de pârât.

A respins acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

Prin cererea de recurs recurentul-reclamant a solicitat sesizarea Înaltei Curţi în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

Tot prin cererea de recurs, recurentul-reclamant a invocat excepţia de nelegalitate a delegaţiei secretarului de stat semnatar al H.G. nr. 123/2002.

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că întâmpinarea depusă pe fondul cauzei nu a fost semnată de vreun reprezentant legal sau convenţional al Guvernului şi nici de vreun reprezentant legal sau convenţional al Secretariatul General al Guvernului, ci de doamna B..

Din art. 1 al Ordinului SGG nr. 1298/2018, depus la dosarul cauzei, rezultă că doamna B. poate doar să semneze acte în locul Secretarului general al Guvernului care are şi atribuţia de reprezentare a Secretariatului General al Guvernului. Or, persoanei care a semnat încheierea nu i-a fost delegată expres şi atribuţia specială de reprezentare în instanţă a Secretariatul General al Guvernului pe care o are Secretarul General al Guvernului în virtutea art. 6 alin. (3) din Hotărârea Guvernului nr. 21/2017.

Prin urmare, în lipsa delegării exprese a atribuţiei de reprezentare în instanţă, semnătura doamnei B. pe întâmpinare nu este suficientă pentru legali­tatea întâmpinării şi acceptării acestui înscris în instanţă ca întâmpinare, cu consecinţele ce decurg dintr-o astfel de calificare.

Recurentul a solicitat admiterea excepţiei lipsei calităţii de reprezentant a doamnei B. şi anularea întâmpinării depuse pe fond, cu sancţiunea ignorării probelor şi excepţiilor ridicate de Secretariatul General al Guvernului.

Pe fondul recursului, recurentul a susţinut că, întrucât dispoziţia de primar atacată a fost emisă în baza hotărârii de guvern contestate, hotărârea a produs efecte juridice, fiind incidente astfel dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Lega nr. 554/2004.

Plângerea prealabilă este o cerere prin care se solicită autorităţii publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia.

În opinia recurentului, faptul că procedura prealabilă ar fi fost fără niciun rezultat este luată în calcul şi de instanţa fondului care a analizat ce ar fi putut cere reclamantul prin plângerea prealabilă, reţinând că "în situaţia în care prin plângerea prealabilă s-ar fi cerut revocarea actului, nu exista niciun impediment pentru autoritatea emitentă să dispună o astfel de măsură".

Recurentul a arătat că este afectat de această hotărâre nelegală, deoarece în baza ei s-au emis alte acte administrative, printre care şi o dispoziţie de primar cu caracter normativ (a cărei anulare este cerută în cauza din care a fost disjunsă prezenta speţă).

Considerând că criticile de legalitate a hotărârii atacate nu pot fi rezolvate decât prin anularea actului, recurentul a susţinut că excepţia inadmisibilităţii, ridicată prin întâmpinare, trebuia respinsă, fiind incidentă norma specială prevăzută de art. 7 alin. (5) din legea 544/2004, în sensul că nu era obligatorie plângerea prealabilă.

4. Alte aspecte procesuale

Cererea formulată de recurentul reclamant privind sesizarea Înaltei Curţi în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, precum şi excepţia de nelegalitate a delegaţiei secretarului de stat semnatar al H.G. nr. 123/2002 au fost respinse, pentru motivele cuprinse în practicaua prezentei decizii.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, nefiind de altfel dezvoltate de către recurentul reclamant nici măcar formal argumente care să justifice invocarea sa.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de respingere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea îl nemulţumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Referitor la criticile privind soluţia de respingere a cererii de constatare a lipsei dovezii calităţii de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea, Înalta Curte reţine că actul de procedură invocat a fost semnat de o persoană împuternicită prin Ordinul S.G.G. nr. 1298/24.09.2018, emis în aplicarea dispoziţiilor art. 6 alin. (6) din Hotărârea Guvernului nr. 21/2017, potrivit cărora "Secretarul general al Guvernului poate delega, prin ordin, secretarilor generali adjuncţi sau secretarilor de stat o parte din atribuţiile sale".

În baza acestor prevederi legale, secretarul general al Guvernului a delegat prin

Ordinul S.G.G. nr. 1298/24.09.2018 secretarului general adjunct al Guvernului, B., competenţa de a semna în numele şi pentru secretarul general al Guvernului actele administrative şi documentele referitoare la activităţile derulate în cadrul instituţiei, corespunzător funcţiilor şi atribuţiilor Secretariatului General al Guvernului, prevăzute de lege.

În condiţiile în care această competenţă a privit toate actele administrative şi documentele referitoare la activităţile derulate în cadrul instituţiei, fără vreo distincţie, incluzând deci şi actele de procedură întocmite pentru reprezentarea în justiţie a Guvernului, prin raportare şi la prevederile art. 1 alin. (1) şi art. 3 alin. (1) pct. 12 din Hotărârea Guvernului nr. 21/2017, potrivit cărora reprezentarea în justiţie a Guvernului României şi a prim-ministrului este realizată de către Secretariatul General al Guvernului, Înalta Curte constată că în mod corect prima instanţă a respins cererea de constatare a lipsei dovezii calităţii de reprezentant a persoanei care a semnat întâmpinarea.

În continuare, examinând sentinţa atacată şi din perspectiva motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de recurent, Înalta Curte constată că nu există argumente pentru reformarea hotărârii de fond nici prin prisma unei pretinse aplicări sau interpretări greşite a normelor de drept material, incidente în cauza prezentă, în ceea ce priveşte respingerea ca inadmisibilă a acţiunii pentru lipsa procedurii prealabile.

Aşa cum corect a observat prima instanţă, recurentul reclamant a omis formularea plângerii prealabile şi s-a adresat direct instanţei de judecată cu acţiunea vizând anularea H.G. nr. 123/2022, astfel că nu a fost parcursă procedura administrativă prealabilă ca şi condiţie de legală de sesizare a instanţei de judecată.

Recurentul a susţinut că cererea de anulare a H.G. nr. 123/2022 se încadrează într-una dintre situaţiile în care procedura prealabilă sesizării instanţei nu este obligatorie, în sensul că ar fi vorba despre un act administrativ care nu mai poate fi revocat întrucât a intrat în circuitul civil şi a produs efecte juridice.

Or, în raport cu caracterul actului atacat, de act administrativ cu caracter normativ, nu este incidentă ipoteza art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004 invocată de recurent, ci cea prevăzută de alin. (11) al aceluiaşi articol, care prevede că, în cazul actelor administrative normative, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

Această aptitudine de a intra în circuitul civil şi de a produce efecte în acest plan aparţine exclusiv actelor administrative cu caracter individual, întrucât numai acestea creează în mod direct drepturi în favoarea particularilor, actele administrative normative conţinând reglementări cu caracter general, impersonale, care produc efecte erga omnes, fiind adoptate în organizarea executării legii, ceea ce implică faptul că acestea din urmă sunt întotdeauna revocabile, spre deosebire de actele administrative individuale.

Dacă legiuitorul ar fi apreciat că actul administrativ normativ nu mai poate fi revocat şi că a intrat în circuitul civil la data publicării sale, atunci, la momentul intrării în vigoare a Legii nr. 212/2018 (când a modificat alin. (5) al art. 7 din Legea nr. 554/2004 prin precizarea referitoare la actele administrative care nu mai pot fi revocate pentru că au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, nemaifiind obligatorie plângerea prealabilă), ar fi abrogat alin. (11) al art. 7 (alineat introdus prin Legea nr. 262/2007) care prevede că, în cazul actului administrativ normativ, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând.

De asemenea, referitor la termenul pentru introducerea cererii de anulare a unui act administrativ cu caracter normativ, potrivit art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând în faţa instanţei de contencios administrativ.

Prin urmare, din interpretarea dispoziţiilor anterior citate, nu rezultă că în ceea ce priveşte acţiunile îndreptate împotriva actele administrative normative nu ar fi obligatorie plângerea prealabilă, ci aceasta poate fi formulată oricând, însă, mai înainte de sesizarea instanţei de judecată.

În concluzie, se impunea respingerea ca inadmisibilă a cererii de anulare a H.G. nr. 123/2022 în lipsa dovedirii parcurgerii plângerii prealabile conform art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 1017 din 20 decembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 mai 2022.