Tardive appeal to annul individual inventory entries in public domain inventory: Distinction between normative and individual administrative acts and deadline calculation from effective knowledge

Şedinţa publică din data de 18 mai 2022

Deliberând asupra prezentului recurs, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. dosar x/2018, reclamantul A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a solicitat instanţei:

- să ceară MFP să probeze modul legal în care aceste trei active au fost introduse în domeniul public, conform art. 7 din Legea nr. 213/1998;

- să se constate ca o Hotărâre de Guvern, de inventariere a domeniului public, cum este şi H.G. nr. 1705/2006, nu poate ţine loc de titlu legal de proprietate şi acest trei bunuri inventariate în domeniul public, prin H.G. nr. 1705/2006 (111888,111953 si 111961) au fost ilegal introduse în domeniul public al statului;

- anularea poziţiilor 111888,111953 si 111961 din Anexei 3 la H.G. nr. 1705/2006;

- suspendarea parţială a anexei 3 a H.G. nr. 1705/2006, respectiv a poziţiilor 111888,111953 si 111961, până la soluţionarea acţiunii în anulare.

Pârâtul Ministerul Finanţelor Publice a invocat excepţia tardivităţii capătului de cerere prin care s-a solicitat anularea parţială a H.G. nr. 1705/2006, în baza art. 11 din legea nr. 554/2004.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 620 din 19 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a luat act de renunţarea reclamantului la judecata la capătului de cerere prin care a solicitat suspendarea anexei 3 a H.G. nr. 1705/2006.

A respins excepţia de nelegalitate a H.G. nr. 1326/2001, ca inadmisibilă.

A admis excepţia tardivităţii, invocată de către pârât.

A respins capătul de cerere având ca obiect anularea H.G. nr. 1705/2006, ca tardiv introdus.

A respins celelalte capete de cerere privind acţiunea formulată de A. în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Finanţelor Publice şi intervenientul Guvernul Românei, ca inadmisibile.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, a declarat recurs reclamantul A., pentru motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. (hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material).

În motivarea recursului, s-a arătat - în esenţă - că actul administrativ contestat are caracter normativ, şi nu individual, având în vedere criteriile reieşite din juridsprudenţa instanţelor de contencios administrativ. Prin urmare, plângerea prealabilă poate fi formulată oricând, iar acţiunea a fost introdusă în termen de 6 luni de la răspunsul la plângere.

Recurentul a arătat că, pentru a fi considerat că are caracter normativ, actul administrativ trebuie să cuprindă reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri şi persoane. Ori, H.G. nr. 1705/2006 nu cuprinde astfel de reglementări, ci doar delimitează domeniul public al Statului prin individualizarea imobilelor prevăzute în anexe (în speţă, terenuri), ceea ce înseamnă că Hotărârea de Guvern contestată nu poate reprezenta decât un act administrativ cu caracter individual ce este supus termenelor prevăzute de art. 7 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act administrativ care conţine reglementări cu caracter general impersonal şi care produc efecte erga omnes.

H.G. nr. 1705/2006 nu se adresează unei anumite persoane, destinatarul său nefiind un anumit individ.

Recurentul a prezentat o serie de hotărâri judecătoreşti pe care le-a apreciat ca fiind relevante în prezenta cauză.

În continuare a susţinut că instanţa de fond în mod greşit a apreciat depăşirea termenului de decădere de un an prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Recurentul a arătat că este terţ faţă de actul administrativ atacat, astfel că, respectând dreptul la un proces echitabil, termenele de 30 de zile, respectiv de 6 luni şi un an, prevăzute pentru formularea plângerii prealabile şi introducerea acţiunii de art. 7 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004, curg de la momentul în care acesta a cunoscut de faptul că actul administrativ îi afectează drepturile/interesele legitime şi a avut posibilitatea să acţioneze efectiv.

Acest termen începe să curgă de la data eliberării din penitenciar, din acest moment recurentul fiind în măsură să cunoască modul cum a fost şi este încă afectat în cadrul dosarului penal de actul administrativ reprezentat de H.G. nr. 1705/2006 şi de posibilitatea atacării acesteia în contencios administrativ.

4. Apărările intimaţilor

Intimaţii pârâţi Guvernul României şi Ministerul Finanţelor au depus întâmpinări prin care au solicitat respingerea recursului ca nefondat.

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în principal, anularea poziţiilor 111888, 111953 şi 111961 din Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului.

Instanţa de fond a respins acest capăt de cerere ca fiind tardiv introdus.

Recurentul reclamant a criticat reţinerea primei instanţe potrivit căreia hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral, cu caracter individual, apreciind că actul administrativ prin care se aprobă inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul privat sau prin care se aprobă completarea acestui inventar este un act care conţine reglementări cu caracter general impersonal şi care produc efecte erga omnes, întrucât nu se adresează unei anumite persoane, destinatarul său fiind o colectivitatea care este alcătuită dintr-un număr nedeterminat de persoane. Totodată, recurentul a considerat că faţă de H.G. nr. 1260/2008 are poziţia unui terţ, astfel că nu pot fi reţinute considerentele instanţei de fond potrivit cărora s-a luat cunoştinţă de aceast act normativ la data publicării în Monitorul Oficial.

Înalta Curte constată, în acord cu judecătorul fondului, că cererea de anulare a poziţiilor 111888, 111953 şi 111961 din Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006 este tardivă, raportat la caracterul de act administrativ cu caracter individual al actului contestat şi la formularea cererii cu încălcarea termenului prevăzut de art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Un act administrativ normativ are acest caracter pentru că tipul de norme conţinute în act stabileşte reguli de conduită cu aplicare continuă, respectiv cuprinde reglementări generale, cu un caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de subiecţi de drept sau situaţii. Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabileşte reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceştia ori între raporturile dintre destinatari şi societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite şi identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabileşte conduite, respectiv impune acţiuni sau inacţiuni, conferind drepturi şi obligaţii subiecţilor raporturilor de drept administrativ. Caracterul normativ presupune faptul că un astfel de act conţine norme care stabilesc obligaţia de a adopta anumite conduite, de a interzice anumite modalităţi de acţiune juridică sau de a permite anumite comportamente ale subiecţilor de drept. Conţinutul acestor tipuri de norme sunt definitorii pentru actul administrativ normativ.

Dispoziţiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiecţilor şi situaţiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual nu are caracter de repetabilitate, în sensul că, odată adus la îndeplinire se epuizează.

Pentru o altă situaţie concretă persona îndreptăţită trebuie să urmeze o nouă procedură. Dacă această situaţie juridică se schimbă pentru destinatarul iniţial al actului administrativ individual, acesta nu mai poate fi executat.

În cauză, hotărârea de guvern contestată a fost adoptată în cadrul procedurii de atestare a domeniului public prevăzute de art. 20 alin. (2) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia şi nu poate fi calificată ca fiind act administrativ normativ, pentru că nu cuprinde reglementări formulate abstract, cu caracter obligatoriu pentru un număr nedeterminat de cazuri şi persoane, ci are ca efect juridic delimitarea domeniului public al statului prin individualizarea fiecăruia dintre imobilele prevăzute în anexe.

Guvernul este autoritatea publică a puterii executive, care în exercitarea atribuţiilor sale adoptă hotărâri pentru organizarea executării legilor, potrivit art. 11 lit. c) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, dar nu toate hotărârile Guvernului au caracter normativ.

Chiar şi în cazul în care este prevăzută o anumită sferă de adresabilitate, în raport cu obiectul reglementării, actul normativ se caracterizează prin aceea că exprimă norme cu caracter general şi abstract, determinate fiind numai criteriile pentru identificarea limitelor sferei destinatarilor, iar nu fiecare dintre subiectele de drept sau fiecare bun în parte, aşa cum este cazul în speţă.

Nefondată este şi susţinerea recurentului reclamant în sensul că termenul prevăzut de art. 11 din Legea nr. 554/2004 începe să curgă de la data eliberării acestuia din penitenciar.

Potrivit art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 "pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz".

Prin urmare, momentul de la care începe să curgă termenul de un an este de la data comunicării actului pentru persoanele direct vizate de actul administrativ cu caracter individual, iar pentru persoanele cărora nu le este adresat actul, de la data cunoaşterii efective de către acestea a conţinutului actului în discuţie.

Instanţa de recurs observă că recurentul reclamant avut posibilitatea cunoaşterii conţinutului poziţiilor contestate din anexa nr. 3 la H.G. nr. 1705/2006 din cuprinsul adresei nr. x/16.12.2013 anexată de reclamant cererii de chemare în judecată, prin care Ministerul Finanţelor Publice a formulat un răspuns la o solicitare a acestuia.

Cum acţiunea a fost depusă la 03.04.2018, în mod corect prima instanţă a admis excepţia tardivităţii cererii privind anularea poziţiilor 111888, 111953 şi 111961 din Anexa 3 la H.G. nr. 1705/2006.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantul A..

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 620 din 19 februarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 18 mai 2022.