Recovery of EU co-financing: Competence of intermediary bodies to enforce construction quality standards and the definition of financial harm as potential budgetary prejudice under O.U.G. 66/2011

Şedinţa publică din data de 12 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea formulată la data de 12.10.2015 reclamanta Universitatea Politehnica Timisoara, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării, a solicitat instanţei de contencios administrativ să dispună anularea procesului-verbal nr. x/05.06.2015, şi a scrisorii de notificare a debitului către beneficiar cu nr. 8933/18'()6.2015, comunicate reclamantei la data de 23.06.2015 şi înregistrate cu nr. x/23.06.2015, prin care s-a stabilit în sarcina sa un debit în valoare de 27.484,71 RON, anularea deciziei nr. 9911/04.08.2015, comunicate reclamantei la data de 07.08.2015, prin care pârâta a respins contestaţia formulată împotriva actelor administrative mai sus menţionate, ca netemeinice şi nelegale şi pe cale de consecinţă declararea sumei de 27.484,71 RON drept cheltuială eligibilă, cu cheltuieli de judecată.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-Veche a admis exceptia inadmisibilitatii capatului de cerere avand ca obiect anularea scrisorii de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 si respinge acest capat de cerere ca inadmisibil.

Respinge cererea de chemare in judecata formulată de reclamanta Universitatea Politehnica Timisoara în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Cercetării şi Inovării, ca neintemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-Veche, a declarat recurs reclamanta Universitatea Politehnica Timişoara, prin care a solicitat admiterea recursului, casarea senţintei recurate şi în rejudecarea cauzei să se admită cererea de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-reclamantă a prezentat următoarele critici:

În ceea ce priveşte admiterea excepţiei inadmisibilităţii capătului de cerere având ca obiect anularea Scrisorii de notificare a debitului nr. x/18.06.2015, considerăm că instanţa a aplicat în mod greşit dispoziţiile art. 2 lit. c) din Legea 554/2004, reţinând că aceasta nu reprezintă un act administrativ.

Cu privire la acest aspect, apreciază recurenta că scrisoarea de notificare a debitului reprezintă un act administrativ accesoriu actului administrativ principal, procesul-verbal de constatare a neregulilor nr. x/05.06.2015.

În continuare, instanţa reţine în cuprinsul considerentelor faptul că baza legală a verificărilor efectuate o constituie prevederile O.U.G. nr. 66/2011, neregula constând într-o presupusă încălcare a Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, aspect care ar conferi autorităţii de management competenţa materială de a efectua verificarea şi de a dispune aplicarea unor sancţiuni.

Ori, Legea nr. 10/1995 precizează expres care sunt structurile competente a efectua controalele privind calitatea în construcţii (în conformitate cu prevederile art. 35 "constatarea contravenţiilor şi aplicarea sancţiunilor se fac de către persoane cu atribuţii de control din cadrul Inspecţiei de stat în construcţii, lucrări publice, urbanism şi amenajarea teritoriului"). Faţă de această situaţie, actele administrative contestate ar fi trebuit să se întemeieze pe un document emis de organele competente conform Legii nr. 10/1995, dar nu este cazul în speţa de faţă. Aşadar, instanţa prin aplicarea greşită a dispoziţiilor Legii 10/1995,a reţinut că autoritatea de management ar fi fost competentă a efectua verificările în ceea ce priveşte calitatea în construcţii, motiv pentru care se impune casarea sentinţei civile.

Mai mult decât atât, instanţa în mod greşit a reţinut faptul că verificările au fost efectuate de către experţi în domeniul construcţiilor - acest aspect nu reiese din cuprinsul actului administrativ contestat. În cadrul acestuia se precizează că verificările au fost efectuate de către echipa de control formată din A. - expert M.E.C.S. - D.G.O.I. şi B. -consilier M.E.C.S. - D.G.O.I. Aşadar, nu este dovedită calitatea de experţi în domeniul construcţiilor a persoanelor ce alcătuiesc echipa de control, calitate care trebuia să fie menţionată în cuprinsul actelor administrative contestate şi nu în documente pe care pârâta intimată le-a depus ulterior în fata instanţelor de judecată.

Pe de altă parte, sancţiunile pentru nerespectarea dispoziţiilor Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii sunt enunţate în mod expres şi limitativ în actul normativ. Ori pârâta nu se putea prevala de o presupusă nerespectare a dispoziţiilor Legii nr. 10/1995 pentru a aplica o sancţiune ce nu este prevăzută de respectiva lege.

Un alt aspect analizat de către Curtea de Apel Bucureşti îl reprezintă critica adusă procesului-verbal contestat referitoare la nemotivarea acestuia. Aceasta în mod greşit a reţinut că procesul-verbal ar îndeplini exigenţele prevăzute de lege, în ceea ce priveşte motivele de fapt şi de drept care stau la baza acestuia. în realitate, din cuprinsul actului administrativ contestat nu reiese ce dispoziţii legale au fost încălcate, întrucât intimata - pârâtă se rezumă la a constata că diriginţii de şantier nu au îndeplinit în totalitate atribuţiile, fără a specifica în concret ce atribuţii nu au fost îndeplinite.

Însuşi instanţa consemnează în cuprinsul considerentelor că în actul administrativ contestat s-a arătat faptul că "pentru dirigenţia făcută de dna. C. nu au fost respectate în totalitate obligaţiile prevăzute de lege", însă nu este specificat care obligaţii nu au fost respectate în concret. Aceeaşi situaţie o regăsim şi raportat la dirigintele de şantier D., căruia i se reproşeză neîndeplinirea responsabilităţilor privind urmărirea execuţiei din punct de vedere calitativ a lucrărilor, fără a detalia care responsabilităţi nu au fost îndeplinite în concret. Aşadar, în lipsa unei motivări explicite, subscrisa se află în imposibilitatea de a formula apărări adecvate, iar instanţa nu poate efectua un control de legalitate temeinic.

De altfel, şi în jurisprudenţa comunitară s-a reţinut că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi neechivocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită instanţelor competente să efectueze revizuirea actului (cauza C-367/1995).

Pe cale de consecinţă, recurenta-reclamantă consideră că în mod greşit a apreciat Curtea de Apel Bucureşti că procesul-verbal ar îndeplini exigenţele prevăzute de lege, întrucât actul administrativ contestat cuprinde o argumentaţie foarte vagă a motivelor de fapt care au stat la baza aplicării corecţiei financiare, aspect care echivalează cu o lipsă a motivării.

Mai mult, apreciază că atât actele administrative contestate, cât şi sentinţa civilă recurată reţin o culpă în sarcina unor persoane fizice, "d-na C.", "dirigintele de şantier D.", în condiţiile în care subscrisa a contractat cu o persoană juridică - S.C. E. S.R.L. şi nu cu persoanele fizice menţionate. Fată de aceste aspecte, susţinerile universităţii conform cărora universitatea a fost sancţionată pentru faptele săvârşite de terţe persoane sunt întemeiate.

În ceea ce priveşte existenţa unui prejudiciu, apreciază că instanţa, în mod greşit a considerat că probarea existenţei prejudiciului nu este necesară, acesta putând fi şi potenţial. Considerăm că dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 şi ale art. 2 pct. 7 din Regulamentul (CE) nr. 1083/2006, au fost în mod greşit interpretate de către Curtea de Apel Bucureşti, aceasta institutind prezumţia potenţialităţii prejudicierii bugetului Uniunii Europene.

Prezumţia instituită nu este o prezumţie absolută, iar recurenta apreciază că a făcut dovada contrară, în sensul că lucrarea a fost recepţionată, iar imobilul a fost înscris în cartea funciară sub nr. cadastral x şi dat în folosinţă Universităţii Politehnica Timişoara.

Ori dacă lucrarea a fost executată şi recepţionată, nu se poate reţine existenţa unui prejudiciu eventual, astfel cum în mod eronat a stabilit Curtea de Apel Bucureşti.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Ministerl Educaţiei şi Cercetării - Direcţia Generală Organism Intermediar pentru Cercetare a formulat întâmpinare în cauză prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia din 12 august 2020 a completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 12 aprilie 2022, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta Universitatea Politehnica Timişoara este nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte cu privire la situaţia litigioasă dintre părţi, reţine sumar aspectele de fapt relevante care au condus la aceasta.

Între reclamanta Universitatea Politehnică Timişoara şi Autoritatea Naţională pentru Cercetare Ştiinţifică şi Inovare din cadrul Ministerului Educaţiei şi Cercetării Ştiinţifice, a intervenit contractul de finanţare nr. x/01.03.2009, privind Proiectul "Institutul de Cercetări pentru Energii Regenerabile".

Cu privire la derularea acestui contract, în urma unor verificări efectuate de echipa de control din cadrul intimatului-pârât, întreprinse ca urmare a suspiciunii de nereguli înregistrate la autoritatea cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, a reţinut că trebuie recuperată de la beneficiar suma de 11.575 RON şi 2.119,25 RON TVA pentru dirigenţia făcută de d-na C. până la data de 01.06.2010, sumă ce se regăseşte în factura nr. x/27.05.2010 emisă de S.C. E. S.R.L. (ctr. 1151 din 27.01.2010), decontată în CR 2/30.06.2010 pentru nerespectarea în totalitate a obligaţiilor prevăzute de lege.

Conform Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, în conformitate cu prevederile art. 13, alin. (3), "Verificarea calităţii execuţiei construcţiilor este obligatorie şi se efectuează de către investitori prin diriginţi de specialitate sau prin agenţi economici de consultanţă specializaţi" şi suma de 11.575 RON si 2.778,00 RON TVA reprezentând penalitatea dirigintelui de şantier D. în conformitate cu Legea nr. 10/1995, Cap. IV- Sancţiuni art. 33 1,pct III, Ut b.", sumă ce se regăseşte în factura nr. x/20.03.2012 emisă de S.C. E. S.R.L. (ctr. 1151 din 27.01.2010), decontată în: CR5/4.10.2012, deoarece dirigintele de şantier D. nu şi-a îndeplinit în totalitate responsabilităţile privind urmărirea execuţiei din punct de vedere calitativ a lucrărilor, fapt ce a determinat trecerea la etapele următoare de execuţie. (Exemplu: Neverificarea etanşietăţii izolaţiilor de la terase - nu s-a făcut proba de inundare de 72 ore după executarea stratului de membrană bituminoasă, au fost întocmite numai două PVLA - uri din 04.08.2010 şi 07.08.2010 pentru terase necirculabile et. l şi 2 la Corp C2)."

În urma verificărilor din perioada 10.03.2015-14.05.2015, echipa de control a constatat că aspectele din suspiciunea de neregulă se confirmă, motiv pentru care, beneficiarului i-a fost reţinută valoarea de 22.687 de RON şi 4.797,71 RON TVA.

În acest context a fost emis Procesul-verbal nr. x/05.06.2015, împotriva căruia recurenta-reclamantă a formulat contestaţie ce a fost respinsă prin Decizia nr. 9911/04.08.2015.

Prin cererea de recurs, într-o primă critică, recurenta apreciază că instanţa de fond a interpretat în mod greşit că scrisoarea de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 reprezintă un act administrativ accesoriu, motiv pentru care nu se impunea admiterea excepţiei inadmisibilităţii.

Înalta Curte, apreciază că instaţa de fond prin raportare la definiţia actului administrativ prevăzută de art. 2 lit. c) şi c)^1 din Legea nr. 554/2004, conform căreia, "actul administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice; prin legi speciale pot fi prevăzute şi alte categorii de contracte administrative supuse competenţei instanţelor de contencios administrativ." în mod corect a reţinut că scrisoarea de notificare a debitului nr. x/18.06.2015 nu are caracterul unui asemenea act.

În acord cu instanţa de fond, Înalta Curte apreciază că această scrisoare are caracterul unei note de informare cu privire la debitul instituit în sarcina recurentei-reclamante în urma întocmirii procesului-verbal nr. x/05.06.2015 şi nu este un act producător de efecte juridice.

În ceea ce priveşte critica conform căreia autoritatea de control şi-a depăşit competenţele prin emiterea procesului-verbal nr. x/05.06.2015, Înalta Curte constată că şi această critică este neîntemeiată.

În prezenta cauză, instanţa de fond a avut în vedere la soluţionarea pretenţiilor reclamantei prevederile O.U.G. nr. 66/2011 şi clauzele contractului de finanţare.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 13 alin. (2) din contractul de finanţare nr. x/01.03.2009: "OI va lua toate măsurile necesare pentru identificarea neregulilor şi constatarea creanţelor bugetare aferente proiectului, stingerea acestora prin recuperarea debitului şi va dispune toate măsurile pe care le consideră necesare pentru eliminarea sau diminuarea consecinţelor asupra implementării Proiectului (...) ".

Tototdată, prevederile art. 14 din contractul de finanţare subliniază în mod clar că "monitorizarea şi controlul privind implementarea proiectului sunt realizate de Organismul Intermediar şi Autoritatea de Management..."

Aşadar, pârâtul, în calitate de autoritate care a finanţat proiectul, avea în integralitate competenţa să verifice modalitatea în care finanaţarea sa a fost utilizată.

Or, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011, neregula este definfită ca fiind, "orice abatere de la legalitate, regularitate şi conformitate în raport cu dispoziţiile naţionale şi/sau europene, precum şi cu prevederile contractelor ori a altor angajamente legal încheiate în baza acestor dispoziţii, ce rezultă dintr-o acţiune sau inacţiune a beneficiarului ori a autorităţii cu competenţe în gestionarea fondurilor europene, care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit;" În ceea ce priveşte noţiunea de neregulă, art. 13 alin. (1) din Contractul de finanţare nr. x/01.03.2009 a reiterat definiţia acestei noţiuni, precizând şi faptul că sunt asimilate neregulilor şi orice alte încălcări ale contractului de finanaţare.

În speţă, autoritatea de control a constat existenţa unei încălcări prevăzute de Legea nr. 10/1995, respectiv a prevederilor art. 13 alin. (3) din această lege, iar stabilirea creanţei bugetare s-a făcut prin raportare la prevederile O.U.G. nr. 66/2011.

În aceste condiţii, critica recurentei-reclamante conform căreia autoritatea de control şi-a depăşit competenţa este neîntemeiată.

În ceea ce priveşte critica prin care recurenta-reclamantă afirmă că instanţa de fond a analizat în mod greşit lipsa de motivare din cuprinsul procesului-verbal contestat, şi cu privire la această critică instanţa de recurs apreciază că este o critică nefondată.

Înalta Curte constată că instanţa de fond a reţinut în mod clar, care sunt elementele din cuprinsul procesului-verbal ce nu confirmă susţinerea reclamantei.

În speţă s-a arătat prin actul de control, deopotrivă pentru informarea destinatarului actului, dar şi pentru ca instanţa de judecată să poată exercita un control efectiv al legalităţii actului că: "pentru dirigenţia facută de d-na C., nu au fost respectate în totalitate a obligaţiile prevăzute de lege. Astfel conform Legii nr. 10/1995 privind calitatea în construcţii, în conformitate cu prevederile art. 13, alin. (3), "Verificarea calităţii execuţiei construcţiilor este obligatorie şi se efectuează de către investitori prin diriginţi de specialitate sau prin agenţi economici de consultanţă specializaţi", iar în ceea ce-l priveşte pe dirigintele de şantier D., s-a arătat că nu şi-a îndeplinit în totalitate responsabilităţile privind urmărirea execuţiei din punct de vedere calitativ a lucrărilor, fapt ce a determinat trecerea la etapele următoare de execuţie. (Exemplu: Neverificarea etanşeităţii izolaţiilor de la terase - nu s-a făcut proba de inundare de 72 ore după executarea stratului de membrană bituminoasă, au fost întocmite numai două PVLA - uri din 04.08.2010 şi 07.08.2010 pentru terase necirculabile et.l şi 2 la Corp C2)."

Aşadar, instanţa de recurs constată că s-a reţinut în mod corect că actul de control a fost motivat, respectându-se obligaţia de motivare de către pârâtă, obligaţie transpusă şi în Recomandarea (2007)7 a Comitetului de Miniştri (art. 17 pct. 2), respectiv în Rezoluţia (77)31 a Comitetului de Miniştri (principiul IV), preluată şi menţionată în mod expres în Codul European al Bunei Conduite Administrative, conform căruia:

"Fiecare decizie adoptată de Instituţie, care poate afecta în mod negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare, va menţiona temeiurile pe care se bazează, indicând în mod clar faptele relevante şi baza legală a deciziei".

În ceea ce priveşte modalitatea de analiză din partea instanţei de fond în ceea ce priveşte lipsa prejudiciului, Înalta Curte apreciază că şi cu privire la aceste apărări instanţa de fond a soluţionat în mod just cauza.

Sub acest aspect este relevant art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 care defineşte noţiunea de neregulă, cu referire al orice abatere, "care a prejudiciat sau care poate prejudicia bugetul Uniunii Europene/bugetele donatorilor publici internaţionali şi/sau fondurile publice naţionale aferente acestora printr-o sumă plătită necuvenit."

Noţiunea de neregulă este definită, de asemenea, în art. 2 pct. 7 din Regulamentul CE nr. 1083/2006, dispoziţii care au aplicabilitate directă în legislaţia naţională, ca fiind "orice încălcare a unei dispoziţii a dreptului comunitar care rezultă dintr-un act sau dintr-o omisiune a unui ofertant economic care are sau ar putea avea ca efect un prejudiciu la adresa bugetului general al Uniunii Europene, prin imputarea unei cheltuieli necorespunzătoare bugetului general."

La rândul său, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în jurisprudenţa sa, a apreciat că şi "abaterile care nu au un impact financiar precis pot afecta interesele financiare ale Uniunii" (C-465/10 pct. 47), "statul fiind în măsură să solicite beneficiarului în cauză rambursarea finanţării" (C-465/10 pct. 32), regula generală fiind aceea că orice abatere trebuie să conducă la retragerea avantajului obţinut prin comiterea unei nereguli (C-199/03 pct. 15), dar cu aplicarea principiului proporţionalităţii, principiu consacrat de jurisprudenţa acestei curţi.

Aşadar, prin raportare la cele mai sus arătate se reţine şi de către instanţa de recurs că, obligaţia de recuperare a fondurilor Uniunii Europene există în toate cazurile de constatare a unor nereguli, fără a fi necesară probarea existenţei unui prejudiciu, acesta putând fi şi potenţial, atât timp cât beneficiarii fondurilor europene nerambursabile încalcă dispoziţiile legale, bugetul Uniunii Europene şi cel national aferent este prejudiciat, daca nu real, cel puţin potential.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurenta-reclamantă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., urmează a respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea Politehnica Timişoara împotriva sentinţei civile nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-Veche, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta Universitatea Politehnica Timişoara împotriva sentinţei civile nr. 2532/2019 din data de 15 noiembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal-Veche, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 aprilie 2022.