Admissibility of administrative challenge to market delisting decision: failure to meet pre-appeal filing deadlines and misclassification of subsequent procedural responses as administrative acts

Şedinţa publică din data de 12 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal la data de 23.07.2019 sub nr. x/2019, reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâtele Autoritatea de Supraveghere Financiară şi F. S.A. au solicitat ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună:

- Anularea Deciziei nr. 854/25-06-2019 emisă de AUTORITATEA DE SUPRAVEGHERE FINANCIARĂ şi a Deciziei nr. 1910/13-08-2015 emisă de aceeaşi entitate publică;

- Obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa civilă nr. 16/CA din data de 5 februarie 2020, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii în ce priveşte anularea deciziei nr. 854/25.06.2019 şi a "actului" nr. 23421/14.05.2019.

A admis excepţia inadmisibilităţii cererii în ce priveşte decizia nr. 1910/13.08.2015.

A respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamanţii A., B., C., D., E., în contradictoriu cu pârâta Autoritatea de Supraveghere Financiară pârâta F. S.A., ca inadmisibilă.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei civile nr. 16/CA din data de 5 februarie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D. şi E..

În dezvoltarea motivelor de recurs recurenţii-reclamanţi au susţinut următoarele:

Înscrisurile atacate punctual, Decizia nr. 854/25-06-2019 şi actul nr. 23421/14-05-2019, emise de Autoritatea de Supraveghere Financiară, îndeplinesc caracterul de act administrativ supus controlului judiciar, aşa cum este definit de prevederile art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, adică este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice. Din acest punct de vedere chiar intimata autoritate publică a reţinut un asemenea caracter.

Asupra modalităţii de adresare directă către instanţă se poate pune în discuţie faptul că iniţial s-a solicitat retractarea actului prin cerere, fapt ce ar fi atras formalitatea efectuării plângerii prealabile conform prevederilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, a recursului graţios, fără de care acţiunea ar fi fost întradevăr inadmisibilă.

Cu privire la aplicarea corespunzătoare a art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ trebuie avut în vedere că textul impune următoarea obligaţie:,,(1) înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia."

Se constată că recurenta avea obligaţia de a se adresa autorităţii emitente (pentru că nu există autoritate superioară) în vederea revocării actului, anterior sesizării instanţei de contencios, din moment ce actul atacat era adresat unui terţ, iar partea vătămată era străină de acel act procedura graţioasă fiind impusă de prev. art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004 şi terţului.

Emitentul Deciziei nr. 854/25-06-2019 a considerat că actul reprezintă un adevărat act administrativ de punere în aplicare a legii, iar instanţa contrar voinţei exprimate de autoritatea publică centrală a considerat că nu întruneşte calităţile unui asemenea înscris, deşi părţile nu au contestat un asemenea aspect.

Prin urmare, recurenţii-reclamanţi solicită instanţei de control judiciar să dispună admiterea cererii de recurs, deoarece consideră că în temeiul prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. sentinţa a fost pronunţată cu încălcarea/aplicarea greşită a normelor de drept material, tot aşa cum motivele indicate sunt contradictorii, atrag casarea şi trimiterea cauzei la instanţa de fond pentru continuarea judecăţii cauzei asupra fondului.

În ceea de priveşte Decizia nr. 1910/13-08-2015 emisă de Autoritatea de Supraveghere Financiară, recurenţii afirmă că aceasta reprezintă un act administrativ individual aşa cum reţine şi instanţa de fond.

Curtea de Apel a reţinut că termenul de la care au luat cunoştinţă recurenţii a început să curgă la data de 13.08.2015, când se pretinde că s-ar fi publicat actul administrativ atacat.

Recurenţii-reclamanţi susţin că prev. art. 7 din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ nu indică vreo modalitate de a lua la cunoştinţă, din moment ce este utilizată sintagma pe orice cale, tot aşa cum nu instituie ca fiind prezumat faptul că ar fi luat la cunoştinţă la data publicării pe pagina de internet BVB.

Arătă recurneţii că nu utilizează internetul, nu cunosc pagina de internet indicată, nu au citit anunţul şi nici nu au cunoscut existenţa acestuia.

Instanţa reţine că recurenţii sunt prezumaţi că au avut cunoştinţă de actul atacat, deşi decizia nu a fost publicată pe pagina de internet a firmei şi nici în vreun ziar de largă circulaţie, tot aşa cum simpla publicare nu validează dreptul.

Aşadar nici măcar dispoziţiile legale aplicate de instanţa de fond nu susţin exclusiv simpla publicare pe pagina de internet a Autorităţii de Supraveghere Financiară, ci ele trebuie să fie coroborate cu publicarea într-un ziar de largă circulaţie şi publicate pe pagina de internet a firmei.

Ultimele două condiţii nu au fost îndeplinite întrucât nu există nicio dovadă în acest sens la dosarul cauzei, iar simpla publicare pe internet pe pagina A.S.F. nu este considerată suficientă pentru publicitate legiuitorul simţind nevoia de extindere a acesteia şi la alte mijloace pentru a se asigura aducerea la cunoştinţa publicului interesat într-o categorie cât mai largă, publicitatea în ziar, pe pagina de internet a firmei, fără însă să constituie o dovadă concretă, predictibilă, certă asupra unei asemenea realităţi.

Susţin recurenţii că motivele instanţei reţinute la pagina nr. 20 din considerente sunt nelegale, statutul CNVM este abrogat expres prin prevederile art. 1 alin. (2) din O.U.G. nr. 93/2012 privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea Autorităţii de Supraveghere Financiară.

Instanţa de fond este în dubiu asupra prevederilor legale aplicabile, fiind oferite diverse alternative, motivarea este contradictorie, pentru că la data emiterii actului administrativ atacat Statutul CNVM era abrogat, instituţia publică nu poate pretinde că a asigurat erga omnes publicitatea, iar recurenţii au avut cunoştinţă nemijlocit de decizia adoptată prin simplul fapt al publicării.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimatele-pârâte Autoritatea de Supraveghere Financiară şi F. S.A. au depus întâmpinare la cererea de recurs, prin care au solicitat pe cale de excepţia, excepţia nulităţii parţiale a cererii de recurs pentru nemotivare, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

Cu privire la examinarea recursului în completul filtru

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţie s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 12 aprilie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Înalta Curte examinând cu prioritate, în temeiul art. 248 C. proc. civ., excepţia nulităţii parţiale a cererii de recurs, invocată de Intimatele-pârâte Autoritatea de Supraveghere Financiară şi F. S.A., apreciază că este nefondată si o va respinge. În cuprinsul cererii de recurs recurenţii-reclamanţi au indicat motivele de casare pe care aceştia şi-au întemeiat cererea, respectiv cele prevăzute la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi totodată au emis critici în cuprinsul cererii de recurs care se circumscriu acestor motive de casare.

În aceste condiţii, instanţa de recurs apreciază că excepţia nulităţii parţiale a recursului este nefondată şi în cele ce urmează se impune din partea instanţei de control judiciar a se efectua o analiză punctuală a cererii de recurs din perspectiva criticilor propuse de recurenţi şi a motivelor de casare pe care aceste critici au fost întemeiate.

Aşadar, examinând sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, a motivelor de casare pe care aceastea se întemeiază şi a apărărilor propuse de intimate, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat, în considerarea aspectelor următoare:

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., invocat de recurenţii-reclamanţi prin care aceştia au susţinut că instanţa de fond a prezentat motive contradictorii în cuprinsul sentinţei recurare deoarece considerentele nu sunt clare planând un dubiu privitor la care norme legale sunt aplicabile în speţă şi în condiţiile în care Statutul CNVM era abrogat.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a reţinut în mod corect elementele de fapt care au condus la respingerea plângerii prealabile formulată împotriva deciziei nr. 1910/13.08.2015, ca tardiv introduse de către reclamanţi.

Totodată, analizând just evoluţia procedurilor parcurse în etapa recursului graţios, Înalta Curte constată că instanţa de fond în mod corect a reţinut că decizia nr. 854/25.06.2019 şi a adresei nr. x/14.05.2019 nu au caracterul unor acte adminstrative. Pe de altă parte, motivarea contradictorie la care se referă recurenţii priveşte faptul că statul CNVM era abrogat la momentul emiterii actului administrativ contestat, astfel că procedura de publicare conform statutului acestei instituţii era viciată. Şi cu privire la acest aspect instanţa de fond a răspuns clar, arătând că publicarea sa făcut în Buletinul Autorităţii de Supraveghere Financiară, iar această instituţie conform O.U.G. nr. 93/2012 a preluat atribuţiile şi prerogativele CNVM.

Având în vedere aceste considerente, Înalta Curte constată sunt nefondate criticile emise de recurenţii-pârâţi, nefiind relevate argumente contradictorii ori străine de natura pricinii, care să se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Astfel fiind, hotărârea recurată respectă condiţiile art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., respectiv a avut în vedere stabilirea situaţiei de fapt, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant, şi, nu în ultimul rând, raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată, fără a se putea reţine elemente contradictorii în privinţa considerentelor sentinţei.

În consecinţă, Înalta Curte observă că prima instanţă a pronunţat o hotărâre motivată şi nu există niciun element care să indice caracterul arbitrar al modalităţii în care instanţa a aplicat legislaţia relevantă pentru faptele cauzei. Ca urmare, acest prim motiv de casare este nefondat.

În ceea ce priveşte criticile circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte apreciază că şi acestea sunt nefondate prin raportare la analiza efectuată de instanţa de fond asupra argumentelor de fapt şi drept relevante speţei.

Aşadar, instanţa de recurs reţine că împotriva deciziei nr. 1910/13.08.2015, recurenţii-reclamanţi au formulat o cerere de reanalaizare înregistrată cu nr. x/09.05.2019 la A.S.F., iar prin adresa nr. x/14.05.2019 emisă de aceeaşi instituţie li s-a răspuns recurenţilor că cererea lor este tardivă prin raportare la termenele instituite de prevederile art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva adresei nr. x/14.05.2019 au formulat plângere prealabilă recurenţii-reclamanţi, iar prin decizia nr. 854/25.06.2019 s-a respins plângerea prealabilă.

Instanţa de recurs, prin raportare la prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004 conform cărora: "act administrativ - actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice;" în acord cu opinia instanţei de fond apreciază că adresa nr. x/14.05.2019 şi decizia nr. 854/25.06.2019 nu au caracterul unor acte administrative.

În speţă, singurul act emis de intimata-pârâtă ASF, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii prin care se nasc, modifică sau se sting raporturi juridice în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) lit. c) din legea nr. 554/2004 este decizia nr. 1910/13.08.2015. Or, în contestarea unui astfel de act se impune ca partea interesată să urmărească îndeaproape procedura prevăzută de art. 7, art. 8 şi art. 11 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, în conformitate cu prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004: "Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie."

Instanţa de fond, prin raportare la acest text de lege şi la aclaitatea reclamanţilor (acţionari ai destinatarului actului administrativ contestat), în mod corect a apreciat că, în ceea ce priveşte procedura de formulare a plângerii prealabile şi termenele de declarare a acesteia, sunt aplicabile în cauză prevederile art. 7 alin. (3) şi alin. (7) text legal aflat în vigoare la momentul declanşării procedurii de contestare a actului din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte modalitatea de aducere la cunoştinţă a actului administrativ, Decizia nr. 1910/13.08.2015, în mod corect a reţinut instanţa de fond prin raportare la considerentele Deciziei CCR nr. 797/2007 (pronunţată în interpretarea prevederilor art. 7 alin. (7) din Legea nr. 554/2004), a momentului în care decizia a cărei anulare o solicită şi a prevederilor art. 7 alin. (3) din Legea nr. 151/2014 conform cărora: "În situaţia în care A.S.F. nu admite tranzacţionarea acţiunilor pe piaţa reglementată, acţionarii societăţii au dreptul de a se retrage din societate în condiţiile stabilite la art. 3. Termenul stabilit la art. 3 curge de la data publicării deciziei A.S.F", recurenţii aveau obligaţia de a formula plângere prealablilă (contestaţie administrativă) împotriva decizie sus-amintite de la termenul la care acest act administrativ a fost publicat.

În speţă, în mod corect s-a reţinut că decizia nr. 1910/13.08.2015 a fost publicată la data emiterii sale pe pagina de internet BVB, iar în Buletinul ASF, emis în format electronic potrivit prevederilor Statului acestei instituţii a fost publicată la data de 14.08.2015. Critica conform căreia statutul Comisiei Naţionale a Valorilor Mobiliare era abrogat la momentul publicării decizie nr. 1910/13.08.2015 în Buletinul ASF nu prezintă relevanţă, în condiţiile în care prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 93/2012 confirmă prelaurea şi reorganizarea tuturor atribuţiilor şi prerogativelor CNVM.

Aşadar, în mod corect a reţinut instanţa de fond că modalitatea de aducere la cunoştinţă a deciziei nr. 1910/13.08.2015 a fost legală, considerente pentru care plângerea prealabilă a reclamanţilor formulată în contra acestui act administrativ trebuia să raporteze la data publicării deciziei. Cum în cauză, adresa nr. x/14.05.2019 a fost formulată peste termenul de 6 luni de la data publicării deciziei nr. 1910/13.08.2015, în mod corect sa reţinut că această adresă a fost tardiv formulată, fapt ce atrage implicit inadmisibilitatea cererii de chemare în judecată prin care s-a solicitat anularea deciziei nr. 1910/13.08.2015, pentru neîndeplinirea procedurii prealabile instituită de Legea nr. 554/2004.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii parţiale a recursului invocat de intimatele-pârâte şi, constatând că în cauză nu sunt incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., în temeiul art. 496 din C. proc. civ. va respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D. şi E. împotriva sentinţei civile nr. 16/CA din data de 5 februarie 2020 pronunţată de Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii parţiale a recursului.

Respinge recursul declarat de reclamanţii A., B., C., D. şi E. împotriva sentinţei civile nr. 16/CA din data de 5 februarie 2020 a Curţii de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 12 aprilie 2022.