Annulment of ministerial order terminating hospital management contract due to insufficient factual and legal motivation of administrative act

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 14.05.2020 pe rolul Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2020, reclamantul A. a formulat acţiune în anulare împotriva Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020, prin care s-a dispus încetarea Contractului de management nr. x/17.04.2018 încheiat între A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj şi Ministerul Sănătăţii, ca urmare a propunerii de revocare a Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj, în temeiul clauzelor de încetare a contractului de management (art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018) şi a Legii nr. 95/2006 R (art. 184, alin. (1), lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii republicată, cu modificările şi completările ulterioare).

Reclamantul a solicitat următoarele:

a) admiterea acţiunii în anulare formulată în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii;

b) anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020;

c) obligarea pârâtului la repunerea sa în situaţia anterioară emiterii Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020;

d) obligarea pârâtului la repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020, echivalentă cu drepturile patrimoniale pe care le-ar fi încasat, în baza dispoziţiilor Cap. V, art. 4, pct. I, lit. a) şi b) din Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat cu Ministerul Sănătăţii, astfel cum au fost modificate prin Actul adiţional nr. x/26.06.2018, pe perioada cuprinsă între data de 16.04.2020 şi până la data repunerii sale în situaţia anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020;

e) obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată pe care le-a efectuat cu acest proces.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 127/2020 din 20 iulie 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea precizată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii prin Ministru, având ca obiect anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 127/2020 din 20 iulie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, a formulat recurs reclamantul A., criticând hotărârea pentru nelegalitate, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

În motivarea cererii, recurentul-reclamant a susţinut că instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 31 alin. (1) şi (2) din Constituţia României atunci când a apreciat că la nivel de ordin de ministru nu este necesară o detaliere a situaţiei de fapt raportat la motivarea în drept a actului administrativ, respectiv faţă de clauzele de încetare a contractului de management - art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018 şi dispoziţiile Legii nr. 95/2006 R - art. 184, alin. (1), lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii republicată, cu modificările şi completările ulterioare, deoarece s-ar încărca excesiv conţinutul actului, devenind preponderant narativ, având astfel de suferit rigoarea şi concizia corespunzătoare stilului administrativ (art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.).

Recurentul apreciază că motivarea actelor administrative reprezintă o condiţie de valabilitate a acestora, emitentului unui astfel de act revenindu-i obligaţia de a indica în mod neechivoc elementele de fapt şi de drept care au stat la baza soluţiei adoptate, atât pentru a putea fi cunoscute de destinatar şi în funcţie de care să-şi poată formula eventualele apărări, dar şi pentru ca instanţa de judecată să poată exercita un control efectiv al legalităţii actului.

Doar obligaţia motivării tuturor actelor administrative poate funcţiona ca o garanţie a respectării legii şi a ocrotirii drepturilor cetăţeneşti. Cerinţa motivării corespunzătoare a actelor administrative, cu indicarea motivelor de fapt şi de drept pentru care au fost adoptate, se regăseşte şi în Recomandarea (2007)7 a Comitetului de Miniştri (art. 17, pct. 2), respectiv în Rezoluţia (77)31 a Comitetului de Miniştri (principiul IV), fiind preluată şi menţionată în mod expres în Codul European al B.:

"Fiecare decizie adoptată de Instituţie, care poate afecta în mod negativ drepturile sau interesele unei persoane particulare, va menţiona temeiurile pe care se bazează, indicând în mod clar faptele relevante şi baza legală a deciziei".

De asemenea, obligaţia motivării se înscrie şi în coordonatele dreptului Uniunii, potrivit dispoziţiilor art. 42 din Carta Drepturilor Fundamentale ale Uniunii Europene şi art. 296 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene.

Or, ordinul atacat este motivat exclusiv în drept, respectiv prin indicarea art. 184, alin. (1), lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii republicată, cu modificările şi completările ulterioare/fără ca organul emitent să invoce şi să dovedească vreo situaţie concretă din care să rezulte că este îndeplinită condiţia prevăzută de textul legal pentru încetarea contractului de management, conform art. 22 al Cap. XI din acesta - încetarea contractului.

În opinia recurentului, chiar dacă instanţa de fond a reţinut că propunerea de revocare din funcţie formulată de Consiliul de Administraţie în şedinţa din 10.12.2019 a fost urmare a prezentării Raportului Direcţiei de Control şi Integritate a Ministerului pe anul 2019, aceasta ignoră cu desăvârşire că nici Procesul-verbal al Şedinţei Consiliului de Administraţie din data de 10.12.2019 şi nici Referatul nr. x/09.12.2019 nu i-au fost comunicate, cu atât mai mult cu cât, aşa cum rezultă din procesul-verbal menţionat, la Şedinţa Consiliului de Administraţie din data de 10.12.2019 nu a putut participa din motive medicale, care au fost aduse la cunoştinţa Ministerului Sănătăţii prin Adresa nr. x/10.12.2019, astfel că nu a avut cunoştinţă nici de constatările Direcţiei de Control şi Integritate şi nici de motivele ce au stat la baza propunerii de revocare din funcţie formulată de Consiliul de Administraţie în şedinţa din 10.12.2019.

Mai mult decât atât, nici anterior comunicării OMS nr. 486/16.04.2020 şi nici în termenul de contestare al acestuia, nu i s-a încunoştiinţat nici de către pârât şi nici de către Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare Adresa nr. x/10.12.2019 transmisă de Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare Ministerului Sănătăţii, care cuprindea propunerea Consiliului de Administraţie, de revocare a sa din funcţia de manager şi atribuţiile pe care au susţinut că le-a încălcat, dat fiind raportul de control al Direcţiei de Control şi Integritate din cadrul Ministerului Sănătăţii.

În aceste condiţii, apreciază că întocmirea actelor anterior menţionate, nu exonerează organul administrativ de motivarea ordinului de încetare a Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat cu Ministerul Sănătăţii, acesta fiind singurul act ce i-a fost comunicat, producându-şi efecte faţă de mine şi care trebuie să asigure garanţiile echilibrului dintre puterea discreţionară şi arbitrariu.

De asemenea, apreciază că omisiunile acestuia nu pot fi suplinite prin argumentele furnizate în Răspunsul nr. NT 2247/REG 1/3082/18.05.2020, privind soluţionarea plângerii sale prealabile formulată împotriva OMS nr. 486/16.04.2020 ori prin motivaţiile furnizate de pârâtul Ministerul Sănătăţii în întâmpinarea depusă în cauză.

De altfel, faţă de dispoziţiile art. 2 alin. (1), lit. c), art. 7 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, răspunsul la plângerea prealabilă nu reprezintă act administrativ în sensul legii, susceptibil a fi atacat în contencios administrativ, legea contenciosului administrativ conferind persoanei vătămate dreptul de a ataca exclusiv actul administrativ vătămător, nu şi răspunsul la plângerea prealabilă formulată împotriva acestuia, deoarece rolul acesteia este acela de a da posibilitatea autorităţii publice de a reveni asupra actului vătămător prin revocarea Iui, răspunsul la această solicitare nefiind dat în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, astfel ca nu reprezintă un nou act administrativ.

De asemenea, pe lângă cele anterior expuse, subliniază că, aşa cum rezultă din actul administrativ atacat, respectiv art. 1 din OMS nr. 468/16.04.2020, Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat între dl. A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare şi Ministerul Sănătăţii a încetat ca urmare a propunerii de revocare a Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, în temeiul clauzelor de încetare a contractului de management (art. 5, pct. 2) din Contractul de management nr. x/17.04.2018 şi a Legii nr. 95/2006 R (art. 184 alin. (1), lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii republicată, cu modificările şi completările ulterioare).

Potrivit dispoziţiilor art. 184 alin. (1), lit. b) din Legea nr. 95/2006, (1) Contractul de management şi, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situaţii:... b) la revocarea din funcţie a managerului, în cazul nerealizării indicatorilor de performanţă ai managerului spitalului public, prevăzuţi în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia, şi/sau în situaţia neîndeplinirii culpabile a celorlalte obligaţii ale managerului.

Din dispoziţiile legale anterior menţionate, rezultă că la lit. b) a art. 184 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 au fost prevăzute două situaţii de încetare a contractului de management, respectiv: 1) nerealizarea indicatorilor de performanţă ai managerului spitalului public, prevăzuţi în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia şi 2) neîndeplinirea culpabilă a celorlalte obligaţii ale managerului, cele două situaţii putând fi reţinute atât în mod singular (oricare dintre ele), cât şi cumulativ (ambele).

Or, în art. 1 din OMS nr. 468/16.04.2020 nu se motivează, în fapt, temeiul încetării Contractului de management nr. x/17.04.2018, decât sub aspectul existenţei unei propuneri de revocare a Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, fără a se indica în concret situaţia de încetare avută în vedere cu ocazia acestei propuneri de revocare, iar la indicarea temeiului de drept al încetării Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat între dl. A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare şi Ministerul Sănătăţii, s-au indicat dispoziţiile art. 184, alin. (1), lit. b) din Legea nr. 95/2006, fără a se arăta în concret daca este vorba de teza I (nerealizarea indicatorilor de performanţă ai managerului spitalului public, prevăzuţi în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia) ori despre teza a Ii-a (neîndeplinirea culpabilă a celorlalte obligaţii ale managerului), ori ambele.

Potrivit dispoziţiilor art. 184, alin. (1), lit. j) şi m) din Legea nr. 95/2006, de asemenea indicate, în art. 1 din OMS nr. 468/16.04.2020, ca temei de drept al încetării Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat între dl. A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare şi Ministerul Sănătăţii, contractul de management înceteaza în următoarele situaţii: j) în cazul în care se constată abateri de la legislaţia în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienţilor sau a salariaţilor; ...m) în cazul în care se constată de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii abateri de la legislaţia în vigoare care sunt imputabile managerului sau, după caz, oricăruia dintre membrii comitetului director şi care, deşi remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau instituţiile respective. Insă situaţiile concrete avute în vedere de organul emitent din perspectiva acestor dispoziţii legale nu au fost dezvoltate nici măcar prin argumentele precizate ulterior emiterii actului administrativ atacat de către pârât.

Mai mult decât atât, instanţa de fond, apreciind că motivarea actului administrativ atacat este suficientă şi explicită, situaţiei concrete dedusă judecăţii a considerat a-i fi aplicabile dispoziţiile art. 184 alin. (1). lit. m) din Legea nr. x. deşi acestea nu se regăseau în Adresa nr. x/10.12.2019 transmisă de Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare Ministerului Sănătăţii, deoarece în acest act, propunerea de revocare înaintată de Consiliul de Administraţie s-a întemeiat pe dispoziţiile art. 184, alin. (1), lit. b) din Legea nr. 95/2006.

Instanţa de fond a încălcat dispoziţiile art. 22 din C. proc. civ., atunci când a respins proba testimonială, solicitată pentru a dovedi circumstanţele în care a solicitat avizul Ministerului Sănătăţii cu privire la constituirea comisiilor de concurs şi a indicaţiilor şi asigurărilor verbale primite în aceste sens de la reprezentantul Ministerului Sănătăţii - d-na C., pentru ca ulterior, prin hotărârea pronunţată, să reţină că discuţiile susţinute în acest sens nu au fost materializate în corespondenţă scrisă astfel că nu ar implica pârâtul ca poziţie oficială şi nu pot reprezenta o justificare pentru mine ca să procedez nemijlocit la constituirea comisiilor prin emiterea Deciziei nr. 246/25.10.2019 şi a Deciziei nr. 253/01.11.2019 şi la derularea concursurilor (art. 488, alin. (1), pct. 5 din C. proc. civ.).

Instanţa de fond a reţinut că dispoziţiile art. 18 din OMS nr. 1406/2006 impun prezenţa directorului medical al unităţii sanitare publice, în calitate de preşedinte de comisie, iar în perioada demarării şi derulării concursurilor pentru cele 8 funcţii vacante, postul de director medical era vacant, astfel încât preşedinţia comisiilor de concurs nu putea fi asigurată prin prezenţa directorului medical al unităţii sanitare publice.

Or, tocmai pentru a dovedi că nu-i este imputabilă această problemă ce ţine de organizarea conform legii a concursurilor, a arătat că, prin Adresa nr. x/01.10.2019, Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare a solicitat Ministerului Sănătăţii - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică aprobarea comisiei de concurs pentru ocuparea a 8 posturi de medici şef secţie psihiatrie, indicând în concret componenţa comisiei, precum şi faptul că acest concurs se va desfăşura în data de 28.10.2020.

Motivele pe care se întemeiază hotărârea instanţei de fond sunt contradictorii (art. 488 alin. (1), pct. 6 din C. proc. civ.).

În acest sens, recurentul arată că instanţa de fond a reţinut o încălcare a dispoziţiilor art. 185 alin. (9), teza ultimă din Legea nr. 95/2006, deoarece după anularea concursurilor ar fi numit direct medici pe posturile anterioare scoase ta concurs, deşi au fost candidaţi la concurs, dintre aceştia unii fiind declaraţi admişi.

Potrivit art. 185 alin. (9), teza ultimă din Legea nr. 95/2006, în cazul în care la concurs nu se prezintă niciun candidat sau nu este declarat câştigător niciun candidat în termenul legal, managerul spitalului public va delega o altă persoană în funcţia de şef de secţie, şef de laborator sau şef de serviciu medical, pe o perioadă de până la 6 luni, interval în care se vor repeta procedurile prevăzute la alin. (1).

Or, interpretarea dată de instanţa de fond încălcării reţinute în sarcina sa este în totală contradicţie cu considerentele sale referitoare la depăşirea a atribuţiilor manageriale şi asumarea unor acţiuni în afara competenţelor referitoare la organizarea conform legii a concursurilor, deoarece un concurs desfăşurat - aşa cum reţine instanţa de fond - cu încălcarea dispoziţiilor art. 13, art. 18, alin. (2) şi art. 19 din OMS nr. 1406/2006, nu poate avea în mod legal candidaţi declaraţi admişi.

Hotărârea instanţei de fond a fost dată cu aplicarea greşită a normelor de drept material, respectiv dispoziţiile art. 16 alin. (3) din C. civ. raportat la art. 13, art. 18, alin. (2) şi art. 19 din OMS nr. 1406/2006 coroborat cu art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/2018 şi art. 184 alin. (1), lit. m) din Legea nr. 95/2006, reţinând greşit culpa sa severă pentru depăşirea atribuţiilor manageriale şi asumarea unor acţiuni repetate în afara competenţelor (art. 488 alin. (1), pct. 8 din C. proc. civ.).

Recurentul apreciază că, faţă de circumstanţele expuse, nu se poate reţine încălcarea de către dispoziţiilor art. 13 din OMS nr. 1406/2006. La data la care a solicitat, în conformitate cu art. 13 din OMS nr. 1406/2006, avizarea concursului în vederea ocupării pe perioadă determinată a posturilor, 1 post medic şef secţie Psihiatrie 1,1 post medic şef secţie Psihiatrie II, 1 post medic şef secţie Psihiatrie III, 1 post medic şef secţie Psihiatrie IV, 1 post medic şef secţie Psihiatrie V, 1 post medic şef secţie Psihiatrie VI, 1 post medic şef secţie Psihiatrie VII şi 1 post medic şef secţie Psihiatrie VIII, precum şi 1 post medic şef secţie Laborator Analize Medicale, Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare nu avea director medical.

În acest sens, precizează că, în cursul anului 2019, Spitalul de Psihiatrie Poiana Mare a organizat două concursuri pentru ocuparea funcţiei de director medical, în perioada 05.06-06.06.2019 şi 26.08 - 27.08.2019, conform Anunţurilor înregistrate sub nr. x/10.05.2019 şi respectiv 4824/31.07.2019.

Cele două anunţuri de concurs au fost publicate atât pe site-ul Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, cât şi pe portalul posture.gov.ro şi în Monitorul Oficial al României - Partea a III-a, cu 15 zile lucrătoare înainte de data stabilită pentru prima probă a concursului pentru ocuparea postului vacant, potrivit art. 5, alin. (1) din OMS nr. 284/2007, însă în urma acestor demersuri nu s-a înscris niciun candidat, decizându-se reluarea procedurii.

Aşadar, faptul că din comisiile de concurs nu a putut face parte directorul medical al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare nu-i poate fi imputat. Potrivit art. 19 din OMS nr. 1406/2006, Componenţa comisiilor de examinare se aprobă de autoritatea în a cărei subordine se află unitatea sanitară publică, la propunerea acesteia.

Or, prin Adresa nr. x/01.10.2019, Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare a solicitat Ministerului Sănătăţii - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică aprobarea comisiei de concurs pentru ocuparea a 8 posturi de medici şef secţie psihiatrie, indicând în concret componenţa comisiei, precum şi faptul că acest concurs se va desfăşura în data de 28.10.2020.

Abia la data de 02.12.2019, prin e-mail, i-a fost transmisă adresa înregistrată la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/30.10.2019, prin care i s-a comunicat că nu se poate desfăşura concursul pentru ocuparea celor opt funcţii de şef de secţie pentru că unitatea noastră nu are director medical.

Faţă de acest ultim răspuns, în primul rând, recurentul apreciază încă o dată că nu se poate reţine în sarcina sa încălcarea dispoziţiilor art. 13 din OMS nr. 1406/2006, deoarece Ministerul Sănătăţii - Centrul de Resurse Umane în Sănătate Publică a apreciat ca temei al imposibilităţii desfăşurării concursului doar faptul că în lipsa unui director medical nu se poate constitui comisia de concurs şi nu neavizarea concursurilor de către autoritatea în a cărei subordine se află unitatea sanitară.

Pe de altă parte, în condiţiile în care a întreprins demersuri pentru avizarea comisiilor de concurs şi a solicitat îndrumările reprezentanţilor Ministerului Sănătăţii pentru constituirea comisiilor de concurs, dată fiind această situaţie specială a Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare, apreciază că nu-i poate fi imputată desfăşurarea concursurilor, în contextul în care la Adresa nr. x/01.10.2019 şi la Adresa nr. x/23.10.2019 a primit abia în data de 02.12.2019 răspunsul transmis cu Adresa înregistrată la Ministerul Sănătăţii sub nr. x/30.10.2019, iar cele două concursuri s-au desfăşurat cu avizul verbal al comisiilor dat de reprezentantul Ministerului Sănătăţii - d-na C., care i-a asigurat, contrar celor întâmplate în realitate, că acelaşi răspuns îl va primi şi în scris.

In aceste condiţii, nefiind întrunită condiţia neîndeplinirii culpabile a atribuţiilor prevăzute de art. 180, alin. b din Legea nr. 95/2006 ori a celor prevăzute la art. 5, pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018, referitoare la organizarea concursurilor, apreciază că revocarea sa din funcţia de manager, în temeiul art. 184 alin. (1), lit. m), teza a II-a din Legea nr. 96/2006, este nelegală.

4. Apărările formulate în recurs

Intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţiei nulităţii recursului declarat de reclamant iar pe fond respingerea recursului ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 02.12.2020 s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 24.02.2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

1. Cu titlu preliminar, Înalta Curte urmează să respingă excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii, având în vedere că recurentul-reclamant a formulat critici de nelegalitate care se circumscriu motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurentul a dezvoltat argumentele pentru care a apreciat că prima instanţă a încălcat normele de procedură ale art. 22 din C. proc. civ., a arătat argumentele pentru care a apreciat că hotărârea recurată cuprinde motive contradictorii şi a fost dată cu interpretarea greşită a normelor de drept material incidente speţei, referindu-se în concret la dispoziţiile Legii nr. 95/2006.

2. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinare şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte va admite recursul recurentului-reclamant A., în limitele şi pentru motivele ce vor fi expuse în continuare:

Reclamantul A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere prin care a solicitat anularea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020, obligarea Ministerului Sănătăţii la repunerea sa în situaţia anterioară emiterii Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020 şi la repararea pagubei ce i-a fost cauzată prin emiterea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020, echivalentă cu drepturile patrimoniale pe care le-ar fi încasat în baza dispoziţiilor Cap. V, art. 4, pct. I, lit. a) şi b) din Contractul de management nr. x/17.04.2018 încheiat cu Ministerul Sănătăţii, astfel cum au fost modificate prin Actul adiţional nr. x/26.06.2018, pe perioada cuprinsă între data de 16.04.2020 şi până la data repunerii sale în situaţia anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020.

Curtea de apel a respins acţiunea reclamantului, apreciind că nu sunt întemeiate motivele de nelegalitate invocate de reclamant.

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 5) din C. proc. civ., "când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii", este nefondat.

Potrivit art. 174 din C. proc. civ., nulitatea este sancţiunea care lipseşte total sau parţial de efecte actul de procedură efectuat cu nerespectarea cerinţelor legale, de fond sau de formă, este absolută atunci când cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes public şi este relativă în cazul în care cerinţa nerespectată este instituită printr-o normă care ocroteşte un interes privat.

Motivele de recurs invocate de recurent în temeiul dispoziţiilor art. 488 pct. 5 din C. proc. civ. vizează respingerea probei cu testimoniale şi sunt nefondate.

Prin încheierea din 14.04.2020, Curtea de Apel a respins motivat proba testimonială solicitată de reclamant, apreciind că nu este utilă audierea martorului pentru situaţia de fapt ce rezultă din înscrisuri.

Potrivit dispoziţiilor art. 237 alin. (2) pct. 7) din C. proc. civ., în etapa de cercetare a procesului instanţa "va încuviinţa probele solicitate de părţi, pe care le găseşte concludente, precum şi pe cele pe care, din oficiu, le consideră necesare pentru judecarea procesului şi le va administra în condiţiile legii".

Conform dispoziţiilor art. 258 alin. (1) din C. proc. civ., probele se pot încuviinţa numai dacă sunt întrunite cerinţele prevăzute la art. 255 din C. proc. civ., care se referă la admisibilitatea probelor, în sensul că probele trebuie să fie admisibile potrivit legii şi să ducă la soluţionarea procesului.

În ceea ce priveşte proba cu martori, potrivit art. 309 alin. (5) din C. proc. civ., "Proba cu martori nu se admite niciodată împotriva sau peste ceea ce cuprinde un înscris şi nici despre ceea ce s-ar pretinde că s-ar fi zis înainte, în timpul sau în urma întocmirii lui, chiar dacă legea nu cere forma scrisă pentru dovedirea actului juridic respectiv."

Faţă de aceste dispoziţii, potrivit cărora instanţa de fond este cea care analizează admisibilitatea probelor propuse de părţi, apreciind dacă acestea duc la soluţionarea procesului, în condiţiile în care instanţa de fond a respins motivat proba solicitată şi nu sunt arătate încălcări concrete ale normelor de procedură, motivele de recurs sunt nefondate, fiind vizate de recurent aspecte care nu se circumscriu motivului de casare prevăzut de art. 488 pct. 5) din C. proc. civ.

Motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 6) din C. proc. civ., "hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei", este nefondat.

Sentinţa recurată este motivată. Considerentele prezentate reflectă raţionamentul juridic care a determinat convingerea judecătorului pentru soluţia pronunţată şi permit analiza legalităţii hotărârii pronunţate.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 pct. 8) din C. proc. civ., referitor la încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, Înalta Curte constată că este fondat.

Recurentul-reclamant a invocat nelegalitatea actului administrativ contestat ca urmare a lipsei motivării actului administrativ.

În mod greşit instanţa de fond a reţinut că motivarea Ordinului nr. 468/16.04.2020 este suficient de explicită şi oferă posibilitatea efectivă pentru destinatar de a ataca în justiţie actul, că motivarea în drept este completă, operaţiunile care au stat la baza emiterii actului şi care detaliază starea de fapt sunt indicate în cuprinsul actului şi, ca atare, obiectivul de prezentare într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului este atins în cauză.

Prin Ordinul nr. 468/16.04.2020, începând cu data emiterii acestuia, s-a dispus încetarea Contractului de management nr. x/17.04.2018 încheiat între A., în calitate de manager al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj şi Ministerul Sănătăţii, în temeiul clauzei de încetare a Contractului de management nr. x/14.042018, art. 5 pct. 2, şi a prevederilor art. 184 alin. (1) lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

În preambulul Ordinului nr. 468/16.04.2020 s-a reţinut că acesta a fost emis având în vedere Referatul Direcţiei generale juridice şi resurse umane aprobat de conducerea Ministerului cu nr. NT 1277/2020, adresa Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj nr. I/CA/10.03.2020, înregistrată la Ministerul Sănătăţii cu nr. NT 1353/16.04.2020, cu completările acesteia, şi Procesul-verbal din 10.12.2019 al Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj.

Înalta Curte constată că motivul de nelegalitate a actului administrativ, invocat de recurentul reclamant, este întemeiat, actul atacat nu satisface exigenţele motivării într-o modalitate care să permită cunoaşterea de către persoana căruia îi este adresat a motivelor care au stat la baza emiterii şi care să permită exercitarea corespunzătoare a controlului de legalitate.

Astfel, motivarea reprezintă o obligaţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ, o condiţie de legalitate a actului, care face obiectul unei aprecieri in concret, după natura acestuia şi contextul adoptării sale, iar obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. A accepta teza potrivit căreia autoritatea nu trebuie să-şi motiveze deciziile echivalează cu golirea de conţinut a principiului legalităţii, care stă la baza emiterii actului administrativ.

În lipsa motivării explicite a actului administrativ, posibilitatea atacării în justiţie a actului respectiv este iluzorie, de vreme ce judecătorul nu poate specula asupra motivelor care au determinat autoritatea administrativă să ia o anumită măsură, absenţa acestei motivări favorizând emiterea unor acte administrative a căror nelegalitate nu poate fi verificată, în condiţiile în care absenţa motivării lipseşte de orice eficienţă controlul judecătoresc al actelor administrative.

Prin urmare, orice decizie de natură a produce efecte privind drepturile şi libertăţile fundamentale trebuie motivată nu doar din perspectiva competenţei de a emite acel act, ci şi din perspectiva posibilităţii persoanei şi a societăţii de a aprecia asupra legalităţii măsurii, respectiv asupra respectării graniţelor dintre puterea discreţionară şi arbitrariu.

Motivarea actului administrativ a făcut şi obiectul analizei Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, în jurisprudenţa acesteia reţinându-se faptul că motivarea trebuie să fie adecvată actului emis şi trebuie să prezinte de o manieră clară şi neechivocă algoritmul urmat de instituţia care a adoptat măsura atacată, astfel încât să li se permită persoanelor vizate să stabilească motivarea măsurilor şi, de asemenea, să permită curţilor competente să efectueze revizuirea actului (cauza C - 367/1995).

Curtea Europeană de Justiţie a reţinut că amploarea şi detalierea motivării depind de natura actului adoptat, iar cerinţele pe care trebuie să le îndeplinească motivarea depind de circumstanţele fiecărui caz, o motivare insuficientă, sau greşită, este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actelor, mai mult decât atât, insuficienţa motivării sau nemotivarea atrage nulitatea sau nevalabilitatea actelor comunitare (cauza C - 41/1969).

Contrar celor reţinute de prima instanţă, Înalta Curte constată că cerinţa motivării decurge din necesitatea de a putea fi cunoscute toate elementele de fapt şi drept care au stat la baza actului emis de autoritate, pentru a putea da posibilitatea instanţei să verifice legalitatea actului, constituind o garanţie împotriva arbitrariului, impunându-se cu deosebire în cazul actelor prin care se modifică ori se suprimă drepturi sau situaţii juridice individuale şi subiective.

O motivare insuficientă sau greşită este considerată a fi echivalentă cu o lipsă a motivării actului administrativ, iar aceasta atrage nulitatea acestuia.

Ordinul nr. 468/16.04.2020 nu cuprinde motivele de fapt pentru care acesta a fost emis, emitentul actului limitându-se la a indica dispoziţii legale şi contractuale pretins încălcate, fără, însă, a indica, în fapt, cum au fost încălcate aceste dispoziţii de către reclamant.

Astfel, în preambulul Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 2484/2020 s-au indicat drept temeiuri de drept următoarele: art. 187 alin. (10) lit. f) şi art. 184 alin. (1) lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006; art. 5 pct. 2 din Contractul de management nr. x/17.04.2018.

Potrivit dispoziţiilor art. 187 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 95/2006:

(10) Atribuţiile principale ale consiliului de administraţie sunt următoarele:

f) propune revocarea din funcţie a managerului şi a celorlalţi membri ai comitetului director în cazul în care constată existenţa situaţiilor prevăzute la art. 178 alin. (1) şi la art. 184 alin. (1);

Conform art. 184 alin. (1) lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006:

(1) Contractul de management şi, respectiv, contractul de administrare încetează în următoarele situaţii:

b) la revocarea din funcţie a managerului, în cazul nerealizării indicatorilor de performanţă ai managerului spitalului public, prevăzuţi în contractul de management, timp de minimum un an, din motive imputabile acestuia, şi/sau în situaţia neîndeplinirii culpabile a celorlalte obligaţii ale managerului;

j) în cazul în care se constată abateri de la legislaţia în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienţilor sau a salariaţilor;

m) în cazul în care se constată de către organele de control şi instituţiile abilitate în condiţiile legii abateri de la legislaţia în vigoare care sunt imputabile managerului sau, după caz, oricăruia dintre membrii comitetului director şi care, deşi remediabile, nu au fost remediate în termenul stabilit de organele sau instituţiile respective;

Or, deşi indicate aceste dispoziţii, prin care se prevede, la art. 184 alin. (1) lit. b) din Legea nr. 95/2006, nerealizarea indicatorilor de performanţă ai managerului spitalului public, prevăzuţi în contractul de management, neîndeplinirea culpabilă a celorlalte obligaţii, în cuprinsul ordinului nu se precizează care dintre indicatorii de performanţă, prevăzuţi în contractul de management, nu ar fi fost realizaţi, care obligaţii nu au fost îndeplinite; de asemenea; prin art. 184 alin. (1) lit. j) şi m) din Legea nr. 95/2006 se are în vedere cazul de revocare al managerului în situaţia în care se constată abateri de la legislaţia în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienţilor sau a salariaţilor, abateri de la legislaţia în vigoare imputabile, dar nici cu privire la acest caz de revocare nu există o motivare concretă, respectiv nu se arată care au fost acele abateri de la legislaţia în vigoare care pot constitui un risc iminent pentru sănătatea pacienţilor şi salariaţilor, abaterile de la legislaţia în vigoare imputabile.

În ceea ce priveşte Contractul de management nr. x/17.04.2018, pârâtul invocă drept temei al emiterii ordinului contestat dispoziţiile art. 5 pct. 2 din contractul de management, potrivit cărora "obligaţiile managerului în domeniul politicii de personal şi al structurii organizatorice sunt", conform punctului 2, "aprobă organizarea concursurilor pentru posturile vacante, numeşte şi eliberează din funcţie personalul spitalului. Nici cu privire la acestea nu a fost indicat, în cuprinsul actului administrativ contestat, în concret, în ce a constat neîndeplinirea obligaţiilor.

Prin Ordinul nr. 468/16.04.2020 sunt menţionate adresa Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj nr. I/CA/10.03.2020, înregistrată la Ministerul Sănătăţii cu nr. NT 1353/16.04.2020, cu completările acesteia, prin care se propune revocarea din funcţia de manager, Procesul-verbal din 10.12.2019 al Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare Dolj şi Referatul Direcţiei generale juridice şi resurse umane aprobat de conducerea Ministerului cu nr. NT 1277/2020.

Simpla referire la aceste înscrisuri, însă, nu este suficientă, în ce priveşte motivarea actului de revocare. Nici Referatul Direcţiei generale juridice şi resurse umane aprobat de conducerea Ministerului cu nr. NT 1277/2020 nu detaliază, în concret, sub aspectul motivelor de fapt şi de drept, cum anume au fost încălcate clauzele contractului de management şi de ce sunt aplicabile dispoziţiile legale, fiind doar făcută referire la adresa Consiliului de Administraţie al Spitalului de Psihiatrie Poiana Mare nr. 1/CA/10.03.2020, înregistrată la Ministerul Sănătăţii cu nr. NT 1353/16.04.2020, cu completările acesteia, precum şi aprobarea conducerii Ministerului Sănătăţii cu nr. NT 1130/15.04.2020, ca urmare a căreia s-a decis transmiterea spre aprobare ministrului sănătăţii a propunerii de încetare a Contractului de management nr. x/17.04.2018, în temeiul clauzelor de încetare a Contractului de management nr. x/17.04.2018, art. 5 pct. 2, şi a art. 184 alin. (1) lit. b), j) şi m) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare. Niciunul din aceste acte, astfel cum a rezultat din actele şi lucrările dosarului, nu i-a fost comunicat reclamantului, odată cu Ordinul nr. 468/16.04.2020.

Prin Ordinul nr. 468/16.04.2020 nu se face niciun fel de referire la situaţia de fapt, căreia îi sunt aplicabile dispoziţiile legale invocate pentru încetarea contractului de management, astfel că, în condiţiile în care atât motivele de drept, cât şi de fapt, care stau la baza emiterii actului administrativ, trebuie să reiasă din însuşi conţinutul acestuia, ordinul contestat nu satisface exigenţele motivării, inclusiv din perspectiva realizării controlului de legalitate, care implică analiza incidenţei clauzelor, din contractul de management, şi dispoziţiilor, din Legea nr. 95/2006, care au condus la revocare, la situaţia de fapt.

Având în vedere cele arătate, sunt fondate motivele de recurs privind nelegalitatea Ordinului Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020 pentru nemotivare, din conţinutul acestuia nu rezultă faptele reţinute în sarcina reclamantului, coroborate cu temeiul de drept, considerente pentru care este fondat recursul, va fi casată sentinţa şi va fi anulat ordinul contestat.

În ce priveşte repararea pagubei, se reţine că, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, instanţa, soluţionând cererea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă, iar potrivit art. 18 alin. (3) din acelaşi act normativ, în cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru.

Referitor la capătul de cerere privind repunerea părţilor în situaţia anterioară Ordinului nr. 468/16.04.2020, Înalta Curte constată că prin Contractul de management nr. x/17.04.2018 s-a stabilit durata acestuia până la data 16.04.2021, prin urmare recurentul-reclamant este îndreptăţit la despăgubiri pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021.

De asemenea, pentru stabilirea drepturilor băneşti cuvenite recurentului-reclamant se va ţine cont de actul adiţional nr. x din 26.06.2018 la Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018.

Prin urmare, Înalta Curte va dispune repunerea părţilor în situaţia anterioară emiterii ordinului nr. 486/16.04.2020 şi va obliga pârâtul să plătească reclamantului drepturile cuvenite acestuia, potrivit art. 4 pct. 1 lit. a) şi b) din Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018, modificat prin actul adiţional nr. x din 26.06.2018, pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021.

3. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii şi va admite recursul formulat de reclamantul A., va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va admite acţiunea precizată, va anula Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020 şi va repune reclamantul în situaţia anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020.

Va obliga pârâtul să plătească reclamantului drepturile cuvenite acestuia, potrivit art. 4 pct. 1 lit. a) şi b) din Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018, modificat prin actul adiţional nr. x din 26.06.2018, pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021, respingând în rest acţiunea.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimatul-pârât Ministerul Sănătăţii.

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 127 din 20 iulie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi, în rejudecare, admite acţiunea precizată formulată de reclamantul A..

Anulează Ordinul Ministrului Sănătăţii nr. 468/16.04.2020.

Repune reclamantul în situaţia anterioară emiterii Ordinului nr. 468/16.04.2020 şi obligă pârâtul să plătească reclamantului drepturile cuvenite acestuia, potrivit art. 4 pct. 1 lit. a) şi b) din Contractul de management nr. 156 din 17.04.2018, modificat prin actul adiţional nr. x din 26.06.2018, pentru perioada 16.04.2020-16.04.2021.

Respinge în rest acţiunea.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.