Limitation period for damages claims arising from illegal administrative acts: triggering event for statute of limitations under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 7 aprilie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea înregistrată sub nr. x/2020 pe rolul Curţii de Apel Craiova, la data de 14.08.2020, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, a formulat cerere în despăgubiri, ca urmate a anulării actului administrativ emis de pârât, respectiv anularea în parte a notei de control nr. x/19.06.2015 întocmită de MADR, ceea ce priveşte sancţiunea excluderii pentru 5 ani din sistemul ecologic de agricultură a reclamantei, anulare dispusă prin sentinţa nr. 246/13.04.2017 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în dosarul nr. x/2016, aşa cum a fost modificată în parte prin decizia nr. 1667/18.03.2020, pronunţată de ICCJ în dosarul nr. x/2016.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 225/2020 din 23 octombrie 2020, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia tardivităţii introducerii plângerii prealabile, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale, ca prescrisă.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În susţinerea recursului, reclamanta contestă soluţia primei instanţe referitoare la admiterea excepţiei prescripţiei, susţinând în esenţă că aşa cum prescripţia dreptului la acţiunea în repararea pagubei cauzate de o faptă ilicită nu începe să curgă de la data la care s-a produs paguba, şi în cazul acţiunii reglementate de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, pentru a ocroti drepturile victimei, legiuitorul a detaşat momentul începerii curgerii prescripţiei de momentul naşterii dreptului subiectiv la repararea prejudiciului şi, implicit, al naşterii dreptului la acţiune, luând în considerare momentul subiectiv sau obiectiv al cunoaşterii întinderii pagubei.

De aceea, legiuitorul s-a văzut nevoit să stabilească şi un al doilea moment - obiectiv - de la care începe să curgă prescripţia dreptului la acţiune pentru repararea pagubei pricinuite printr-un act administrativ nelegal, şi anume data de la care persoana vătămată trebuia să cunoască întinderea pagubei, astfel asigurându-se armonizarea necesităţii ocrotirii efective a persoanei vătămate cu necesitatea finalităţii practice a prescripţiei extinctive.

Apreciază că, societatea - recurentă a luat la cunoştinţă de dimensiunea reală a prejudiciului său la 18.03.2020, când actul administrativ a fost anulat în mod definitiv. Prejudiciul suferit de societatea - reclamantă a fost incert, pagubele materiale au fost imprevizibile, astfel încât momentul cunoaşterii întinderii pagubei s-a situat la momentul la care instanţa a stabilit în mod definitiv că actul administrativ a fost nelegal.

Este evident că, dacă producerea pagubei se întinde pe o anumită perioadă, având deci caracter continuu, persoana vătămată nu poate cunoaşte întinderea pagubei la data promovării acţiunii principale împotriva actului vătămător, motiv pentru care poate solicita despăgubirile, pe cale separată în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004. Cunoaşterea, respectiv posibilitatea cunoaşterii întinderii pagubei, ca moment de debut al termenului de 1 an de prescripţie extinctivă coincide cu rămânerea definitivă a hotărârii de anulare a actului administrativ nelegal, existenţa acestei hotărâri judecătoreşti constituind de fapt o condiţiei de punere în mişcare a acţiunii în pretenţii, admisibilitatea acţiunii în daune fiind condiţionată de soluţionarea anterioară a acţiunii în anularea actului administrativ.

Întreaga reglementare a acţiunii în contencios administrativ conduce la concluzia potrivit căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal, întrucât repararea pagubei este condiţionată de anularea actului sau obligarea autorităţii publice să rezolve cererea persoanei vătămate.

Recurenta susţine că este eronată motivarea instanţei de fond în sensul că modul de interpretare al normei juridice prevăzute de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 cade sub incidenţa Decizia nr. 22/2019 pronunţată de ICCJ în soluţionarea recursului în interesul legii, întrucât Decizia nr. 22/2019 ce a fost publicată în Monitorul Oficial, Partea I, nr. 853/22.10.2019, produce efecte juridice doar pentru viitor şi ea nu poate fi aplicată cazului în speţă în care sunt analizate relaţiile juridice dintre părţi începând cu anul 2015.

Mai mult, instanţa de fond reţine în motivarea sentinţei recurate că momentul începerii curgerii termenului de prescripţie ar fi fost 26.02.2018, când intimatul a emis cele două decizii de plată, moment în care dosarul având ca obiect anularea actului administrativ nelegal era încă pe rolul instanţei de judecată, respectiv dosarul nr. x/2016. Acest argument din motivarea sentinţei recurate este întemeiat pe Decizia nr. 22/2019, deşi această decizie nu era aplicabilă raporturilor juridice dintre părţi desfăşurate în anii 2015 şi respectiv 2016.

Invocarea de către instanţa de fond a împrejurării că întinderea prejudiciului nu ar putea fi legată de rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti prin care s-a anulat actul, este eronată, chiar dacă contravaloarea subvenţiilor pentru anii 2015 şi 2016 este stabilită în raport de normele legale, de esenţa litigiului fiind faptul că numai după anularea definitivă a actului administrativ nelegal în patrimoniul societăţii - recurente s-a născut dreptul de a solicita plata acestor despăgubiri.

Aşa cum s-a reţinut în considerentele deciziei nr. 568/07.06.2007, menţinute prin decizia nr. 402/10.04.2008, Curtea Constituţională a reţinut că: "Curtea constată, aşadar că termenul prevăzut de art. 19 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 are în vedere tocmai acele situaţii în care, în momentul introducerii cererii în anulare a actului administrativ individual, persoana vătămată nu poate în mod obiectiv cunoaşte existenţa şi întinderea pagubei, astfel că nu poate formula concomitent o acţiune în despăgubire. După soluţionarea acţiunii în anulare, aceasta poate estima şi pretinde paguba cauzată prin actul administrativ anulat, având la dispoziţie un termen de 1 an pentru formularea unei astfel de acţiuni."

Jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (hotărârea din 15 iulie 1963 - Cauza Plaumann împotriva Comisiei, C - 25/62) a statuat că termenul de prescripţie pentru formularea cererii în despăgubire nu a început să curgă, atâta timp cât actul administrativ nu a fost anulat, până la acel moment actul nefiind susceptibil a produce prejudicii.

Instanţa de fond apreciază în mod greşit că nici deciziile CCR şi nici jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene (menţionate mai sus) nu ar fi de natură să conducă la o altă interpretare pe motivaţia că acestea sunt anterioare pronunţării Deciziei nr. 22/2019 şi ar fi fost avute în vedere la pronunţarea acesteia.

In fine, recurenta susţine că instanţa de fond însă, omite că recurentei - reclamante îi sunt aplicabile atât deciziile CCR (nr. 568/07.06.2007 şi nr. 402/10.04.2008), dar şi jurisprudenţa Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, atâta timp cât Decizia nr. 22/2019 a început să producă efecte juridice ulterior datei de 22.10.2019, iar rapoartele juridice dintre părţile din litigiu supuse prezentei analize a avut loc în perioada 2015-2016.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului, în subsidiar solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

În esenţă, intimatul-pârât a susţinut că data la care a început să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire l-a reprezentat momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, nefiind legat în mod direct şi aprioric nici de comunicarea actului administrativ nelegal şi nici de momentul rămânerii definitive a hotărârii de anulare a acestuia.

În opinia intimatului-pârât, trebuie avută în vedere cu precădere Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie prin care s-a admis Recursul în Interesul Legii în situaţia de faţă, soluţia definitivă a instanţei, precum şi a faptului că recurenta reclamantă a introdus o acţiune în despăgubiri peste termenul de 1 an, termen care nu este legat nici de comunicarea răspunsurilor MADR şi direcţiilor din subordine la solicitările reclamantei şi nici de momentul rămânerii definitive a anulării Notei de control, ci de la data cunoaşterii pagubei.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Cu titlu preliminar, Înalta Curte va respinge excepţia nulităţii recursului, ca neîntemeiată, constatând că motivele de nelegalitate invocate se circumscriu cazurilor de casare reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând sentinţa recurată în raport de criticile recurentei, circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., şi de dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte constată că recursul declarat este nefondat şi îl va respinge pentru următoarele motive:

Potrivit art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., casarea unei hotărâri se poate cere, când "hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material".

În cauză, aceste dispoziţii nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Referitor la soluţia de admitere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, Înalta Curte constată că instanţa de fond a făcut o corectă aplicare în speţă a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, raportat la Decizia nr. 22/2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în soluţionarea unui recurs în interesul legii, stabilind în mod corect momentul la care reclamanta a cunoscut ori trebuia să cunoască nu numai existenţa, dar şi întinderea pagubei.

În cadrul Deciziei nr. 22/2019, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a arătat că momentul de la care începe să curgă termenul de prescripţie va fi analizat de la caz la caz, nefiind legat indestructibil nici de comunicarea actului administrativ, nici de momentul declarării ca nelegal a actului administrativ atacat.

Astfel, se reţine că potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)".

Prin urmare, Înalta Curte constată că sintagma prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004 "data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei" se referă la momentul la care recurenta-reclamantă a cunoscut efectiv întinderea pagubei.

Or, din această perspectivă, se observă că momentul curgerii termenului de prescripţie cu privire la plata despăgubirilor a fost identificat corect de prima instanţă în considerarea faptului că din înscrisurile aflate la dosar, rezultă că întinderea pagubei i-a fost adusă la cunoştinţă reclamantei cel târziu prin deciziile de plată nr x/26.02.2018 şi respectiv nr x/26.02.2018, depuse odată cu cererea de chemare în judecată, acesta fiind momentul la care a luat cunoştinţă de întinderea exactă a pagubei, termenul de 1 an curgând cel mai târziu de la acest moment. Se reţine că pe ultima fila a acestor decizii este înscris cuantumul exact al sumei, obiect al cererii de chemare în judecată, respectiv 73. 723,77 RON şi 74.401,34 RON (in total 148.125,11 RON).

În acest context, Înalta Curte constată că mod corect instanţa de fond a reţinut că întinderea prejudiciului nu poate fi legată de rămânerea definitivă a hotărârii judecătoreşti nr. 1667/18.03.2020, astfel că recurenta -reclamantă a introdus prezenta acţiunea în despăgubiri întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004 la data de 14.08.2020, cu depăşirea termenului de 1 an, raportat la data la care reclamanta a cunoscut că are "un prejudiciu".

Nu pot fi primite nici criticile reclamantei, prin care se susţine că motivarea sentinţei recurate este nelegală întrucât este întemeiată pe Decizia nr. 22/2019, pe motiv că această decizie nu era aplicabilă raporturilor juridice dintre părţi desfăşurate în anii 2015 şi respectiv 2016.

Analizând maniera în care instanţa de fond şi-a îndeplinit obligaţia de a motiva hotărârea pronunţată, Înalta Curte reţine că, în raport de circumstanţele cauzei pendinte, hotărârea primei instanţe cuprinde argumente legale pe care judecătorul fondului şi-a fundamentat soluţia pronunţată, din succesiunea acestora rezultând că prima instanţă a apreciat corect că, în raport de interpretarea dată prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - complet pentru dezlegarea unei chestiuni de drept (obligatorie potrivit prevederilor art. 521 alin. (3) C. proc. civ.), momentul curgerii termenului de prescripţie cu privire la plata despăgubirilor curge de la momentul la care, întinderea pagubei, i-a fost adusă la cunoştinţă reclamantei prin deciziile de plată nr. x/26.02.2018 şi respectiv nr x/26.02.2018.

Contrar susţinerilor recurentei potrivit cărora Decizia nr. 22/2019 nu poate fi aplicabilă raporturilor juridice desfăşurate în anii 2015 şi respectiv 2016, Înalta Curte constată că în cauză, nu este vorba de aplicarea retroactivă a unor dispoziţii legale, întrucât Decizia nr. 22/2019 vizează doar interpretarea unui text de lege preexistent, respectiv a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile reclamantei, referitoare la caracterul imprevizibil al pagubei reţinut prin încheierea din 04.03.2016 pronunţată în dosarul nr. x/2016, prin care Curtea de Apel Craiova a dispus suspendarea notei de control nr. x/19.06.2015 întocmită de MADR, acest caracter imprevizibil vizând alte aspecte, respectiv activitatea economică şi financiară a societăţii şi raporturile cu terţii comercianţi şi cocontractanţi şi nu cuantumul subvenţiilor pretinse pentru anii 2015 şi 2016.

Raţionamentul recurentei, care susţine că instanţa de fond nu a avut în vedere Deciziile Curţii Constituţionale, respectiv nr. 568/07.06.2007 şi nr. 402/10.04.2008, este lipsit de consistenţă juridică, întrucât, pe de o parte acestea sunt anterioare pronunţării Deciziei nr. 22/2019, iar pe de altă parte, aceste decizii au fost avute în vedere în mod expres la pronunţarea Deciziei nr. 22/2019.

Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru aceste considerente, nefiind incident cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în raport de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L., invocată de intimatul-pârât Ministerul Agriculturii.

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 225/2020 din 23 octombrie 2020 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 7 aprilie 2022, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.