Illegality of land inclusion in state public domain inventory; non-compliance with cassation instructions regarding land identification and heir status

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

La termenul de judecată din 26.01.2016, în dosarul nr. x/2014 aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti, pârâţii (reclamanţi în prezentul litigiu) A. şi B. au invocat excepţia de nelegalitate a Anexei 4 din H.G. nr. 1705/2006 în privinţa includerii parţiale în domeniul public al statului a terenului ce formează obiectul titlului de proprietate nr. x din 27.03.2007 şi al contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x din 24.04.2007 de Biroul Notarului Public C..

Prin încheierea pronunţată în şedinţa publică din data de 08.03.2016, Judecătoria Sectorului 4 a dispus înaintarea dosarului la Curtea de Apel Bucureşti în vederea soluţionării excepţiei de nelegalitate a H.G. nr. 1705/2006 cu privire la includerea în domeniul public a suprafeţei de 3716 m.p., ce face obiectul titlului de proprietate nr. x/27.03.2007, invocată de pârâţii A. şi B. în cauza ce face obiectul dosarului nr. x/2013 al Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 06.04.2016, sub numărul x/2016.

2. Primul ciclu procesual

Prin sentinţa nr. 4232 din data de 29.12.2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate; a admis excepţia de nelegalitate formulată de petenţii A. şi B., în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Apărării Naţionale, Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor - prin Prefect, Prefectura Municipiului Bucureşti - prin Prefect, Primăria Sector 4 Bucureşti - Subcomisia pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, prin Primar, D., E., F., G., Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti, intervenienţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, Guvernul României, H., I., J. şi a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce priveşte includerea în domeniul public a suprafeţei de 3716 m.p., ce face obiectul titlului de proprietate nr. x/27.03.2007.

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi Ministerul Apărării Naţionale.

Prin decizia nr. 1182 din 20 martie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins recursul declarat de Guvernul României împotriva sentinţei nr. 4232 din 29 decembrie 2016 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat; s-a admis recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale împotriva aceleiaşi sentinţe, s-a casat sentinţa recurată şi s-a trimis cauza spre rejudecare instanţei de fond.

3. Soluţia instanţei de fond în al doilea ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 686/22 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, precum şi excepţia de nelegalitate, ca neîntemeiate.

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A. şi B., prin care au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi trimiterea cauzei spre rejudecare la instanţa de fond.

4. Hotărârea instanţei de recurs în al doilea ciclu procesual

Prin decizia nr. 6274 din 10 decembrie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins recursul declarat de reclamanţii A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 686/22 februarie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca tardiv formulat.

În esenţă, instanţa de recurs a reţinut că sentinţa recurată a fost comunicată reclamanţilor la data de 22 august 2019, conform dovezilor de comunicare de la dosarul de fond, iar aceştia au formulat recurs la data de 09 septembrie 2019, conform datei de pe plicul de corespondenţă de la fila x verso din dosarul de recurs. Instanţa a considerat că recursul a fost formulat cu depăşirea termenului prevăzut de art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, forma în vigoare la data introducerii acţiunii (aprilie 2016), respectiv de 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare.

5. Contestaţia în anulare exercitată în cauză şi soluţia pronunţată în această cale de atac

Împotriva deciziei nr. 6274 din 10 decembrie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au formulat contestaţie în anulare contestatorii A. şi B., solicitând, în temeiul art. 318 alin. (1) din C. proc. civ. de la 1865, admiterea contestaţiei în anulare, anularea deciziei şi rejudecarea recursului, susţinând, în esenţă, că art. 4 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, de care instanţa s-a prevalat la admiterea excepţiei de tardivitate a cererii de recurs şi care prevede pentru declararea recursului un termen de 48 de ore de la pronunţare ori de la comunicare, a fost abrogat la data de 30.12.2006, prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 647/2006, motiv pentru care apreciază că această împrejurare se circumscrie noţiunii de greşeală materială, în sensul art. 318 alin. (1) C. proc. civ. de la 1865.

Prin decizia nr. 5907 din 25 noiembrie 2021, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2021, a admis contestaţia în anulare; a anulat decizia nr. 6274 din 10 decembrie 2019, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal şi a stabilit termen pentru soluţionarea recursului la data de 3.02.2022.

6. Hotărârea ce face obiectul prezentului recurs, ca urmare a admiterii contestaţiei în anulare

Prin sentinţa civilă nr. 686/22 februarie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, ca neîntemeiată; a respins excepţia de nelegalitate invocată de reclamanţii A. şi B., ca neîntemeiată.

Pentru a pronunţa această soluţie, instanţa de fond a reţinut că prin H.G. nr. 1705/2006 s-a aprobat inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prevăzut în Anexele nr. 1, 4, 6, care fac parte integrantă din hotărâre, actualizată la 4 decembrie 2006. Anexa nr. 4 a acestui act normativ stabileşte imobilele aflate în proprietatea Statului român şi în administrarea M.Ap. N., printre care şi imobilul cu nr. inventar MF x.

Hotărârea de guvern contestată este un act administrativ unilateral cu caracter individual şi nu un act administrativ cu caracter normativ. Această hotărâre inventariază un număr precis determinat de imobile cu privire la care confirmă un anumit regim juridic, aspecte care clasează neechivoc acest act administrativ în categoria actelor administrative individuale supuse controlului de legalitate în temeiul art. 4 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa a reţinut incidenţa art. 501 alin. (1) C. proc. civ. în raport cu care, în cadrul prezentei proceduri, nu a realizat o analiză a valabilităţii titlului statului, comparativ cu titlul reclamanţilor.

În ceea ce priveşte principalul argument de nelegalitate invocat de reclamanţi, respectiv nelegala cuprindere a bunului imobil în anexa la H.G. nr. 1705/2006, Curtea a reţinut că, în raport cu natura şi conţinutul H.G. nr. 1705/2006, aceasta nu constituie în sine un titlu de proprietate în favoarea statului, ci are ca efect doar aprobarea inventarului centralizat întocmit conform art. 20 din Legea nr. 213/1998 şi plasarea bunurilor inventariate într-un anumit regim juridic.

Anterior H.G. nr. 1705/2006, imobilele în discuţie au fost incluse în inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, prin H.G. nr. 1045/2000, H.G. nr. 1326/2001, H.G. nr. 45/2003, H.G. nr. 15/2004 şi H.G. nr. 2060/2004.

Potrivit anexei Legii nr. 213/1998 "I. Domeniul public al statului este alcătuit din următoarele bunuri:...23. terenurile destinate exclusiv instrucţiei militare". De asemenea, potrivit pct. 29 din anexa menţionată, fac parte din domeniul public al statului şi "terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea: Parlamentul, Preşedinţia, Guvernul, ministerele şi celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi instituţiile publice subordonate acestora; instanţele judecătoreşti şi parchetele de pe lângă acestea;….. unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale…. Reiese astfel că terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale fac parte, în temeiul legii, din domeniul public al statului.

Din analiza înscrisurilor depuse reiese că întregul teren în discuţie a fost afectat activităţii cu caracter militar, încă din anul 1967 fiind folosit în scopul apărării antiaeriene a Municipiului Bucureşti. Au fost încheiate de-a lungul timpului o serie de acte prin care terenul este trecut în administrarea unor diferite unităţi militare.

Din cuprinsul procesului-verbal încheiat la data de 22.01.1980, în baza Deciziei nr. 1989/17.12.1979, reiese că o suprafaţă de 2850 mp situată în Bucureşti, Şos. x, este predată unităţii militare 01831, terenul fiind alipit unei suprafeţe mai mari pe care se află cazarma 2608. Astfel, în raport de acest regim de utilizare, păstrat şi după anul 1989, terenul a fost cuprins, începând cu anul 2000, în actele administrative de stabilire a bunurilor care fac parte din domeniul public al statului. Existenţa acestui regim al bunului imobil la nivelul anului 2006 este prin el însuşi suficient pentru a determina concluzia, din această perspectivă, a legalităţii cuprinderii în inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al statului.

Argumentele invocate de reclamanţi privind faptul că bunul imobil nu a fost efectiv folosit de către unitatea militară şi posibilitatea accesului pe teren al acestora, pe de o parte nu sunt relevante, întrucât sunt plasate în timp ulterior anului 2006 (anul emiterii actului administrativ contestat şi data în raport de care sunt analizate condiţiile de legalitate) şi, pe de altă parte, nu constituie elemente suficiente pentru a determina modificarea destinaţiei şi a regimului bunului imobil.

În ceea ce priveşte modalitatea de dobândire, Curtea a constatat că, potrivit disp. art. 7 lit. f) din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândeşte, în afara modalităţilor enumerate la lit. a)-e), şi prin alte moduri prevăzute de lege. Or, dispoziţiile anexei Legii nr. 213/1998, care stabilesc cu caracter general bunurile ce fac parte din domeniul public al statului, reprezintă o astfel de modalitate. Totodată, în vederea identificării concrete a bunurilor care fac parte din domeniul public, disp. art. 20 din Legea nr. 213/1998 stabilesc că inventarul acestora se întocmeşte, după caz, de ministere, de celelalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale, precum şi de autorităţile publice centrale care au în administrare asemenea bunuri, iar centralizarea inventarului se realizează de către Ministerul Finanţelor şi se supune spre aprobare Guvernului.

În ceea ce priveşte existenţa suprapunerii între terenul cuprins în anexa la H.G. nr. 1705/2006 şi terenul din titlul de proprietate al reclamanţilor, Curtea a reţinut că aceste aspecte privesc acţiunea aflată pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti şi exced analizei excepţiei de nelegalitate.

7. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs reclamanţii A. şi B. solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare instanţei de fond.

În motivarea recursului au arătat că analiza instanţei de fond este eronată, întrucât nu a identificat terenul al cărui titlu de proprietate se cere a fi anulat, făcând o greşită trimitere la procesul-verbal încheiat la 22.01.1980 în baza Deciziei nr. 1989/17.12.21979, din care reiese că o suprafaţă de 2850 mp situată în Bucureşti, Şos. x, a fost predată UM 01831, terenul fiind alipit unei suprafeţe mai mari pe care se află cazarma 2608. Terenul ce urma a fi identificat este prevăzut în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului, Şos. x (şi nu 217), anul dobândirii 1967.

Recurenţii au redat aspectele consemnate în referatul de respingere a înscrierii în Cartea funciară a dreptului de administrare al MAN asupra terenurilor şi au susţinut că din înscrisurile depuse la dosar de către Ministerul Apărării Naţionale rezultă că nu a fost făcută dovada niciunui titlu care să confirme faptul că terenul ar fi proprietate de stat, toate documentele depuse de acesta nefiind mai vechi de 1967 - Decretul Consiliului de stat nr. 711/1967 privind trecerea Direcţiei Apărării Locale Antiaeriene şi a Unităţilor subordonate de la Ministerul Afacerilor Interne la Ministerul Forţelor Armate.

Un prim aspect ce se impune a fi subliniat este faptul că imobilul respectiv a fost inclus pentru prima dată în inventarul bunurilor din domeniul public al statului, aprobat prin H.G. nr. 1705/2006.

La punctul I. nr. 23 din Anexa la Legea nr. 213/2008 sunt indicate terenurile destinate instrucţiei militare, iar la punctul I nr. 29 sunt menţionate terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile militare din Ministerul Apărării Naţionale, condiţii neîntrunite în cauză, terenul nefiind identificat.

H.G. nr. 1705/2006, Anexa 4, este nelegală sub aspectul includerii, în domeniul public al statului, a terenului ce formează obiectul Titlului de proprietate nr. x/27.03.2007. Acest act nu are efect constitutiv de drepturi, ci atestă apartenenţa unor bunuri imobile la domeniul public de interes naţional. Ca atare, instanţa de fond trebuia să analizeze dacă înscrierea imobilului cu titlu de proprietate în domeniul public al statului a avut la bază un act de proprietate care să ateste modul de dobândire în mod valabil al acestuia.

La baza notei de fundamentare privind introducerea terenului în domeniul public al statului, respectiv H.G. nr. 1705/2006, nu există acte justificative, aşa zisele dovezi ale proprietăţii fiind procurate ulterior demarării prezentei acţiuni. Astfel, în lipsa stabilirii dreptului de proprietate al statului, rezultă că prin H.G. nr. 1705/2006 nu s-a atestat dreptul de proprietate, ci s-a stabilit, invocându-se în litigiul de fond ca apărare. O afectaţiune cu titlul de "nevoile apărării" nu a existat, dovada fiind dezinteresul şi lipsa efectivă a posesiei pe teren. Includerea în domeniul public al statului s-a făcut formal, nefiind susţinută nici probator, nici la nivel de reglementare legislativă.

Recurenţii au prezentat istoricul cererii de chemare în judecată şi al înscrisurilor depuse la dosarul cauzei, indicând următoarele motive de nelegalitate a actului administrativ:

Terenurile în cauză nu îndeplinesc condiţiile prevăzute de lege pentru a fi incluse în domeniul public, sens în care au invocat disp. art. 136 din Constituţia României, art. 1 din Legea nr. 213/1998, care trebuie analizate prin raportare la disp. art. 3 alin. (1) din Legea nr. 213/1998, art. 1, punctele 23 şi 29 ale Anexei privind lista cuprinzând bunurile care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale. Din analiza coroborată a dispoziţiilor legale de mai sus rezultă că, faţă de destinaţia invocată de Ministerul Apărării Naţionale cu privire la terenurile în discuţie, condiţiile ce trebuie îndeplinite ca acestea să fie incluse în domeniul public al statului, sunt: să fie vorba despre terenuri destinate instrucţiei militare; să fie de uz sau de interes public.

În vederea determinării îndeplinirii condiţiilor pentru încadrarea unui bun în domeniul public, textele constituţionale şi cele legale, în vigoare, permit desprinderea mai multor criterii. În primul rând, din art. 136 alin. (3) din Constituţie rezultă criteriul destinaţiei bunurilor (interesul public şi interesul naţional) şi criteriul voinţei legiuitorului, prevederea constituţională lăsând deschisă posibilitatea stabilirii şi a altor bunuri prin lege organică.

În al doilea rând, în art. 4 şi 5 din Legea nr. 18/1991 se precizează, cu referire la terenuri, ideea utilităţii publice, stabilite fie potrivit naturii bunurilor, fie potrivit legii.

Principalul criteriu pentru stabilirea apartenenţei la domeniul public al bunurilor aflate în proprietatea statului şi a unităţilor administrativ-teritoriale este destinaţia acestor bunuri. Această destinaţie este formulată fie într-o formă sintetică, precizându-se că aparţin domeniului public bunurile afectate unei utilităţi publice, fie printr-o formă descriptivă, statuându-se că aparţin domeniului public bunurile de uz sau de interes public.

În cazul de faţă, bunurile de interes public trebuie înţelese ca "bunurile care, deşi nu sunt accesibile uzului public, sunt afectate funcţionării serviciilor publice (clădirile ministerelor şi ale altor instituţii publice, echipamente şi instalaţii în domeniul apărării naţionale, etc) sau sunt destinate să realizeze în mod direct un interes naţional sau local."

În dovedirea lipsei oricărei utilizări din partea Ministerului Apărării a terenului, recurenţii susţin că s-au făcut următoarele operaţiuni: punere în posesie - dovada fiind procesul-verbal de punere în posesie de către Subcomisia Locală Sector 4; măsurători cadastrale în vederea operaţiunii de intabulare; mutarea gardului de către minister - precizare făcută de către expert parte; sesizarea ministerului abia la momentul în care i-a fost impus să îşi intabuleze terenurile deţinute în administrare, fără această obligaţie nu ar fi observat nici în prezent că îi "lipseşte" o parte din teren.

Utilizarea terenurilor în cauză, în mod nestingherit, de către recurenţi şi autorii lor reiese şi din numeroasele deplasări pe terenurile în discuţie, atât la negocierile ocazionate de încheierea contractelor de vânzare-cumpărare, cât şi ulterior, când au dorit să înstrăineze terenul, participând şi diverşi agenţi imobiliari. În toată această perioadă de timp, niciun reprezentant al Armatei nu a intervenit pentru a interzice accesul persoanelor respective pe terenuri şi nici nu s-a putut constata o eventuală utilizare a zonei de către Ministerul Apărării sau de către Unitatea Militară în cauză.

Rezultă, fără dubiu, că Ministerul Apărării nu a utilizat şi nu utilizează în prezent terenul ce formează dreptul de proprietate al recurenţilor, a cărui nulitate parţială este solicitată, terenul neîndeplinind condiţiile cerute de prevederile legale în vigoare, pentru a fi inclus în domeniul public al Statului nici la momentul adoptării H.G. nr. 1705/2006 şi nici ulterior.

Criticile de nelegalitate a anexei 4 la H.G. nr. 1705/2006 sunt următoarele: nepublicată şi aflată sub semnul inexistenţei constituţionale; este un act administrativ cu caracter individual, care nu are la bază un drept constituit în condiţiile legii, art. 6 din Legea nr. 213/1998.

Terenul nu se află în proprietatea statului în temeiul unui titlu valabil. Disp. art. 136 alin. (3) din Constituţia României nu valorează, în interpretarea instanţelor, ca titlu de proprietate al statului, decât dacă există un titlu valabil de preluare de către stat pentru o proprietate. În legătură cu categoriile de bunuri expres menţionate în Constituţie sau în legi organice, ca formând obiectul exclusiv al proprietăţii publice, este suficientă dovada apartenenţei unui bun la o asemenea categorie pentru a se face şi proba apartenenţei lui la domeniul public.

H.G. nr. 1705/2006, Anexa 4, este nelegală sub aspectul includerii, în domeniul public al statului, a terenului ce formează obiectul Titlului de proprietate, sens în care au invocat disp. art. 2 şi art. 6 alin. (2) din Legea 213/1998. Includerea abuzivă într-un act normativ a unor bunuri cu titlu de proprietate publică a statului nu constituie un titlu valabil de proprietate, ci un act de expropriere, realizat cu încălcarea flagrantă a legii.

Au mai arătat recurenţii că un bun, proprietate privată, poate intra în domeniul public (şi deveni astfel, bun proprietate publică) numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege (Legea nr. 213/1998) şi au enumerat modalităţile prin care un bun, aflat în proprietate privată, trece în proprietate publică, potrivit art. 7 din această lege. Operaţiunea de inventariere a unor bunuri, pretins aparţinând domeniului public al statului, nu face parte dintre modalităţile anterior menţionate, iar în lipsa unei asemenea proceduri, instanţa de judecată, învestită cu cercetarea legalităţii inventarului centralizat al bunurilor aflate în domeniul public al statului, urmează să analizeze apartenenţa unui bun la domeniul public, prin raportare la dispoziţiile comune. În lipsa efectuării unei astfel de proceduri nu se poate pune problema apartenenţei acelor terenuri la proprietatea publică, întrucât nu există un titlu valabil. Exercitarea dreptului de administrare nu poate fi asimilată unei dobândiri a proprietăţii de stat.

Regula este că bunurile din domeniul public aparţin unităţilor administrativ-teritoriale. Numai în mod excepţional acestea aparţin statului, şi numai în cazurile expres şi limitativ prevăzute de lege.

Au invocat disp. art. 120 alin. (1) din Legea nr. 215/2001, republicată, disp. art. 3 alin. (4), art. 21 din Legea nr. 213/1998, susţinând că pentru ca un bun să poată fi trecut în inventarul domeniului public, este necesar să se facă dovada modului în care acest bun a intrat în domeniul public. Această modalitate trebuie să fie una din cele prevăzute de art. 7 din Legea nr. 213/1998.

Din înscrisurile existente la dosarul cauzei, rezultă că terenul în suprafaţă de 1,62 ha a fost solicitat în baza legilor fondului funciar de moştenitorii defunctului J.. Conform adresei nr. x/14.05.2005 emisă de Direcţia evidenţa imobiliară şi cadastrală - Primăria Municipiului Bucureşti, "terenul în suprafaţă de 1,62 ha, situat în Şoseaua Vitan Bârzeşti, f.n., în urma reconstituirii după planurile vechi, a rezultat că este o secţiune dintr-o suprafaţă de teren ce, la nivelul anului 1986, avea adresa poştală: Şoseaua Vitan-Bârzeşti, 22 B, construcţii depozite, proprietate de stat şi o altă secţiune dintr-o suprafaţă de teren neproductiv, aparţinând tot statului, care, înainte de sistematizarea zonei era liber." În adresă se precizează că nu se deţin date despre modul în care a intrat în proprietatea statului. În evidenţele cadastrale ale oraşului Bucureşti, din anul 1986, figurează: pe adresa Vitan-Bârzeşti, nr. 22 A - un imobil - teren cu suprafaţa de 1130 mp, ca proprietate de stat, categoria de folosinţă - neproductiv, cu posesor de parcelă la data întocmirii evidenţelor Consiliului Popular Sector 4 Bucureşti. Pe adresa Vitan-Bârzeşti, nr. 22 B - imobil cu suprafaţa de 2,5922 ha ca proprietate de stat categoria de folosinţă "depozite", cu posesor de parcelă, la data întocmirii evidenţelor, "Întreprinderea Danubiană".

Potrivit adresei nr. 466163/ind. SU/15.07.2005, emisă de Direcţia de urbanism şi amenajarea teritoriului din cadrul Primăriei Municipiului Bucureşti, amplasamentul terenului în suprafaţă de 1,62 ha se încadrează în documentaţia de urbanism PUZ "Zona Lacului Văcăreşti sector 4", avizat de Comisia Tehnică de Urbanism şi Amenajarea Teritoriului, din cadrul Primăriei Municipiului Bucureşti, cu Aviz nr. 3 CA/9/1/26.05.2004.

Din înscrisurile existente la dosar, reiese că terenul se afla, anterior emiterii H.G. nr. 1705/2005, în domeniul privat al statului, din niciun mijloc de probă neputându-se deduce trecerea acestuia în proprietatea publică a statului. Nu s-a făcut în cauză dovada dreptului de proprietate publică a statului asupra terenurilor pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate în favoarea autorilor recurenţilor. Documentele enumerate şi prezentate de reclamantă nu reprezintă titlu de proprietate pentru stat.

Recurenţii au făcut referire la disp. art. 644, art. 645 C. civ. precizând că niciunul dintre aceste diferite moduri nu este concret explicitat şi dovedit, nu există actul original care să facă dovada proprietăţii, niciunul dintre înscrisurile menţionate de minister nu este înscris în CF cu titlu de opozabilitate faţă de terţi. Se pretinde un drept de proprietate susţinut de un act administrativ - H.G. nr. 1705/2006 nepublicat, aflat sub sancţiunea constituţională a actelor inexistente.

Legea nr. 121/2000 a declarat ca abrogate actele normative nepublicate; în continuare, nepublicarea actelor face ca acestea să nu poată fi aplicate.

Atestarea domeniului public nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar validitatea unei astfel de operaţiuni este condiţionată de existenţa, ca premisă, a unui mod legal de dobândire a proprietăţii publice.

Ilegalitatea hotărârii de Guvern există la momentul emiterii sale, ca urmare a nerespectării disp. art. 7 din Legea nr. 213/1998, iar actul administrativ atacat este prejudiciabil pentru recurenţi - beneficiari ai titlului de proprietate şi ai actelor succesive referitoare la acelaşi teren.

Sintetizând, recurenţii au susţinut că îndrumările instanţei supreme nu au fost analizate, probatoriul suplimentar administrat cu ocazia rejudecării nu a clarificat în niciun fel cauza dedusă judecăţii, dar soluţia instanţei a fost diametral opusă, deşi la baza analizei s-au aflat aceleaşi documente ca în primul ciclu procesual. Este inexplicabilă "răzgândirea" instanţei de fond, în lipsa unui înscris care să clarifice situaţia terenurilor. În plus, nu a fost clarificată calitatea de moştenitori ai reclamanţilor K., după defunctul J., deşi la dosarul cauzei, fila x, se află Certificatul de moştenitor nr. x/22.11.2002, de pe urma defunctului J..

7. Apărările formulate în cadrul recursului

Intimatul-pârât Ministerul Apărării Naţionale a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului şi menţinerea hotărârii recurate, ca temeinică şi legală.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată în raport cu criticile formulate de recurenţi, cu apărările din întâmpinare şi cu disp. art. 3041 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte constată că recursul este fondat.

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

La termenul de judecată din data de 26.01.2016, în dosarul nr. x/2014 aflat pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti, pârâţii (reclamanţi în prezentul litigiu) A. şi B. au invocat excepţia de nelegalitate a Anexei 4 din H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului, în privinţa includerii parţiale în domeniul public al statului a terenului ce formează obiectul titlului de proprietate nr. x din 27.03.2007 şi al contractului de vânzare-cumpărare autentificat sub nr. x din 24.04.2007 de Biroul Notarului Public C..

Prin sentinţa nr. 4232 din data de 29.12.2016, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii excepţiei de nelegalitate; a admis excepţia de nelegalitate formulată de petenţii A. şi B., în contradictoriu cu intimaţii Ministerul Apărării Naţionale, Comisia Municipiului Bucureşti pentru Stabilirea Dreptului de Proprietate Privată asupra Terenurilor - prin Prefect, Prefectura Municipiului Bucureşti - prin Prefect, Primăria Sector 4 Bucureşti - Subcomisia pentru aplicarea Legii nr. 18/1991, prin Primar, D., E., F., G., Oficiul de Cadastru şi Publicitate Imobiliară Bucureşti, intervenienţii Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, reprezentat de Direcţia Generală a Finanţelor Publice a Municipiului Bucureşti, Guvernul României, H., I., J. şi a constatat nelegalitatea H.G. nr. 1705/2006, în ceea ce priveşte includerea în domeniul public a suprafeţei de 3716 m.p., ce face obiectul titlului de proprietate nr. x/27.03.2007.

Împotriva sentinţei pronunţate de instanţa de fond au declarat recurs pârâţii Guvernul României şi Ministerul Apărării Naţionale.

Prin decizia nr. 1182 din 20 martie 2018, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a respins recursul declarat de Guvernul României, ca tardiv formulat; s-a admis recursul declarat de Ministerul Apărării Naţionale, s-a casat sentinţa recurată şi s-a trimis cauza spre rejudecare instanţei de fond.

Instanţa de control judiciar a reţinut că, în cadrul examenului de legalitate în procedura prevăzută de art. 4 din Legea nr. 554/2004, actul administrativ este verificat prin raportare la dispoziţiile legale în baza cărora a fost emis, existenţa Notei de fundamentare şi a Avizului Consiliului Legislativ, precum şi respectarea normelor de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000.

Prin sentinţa pronunţată, instanţa de fond a început o analiză/comparare de titluri şi a concluzionat că intimatul M.A.N. nu a dovedit dreptul de proprietate publică al statului asupra terenului în discuţie, că nu există un titlu valabil, făcând referire la prevederile art. 6 din Legea nr. 213/1998.

Înalta Curte a constatat că o comparare de titlu urmează a se face în faţa instanţei de fond învestită cu acţiunea în nulitate absolută a certificatului de proprietate şi că instanţa de fond, fără a administra probe suficiente, a concluzionat că statul nu are drept de proprietate asupra terenului în cauză.

Înalta Curte a avut în vedere faptul că terenul nu a fost identificat, nu există o fişă a terenului în evoluţie, nu se poate aprecia dacă terenurile în discuţie sunt aceleaşi sau se suprapun în parte, având în vedere că potrivit expertizei efectuate în dosarul de fond, conform celor arătate de părţi, nu există o suprapunere a terenurilor aflate în analiză.

De asemenea, nu s-a stabilit nici folosinţa terenului de-a lungul timpului sau incidenţa pct. I nr. 23 din Anexa la Legea nr. 213/2018, pct. I nr. 29 privind terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţile militare, invocate de recurent.

Atestarea domeniului public prin hotărârea atacată nu are caracter constitutiv de drepturi, ci declarativ, iar prin hotărârile de Guvern anterioare s-a atestat acelaşi lucru, începând cu anul 2000, existând deci o prezumţie de legalitate, văzând şi data emiterii certificatului de proprietate.

În mod vădit nedovedit, a apreciat instanţa de fond că reclamanţii K. sunt moştenitori ai defunctului J., şi nici în privinţa modalităţii în care terenul a fost pus la dispoziţia Comisiei Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor, acest lucru nu a fost dezlegat de către instanţa de fond raportat la faptul că totuşi, din actele prezentate de MAN şi analizate, a constatat că acesta a avut un drept de administrare, respectiv de folosinţă asupra terenului în cauză.

Instanţa de fond a administrat un probatoriu insuficient şi nu a avut un rol activ pentru aflarea adevărului (art. 129 alin. (5) C. proc. civ. 1865), astfel că cererea de recurs a fost admisă, hotărârea instanţei de fond casată şi trimisă spre rejudecare pentru completarea probatoriului.

Prin prezenta cerere de recurs s-a susţinut că instanţa de fond, cu ocazia rejudecării cauzei, nu s-a conformat dispoziţiilor deciziei de casare, critică pe care Înalta Curte o găseşte întemeiată în urma analizării sentinţei recurate.

Astfel, instanţa de fond care a procedat la rejudecarea litigiului a motivat soluţia de respingere a excepţiei de nelegalitate prin raportare la următoarele argumente:

- terenurile şi clădirile în care îşi desfăşoară activitatea unităţi ale Ministerului Apărării Naţionale fac parte, în temeiul legii, din domeniul public al statului. Din analiza înscrisurilor depuse reiese că întregul teren în discuţie a fost afectat activităţii cu caracter militar, încă din anul 1967 fiind folosit în scopul apărării antiaeriene a Municipiului Bucureşti. Au fost încheiate de-a lungul timpului o serie de acte prin care terenul este trecut în administrarea unor diferite unităţi militare.

- din cuprinsul procesului-verbal încheiat la data de 22.01.1980, în baza Deciziei nr. 1989/17.12.1979, reiese că o suprafaţă de 2850 mp situată în Bucureşti, Şos. x, este predată unităţii militare 01831, terenul fiind alipit unei suprafeţe mai mari pe care se află cazarma 2608.

- existenţa acestui regim al bunului imobil, la nivelul anului 2006, este prin el însuşi suficient pentru a determina concluzia, din această perspectivă, a legalităţii cuprinderii în inventarul bunurilor aparţinând domeniului public al statului.

- argumentele invocate de reclamanţi privind faptul că bunul imobil nu a fost efectiv folosit de către unitatea militară şi posibilitatea accesului pe teren al acestora, pe de o parte nu sunt relevante, întrucât sunt plasate în timp ulterior anului 2006 (anul emiterii actului administrativ contestat şi data în raport de care sunt analizate condiţiile de legalitate) şi, pe de altă parte, nu constituie elemente suficiente pentru a determina modificarea destinaţiei şi a regimului bunului imobil.

- potrivit disp. art. 7 lit. f) din Legea nr. 213/1998, dreptul de proprietate publică se dobândeşte, în afara modalităţilor enumerate la lit. a)-e), şi prin alte moduri prevăzute de lege. Or, dispoziţiile anexei Legii nr. 213/1998, care stabilesc cu caracter general bunurile care fac parte din domeniul public al statului, reprezintă o astfel de modalitate.

- existenţa suprapunerii între terenul cuprins în anexa la H.G. nr. 1705/2006 şi terenul din titlul de proprietate al reclamanţilor sunt aspecte ce privesc acţiunea aflată pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti şi exced analizei excepţiei de nelegalitate.

Referitor la acest ultim argument, se reţine că decizia de casare este destul de clară, instanţa de recurs precizând în decizie că terenul nu a fost identificat, nu există o fişă a terenului în evoluţie, nu se poate aprecia dacă terenurile în discuţie sunt aceleaşi sau se suprapun în parte, având în vedere că potrivit expertizei efectuate în dosarul de fond, conform celor arătate de părţi, nu există o suprapunere a terenurilor aflate în analiză.

Aşadar, instanţa de recurs a avut în vedere la pronunţarea soluţiei de casare a sentinţei cu trimitere spre rejudecare şi aspectul vizând suprapunerea terenurilor, reţinând că nu se poate aprecia dacă terenurile în discuţie sunt aceleaşi sau se suprapun în parte.

Potrivit deciziei de casare, elementul care excede analizei excepţiei de nelegalitate este compararea de titluri, care urmează a se face în faţa instanţei de fond învestite cu acţiunea în nulitate absolută a certificatului de proprietate, şi nu lămurirea problemei legate de suprapunerea terenurilor, care este un aspect ce vizează identificarea terenului în discuţie.

Referitor la identificarea terenului, Înalta Curte constată că instanţa de fond se limitează la a menţiona că, din cuprinsul procesului-verbal încheiat la data de 22.01.1980, în baza Deciziei nr. 1989/17.12.1979, reiese că o suprafaţă de 2850 mp situată în Bucureşti, Şos. x, este predată unităţii militare 01831, terenul fiind alipit unei suprafeţe mai mari pe care se află cazarma 2608.

Redarea conţinutului acestui proces-verbal nu echivalează cu identificarea terenului, instanţa de recurs arătând că terenul nu a fost identificat, ceea ce impunea pentru instanţa de rejudecare să administreze probe în scopul identificării terenului respectiv.

Din acest punct de vedere trebuie subliniat că terenul ce urma a fi identificat este prevăzut în inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului la adresa din Şos. x (şi nu 217), anul dobândirii 1967. Instanţa de fond se referă la suprafaţa de 2850 mp situată în Bucureşti, Şos. x, fără a face nicio corelaţie cu terenul de la nr. 219 care este vizat de litigiu, respectiv fără a explica relevanţa în ansamblul probator a înscrisului sus menţionat, în condiţiile în care acesta priveşte terenul de la nr. 217.

În ceea ce priveşte problema identificării terenului sunt relevante şi următoarele aspecte, evidenţiate pe parcursul judecării prezentului recurs:

Obiectul excepţiei de nelegalitate îl reprezintă Anexa 4 a H.G. nr. 1705/2006 pentru aprobarea inventarului centralizat al bunurilor din domeniul public al statului. Potrivit art. 1 din această hotărâre, Anexa nr. 4 nu se publică, fiind informaţie clasificată.

Instanţa de recurs a pus în discuţia părţilor acest aspect la termenul de judecată din 3.02.2022, respectiv dacă această anexă a fost depusă la dosar, reprezentantul Ministerului Apărării Naţionale precizând că un extras al acestei anexe se află în vol. I al dosarului din primul ciclu procesual, fila x.

Reprezentanta recurenţilor a arătat că în înscrisul de la fila x se indică un alt număr de inventar şi un alt cod de clasificare, prin cererea de chemare în judecată fiind indicat codul de clasificare 8.29.10, poziţia MF x, motiv pentru care a opinat că este vorba despre un alt imobil.

La solicitarea instanţei de recurs, pentru lămurirea neconcordanţelor invocate, ministerul intimat a depus la dosar adresa nr. x - 2151 din 16.03.2022 emisă de Ministerul Apărării Naţionale - Direcţia generală juridică, în care precizează că a depus la dosar un extras din Anexa 4 la H.G. nr. 1705/2006 cu privire la cazarma 2608 Bucureşti. Acest înscris se află la fila x din vol. I al dosarului nr. x/2016.

În ceea ce priveşte neconcordanţa dintre datele menţionate în extrasul din Anexa 4 la H.G. nr. 1705/2006 şi cererea precizatoare nr. DLJ 2036/29.04.2014 depusă de Ministerul Apărării Naţionale în dosarul nr. x/2013 aflat pe rolul Judecătoriei sector 4 Bucureşti precizează următoarele aspecte:

Imobilul (cazarma) nr. 2608 situat în Bucureşti, şos. x, face parte din domeniul public al statului şi este inclus în "Inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al statului", aprobat prin H.G. nr. 1705/2006, la nr. MF 103.601, Cod de clasificare 8.19.01, aşa cum rezultă din extrasul din Anexa 4 la data de 19.04.2016.

Prin H.G. nr. 1410/2003 a fost transferat parţial imobilul 4139, înregistrat cu nr. MF x, Cod de clasificare 8.29.10, din administrarea Ministerului Afacerilor Interne în cea a Ministerului Apărării Naţionale. Suprafaţa de teren transferată de la Ministerul Afacerilor Interne a fost inclusă în cazarma nr. 2608.

Neconcordanţa sus menţionată provine din faptul că în cererea precizatoare, din eroare, s-a menţionat că imobilul nr. 2608 este înregistrat cu nr. MF x, Cod de clasificare 8.29.10, aceste numere aparţinând în realitate imobilului 4139, transmis parţial în administrarea Ministerului Apărării Naţionale.

În raport cu toate aceste aspecte care au fost aduse la cunoştinţa instanţei de recurs, apare cu atât mai necesară identificarea terenului, prin completarea probatoriului administrat de instanţa a cărei sentinţă a fost casată, urmând a fi avute în vedere şi lămurite aspectele sus menţionate, care au fost învederate instanţei de către ministerul intimat.

Soluţia de casare a sentinţei cu trimitere spre rejudecare a fost argumentată şi prin faptul că instanţa de fond nu a dezlegat aspectul privind modalitatea în care terenul a fost pus la dispoziţia Comisiei Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor. Or, în sentinţa pronunţată în rejudecare, instanţa nu face nicio referire la acest aspect, nu analizează, pentru a se conforma deciziei de casare, care este modalitatea în care terenul a fost pus la dispoziţia Comisiei Municipiului Bucureşti pentru stabilirea dreptului de proprietate privată asupra terenurilor.

Un alt aspect ce se impunea a fi lămurit cu ocazia rejudecării este cel referitor la moştenitorii defunctului J., instanţa de control judiciar stabilind prin decizia de casare că, în mod vădit nedovedit, a apreciat instanţa de fond că reclamanţii K. sunt moştenitori ai defunctului J..

Din examinarea considerentelor sentinţei recurate rezultă că instanţa de fond nu face nicio referire la acest aspect, nu analizează înscrisurile depuse la dosar pentru corecta stabilire a cadrului procesual pasiv, sub aspectul moştenitorilor defunctului J., fiind evidentă şi din acest punct de vedere nerespectarea deciziei de casare.

Or, potrivit disp. art. 315 alin. (1) din vechiul C. proc. civ., "În caz de casare, hotărârile instanţei de recurs asupra problemelor de drept dezlegate, precum şi asupra necesităţii administrării unor probe sunt obligatorii pentru judecătorii fondului."

Din moment ce instanţa de fond nu s-a conformat deciziei de casare prin care s-a stabilit în mod clar necesitatea administrării unor probe suplimentare, dat fiind caracterul insuficient al probatoriului pe care l-a administrat instanţa a cărei hotărâre a fost casată, soluţia ce se impune în cauză este aceea a admiterii recursului, casării sentinţei şi trimiterii cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe pentru a se conforma în totalitate deciziei instanţei supreme nr. 1182 din 20 martie 2018. Cu ocazia rejudecării, instanţa va proceda şi la analizarea celorlalte critici din cererea de recurs, a căror examinare nu se mai impune a fi făcută de instanţa de control judiciar, câtă vreme casarea sentinţei a fost dispusă pentru nerespectarea deciziei de casare. Analizarea criticilor respective se va face prin raportare la considerentele primei decizii de casare, cu respectarea întocmai a acestora.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 312 din vechiul C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de A. şi B. împotriva sentinţei civile nr. 686/2019 din 22 februarie 2019 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti - veche, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Irevocabilă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.