Forestry administration's liability for land retrocession without prior state domain transfer: excess of power in economic-fiscal inspection measures

Şedinţa publică din data de 30 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei. Cererea de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la 25.11.2019 pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva reprezentată de Direcţia Silvică Vâlcea şi Direcţia Silvică Vâlcea au chemat în judecată Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, solicitând: anularea/desfiinţarea măsurilor nr. 1, nr. 4, nr. 5 şi nr. 6 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, şi din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 850/23.04.2019, acte administrative emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova; anularea în parte a Deciziei nr. 40/P/09.09.2019 - MFP-Serviciul de soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, în ceea ce priveşte art. 1 şi art. 4, prin care s-a respins ca neîntemeiată şi inadmisibilă plângerea prealabilă cu privire la măsurile nr. 1, nr. 4, nr. 5 şi nr. 6; suspendarea actelor administrative atacate, până la soluţionarea definitivă a cauzei; obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

2. Hotărârea primei instanţe.

Prin sentinţa nr. 51/F-CONT din 30 iunie 2020, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, a respins ca nefondată cererea de chemare în judecată formulată de contestatoarele Regia Naţională a Pădurilor Romsilva S.A. şi Direcţia Silvică Vâlcea, în contradictoriu cu intimaţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice.

3. Cererea de recurs.

Împotriva sentinţei nr. 51/F-CONT din 30 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs contestatoarele Regia Naţională a Pădurilor Romsilva S.A. şi Direcţia Silvică Vâlcea invocând dispoziţiile art. 488 pct. 6 şi 8 din C. proc. civ. şi solicitând admiterea recursului, casarea hotărârii şi admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Recurentele-reclamante au reiterat cadrul legal şi pe larg situaţia de fapt, precum şi criticile formulate prin cererea de chemare în judecată, solicitând anularea/desfiinţarea măsurilor nr. 1, nr. 4, nr. 5 şi nr. 6 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară şi din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR IF 850/23.04.2019 emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi anularea în parte a Deciziei nr. 40/P/09.09.2019 - MFP - Serviciul soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, în ceea ce priveşte în ceea ce priveşte aceste măsuri.

Referitor la Măsura nr. 1, prin care autorităţile pârâtă a dispus ca, în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea luarea măsurilor necesare pentru recuperarea sumei de 22,517 RON (18.000 RON şi daune interese 4.517 RON) de la prestatorul de servicii juridice sau de la persoanele răspunzătoare de angajarea şi efectuarea acestor plăţi, în afara dispoziţiilor O.U.G. nr. 26/06.06.2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi întărirea disciplinei financiare şi de modificare şi completare a unor acte normative, recurentele au susţinut în primul rând că, scopul reglementarii normelor prevăzute de O.U.G. nr. 26/2012 este acela ca fondurile publice sa fie utilizate cu prudenta, restrictiv, echilibrat si judicios.

În al doilea rând, recurentele aau arătat că unităţile Regiei Naţionale a Pădurilor dispun de un buget propriu care se formează din veniturile acumulate din activităţile specifice, iar pentru contractele de asistenta juridica discutate in cauza, a achitat contravaloarea unor servicii efectiv prestate din veniturile proprii care nu se circumscriu noţiunii de public.

Mai mult decât atât, serviciile juridice prestate in dosarele de instanţa menţionate nu au creat nici un fel de dezechilibru financiar pentru recurentă, întrucât toate dosarele de instanţa pentru care s-au prestat aceste servicii juridice au fost soluţionate în favoarea sa şi au fost si recuperate cheltuieli de judecata. Prin urmare, scopul de a utiliza in mod echilibrat si judicios veniturile a fost atins.

Recurentele apreciază că această măsură şi constatările organelor de inspecţie economico-financiară sunt nemotivate şi neîntemeiate şi sunt aplicabile dispoziţiile art. 49 alin. (1) lit. c) Codul de procedură fiscală privind îndeplinirea condiţiilor de nulitate ale actului administrativ, actul administrativ fiscal fiind afectat de o gravă şi evidentă eroare.

In situaţia in care analizam strict numai modul de calcul al sumei de 22517 RON (18.000 RON şi daune interese 4.517 RON) pe care organele de inspecţie economico-financiară a dispus să fie recuperată de la prestatorul de servicii juridice sau de la persoanele răspunzătoare de angajarea şi efectuarea acestor plăţi, provenita din serviciile juridice încheiate cu avocaţi în litigiile cu Comuniunea Stăpânilor de Munţi şi A. şi cu S.C. B. S.R.L., aceasta este eronata, întrucât nu se tine seama de cheltuielile de judecata acordate Direcţiei Silvice Vâlcea de către instanţa reprezentând onorariu de avocat in suma totala de 8.500 RON, ceea ce determina reducerea debitului principal de 18.000 RON cu suma de 8.500 RON, rezultând un debit de 9500 RON.

Privitor la legalitatea derulării contractelor cu avocaţi recurentele arată că, pe spete, au fost respectate condiţiile legale corespunzătoare perioadei de aprobare precum si cele ulterioare, valabile pe perioada de derulare a relaţiilor contractuale, respectiv art. XVII din O.U.G. nr. 26/2012, fiind aprobate de Comitetul Director respectiv Consiliul de Administraţie al RNP-Romsilva.

Legalitatea derulării acestor contracte de reprezentare cu avocaţi în perioada 2015-2016 a făcut obiectul controlului Curţii de Conturi a României- Camera de Conturi Vâlcea, potrivit Raportului de control nr. x din data de 15.03.2018, încheiat în urma acţiunii de verificare:

"Controlul situaţiei, evoluţiei şi modului de administrare a patrimoniului public si privat al statului, precum şi legalitatea realizării veniturilor si a efectuării cheltuielilor pe perioada 2015-2017", la Direcţia Silvica Vâlcea, iar la cap. 4 din raport privind "Concluzia generala formulata de auditorii publici externi cu privire la conformitatea cu prevederile legale în ceea ce priveşte obiectivul general al controlului", se precizează în mod expres "Având în vedere ca in urma acţiunii de control auditorii publici externi au constatat ca modul de administrare a patrimoniului public al statului şi propriu al RNP Romsilva, precum şi execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli de către entitatea verificata sunt în concordanţă, sub toate aspectele semnificative, cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată unitatea verificata şi respecta în acelaşi mod principiile legalităţii, regularităţii, eficientei, eficacităţii şi economicităţii". (Raportul de control nr. x din data de 15.03.2018).

Or, reprezentanţii ANAF, au încălcat dispoziţiile art. 6 din Codul de procedură fiscală.

În alta ordine de idei, recurentele susţin că prin Decizia nr. 4G/P/09.09.2019 - MFP - Serviciul de soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, reţine în mod eronat, faptul că "contractele de asistenţă juridică trebuiau să fie supuse vizei de control financiar preventiv şi să fie înregistrate în registrul de viză CFP, întrucât sunt angajamente legale în sensul legii."

Astfel, O.G. nr. 119/1999 privind controlul intern/managerial şi controlul financiar preventiv la art. 21 alin. (5) şi (6) dispune că documentele privind proiectele de operaţiuni pot să nu conţină viză controlului financiar preventiv, ordonatorul de credite asumându-şi răspunderea, ceea ce semnifică că ele produc efecte juridice şi că sunt legale.

De altfel, plata şi înregistrarea cheltuielilor efective nu s-a făcut numai pe baza contractelor de asistenţă juridică, ci şi pe baza facturilor, facturi care în totalitate poartă viza controlului financiar preventiv.

În concluzie, raportat la prevederile O.G. nr. 119/1999 atât contractele de asistenţă juridică, cât şi operaţiunile de plată şi înregistrare aferente facturilor sunt legale, iar măsura dispusa de către organele de control prin actul administrativ contestat este cu totul nemotivată şi neîntemeiată.

Prin Măsura 5 autoritatea pârâtă a dispus în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea să aducă la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiare cu privire la punerea în posesie de terenuri forestiere din domeniul public al statului ca urmare a aplicării legilor fondului funciar în vederea:

- întreprinderii tuturor demersurilor legale pentru reîntregirea patrimoniului public al statului, dat în administrarea regiei, cu suprafeţele de teren pentru care nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului şi care au fost retrocedate în baza unor hotărâri al Comisiei Judeţene de fond funciar;

- stabilirii unor eventuale prejudicii, a unor eventuale fapte ce ar putea întruni elementele constitutive ale unor infracţiuni prevăzute de legea penală, precum şi eventualele persoane responsabile, iar în cazul existenţei acestora să sesizeze organele abilitate ale statului.

Situaţia expusă de către echipa de inspecţie constă în faptul că s-au pus în posesia foştilor proprietari terenuri forestiere prin procese-verbale de punere în posesie în baza validărilor făcute de către Comisia Judeţeană de Fond Funciar, fără a se efectua trecerea din domeniul public în domeniul privat a suprafeţelor respective aşa cum a fost interpretat art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 de către Curtea Constituţională prin Decizia nr. 395/13.06.2017.

Recurentele susţin că aceasta măsură şi constatările organelor de inspecţie economico-financiară sunt în mod evident nemotivate, neîntemeiate si imposibil de a se pune în aplicare în circumstanţele în care în mod clar a fost încălcat principiul de drept privind neretroactivitatea legii civile aducând următoarele argumente:

Efectele Deciziei Curţii Constituţionale nr. 838/27.05.2009 publicată în M.O nr. 461 din 03.07.2009, nu pot viza decât actele, acţiunile, inacţiunile sau operaţiunile ce urmează a se înfăptui în viitor de către autorităţile publice implicate în conflictul juridic de natură constituţională. Chiar alin. (4) al art. 147 din Constituţie face precizarea faptului ca, de la data publicării, deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii şi au putere numai pentru viitor.

Prin raportare la aceste susţineri, instanţa de fond a constatat ca "într-adevăr, potrivit art. 147 alin. (4) teza a II-a din Constituţia României, de la data publicării, deciziile Curţii Constituţionale sunt general obligatorii si au putere numai pentru viitor, astfel ca aceasta critica este fondata, insa, măsura dispusa apare ca fiind temeinica si legala din perspectiva celorlalte temeiuri avute in vedere de organul emitent", recurentele apreciind ca în mod total eronat si fara nicio baza legala, instanţa de fond a înţeles sa nu ia in considerare unul dintre principiile de baza ale dreptului romanesc si anume "neretroactivitatea legii civile".

Analizând temeiurile care au stat la baza măsurii nr. 5 se constata ca organul de control ANAF nu a avut in vedere niciun alt temei legal invocat in afara de Decizia nr. 375/2017 a CCR, fapt nereţinut de instanţa de fond, care în soluţia dată ia în seama şi alte temeiuri din alte acte normative.

Prin urmare, instanţa de fond nu putea să ia în considerare si sa analizeze alte temeiuri in afara de cele luate de către echipa de control ANAF în baza cărora a stabilit masurile dispuse.

Pe de alta parte, articolul 71 alin. (2) din Regulamentul aprobat prin H.G. nr. 890/2005 prevede faptul ca deţinătorul actual al terenului forestier care face obiectul retrocedării pune la dispoziţie comisiilor locale sau judeţene, după caz, terenurile validate, în vederea punerii în posesie a persoanelor îndreptăţite, în termen de cel mult 30 de zile de la validarea cererilor de către comisia judeţeană.

Toate reconstituirile de drept de proprietate asupra terenurilor forestiere s-au făcut în baza legilor speciale de reconstituire, respectiv, art. 24 alin. (4) Legea nr. 1/2000, art. 24 alin. (2) din Legea nr. 247/2005 care precizează în mod expres că trecerea efectivă în proprietate privată se face cu ocazia punerii în posesie, realizată în baza validării Comisiei Judeţene de Fond Funciar, precum şi Legea nr. 18/1991 care preciza în mod expres că trecerea efectivă în proprietate privată se face cu ocazia punerii la dispoziţie cu încheierea de protocol de predare-primire cu comisiile locale de aplicare a legilor de fond funciar.

Aşadar, în aceste cazuri, RNP-Romsilva in calitate de deţinător al terenurilor forestiere, cat si celelalte entităţi implicate in procesul de reconstituire (comisia judeţeană pentru reconstituirea dreptului de proprietate, comisia locala, OCPI) nu au făcut nimic altceva decât să respecte prevederile legilor fondului funciar, respectiv, art. 71 din H.G. nr. 890/2005 - Regulamentul de aplicare a Legii nr. 247/2005 - ale art. 70 din H.G. nr. 1172/2001 - Regulamentul de aplicare a Legii nr. 1/2000, şi ale art. 27 din H.G. nr. 131/1991 din Regulamentul de aplicare a Legii nr. 18/1991.

Recurenta arată că nu a făcut altceva decât sa pună la dispoziţia Comisiilor Locale de Fond Funciar terenurile pentru care s-a reconstituit dreptul de proprietate.

Mai mult, raportat la reţinerea instanţei de fond a faptului ca «Dispoziţiile art. 24 alin. (4) teza a II-Aa din Legea nr. 1/2000 prevăd, într-adevăr, ca "Trecerea efectiva a terenurilor in proprietatea privata se va face cu ocazia punerii in posesie, potrivit prezentei legi", aceasta nu presupune eludarea dispoziţiilor legale anterior arătate, care impun emiterea unei hotărâri de guvern pentru trecerea din domeniul public in cel privat al statului a bunurilor, ci doar se indica momentul in care va opera aceasta trecere.

Nu poate fi acceptata interpretarea acestei dispoziţii in sensul ca se poate dispune de către comisiile locale sau judeţene de fond funciar trecerea unui bun proprietate publica a statuat din domeniul public in cel privat, cată vreme pentru aceasta operaţiune este necesara emiterea unei hotărâri de guvern, raportat la valoarea de interes naţional a acestor bunuri, iar acestor comisii legea nu le-a prevăzut asemenea atribuţii.

De asemenea recurenta apreciază ca instanţa de fond nu poate sa combată dispoziţiile prevăzute de lege speciala de fond funciar prin care se prevede in mod expres ca modalitatea de punere in posesie "se face potrivit prezentei legi", să le sa aprecieze ca fiind neconforme atâta timp cat şi la data actuala sunt valabile si nu exista niciun document de abrogare. Prin urmare, apreciază că rolul organelor legislative este de a modifica o dispoziţie legala, iar instanţa de judecata prin rolul ei nu poate eluda o dispoziţie legală, ci doar sa o pună in aplicare.

Chiar si considerând ca logica instanţei de fond este corecta, data intrării în vigoare a diferitelor acte normative nou invocate este una ulterioara şi la date diferite fata de prima lege de retrocedare privind terenurile forestiere (Legea nr. 18/1991) aşa că potrivit principiului neretroactivităţii legii civile nu aveau aplicabilitate la nivelul anului 1991, în consecinţă nu pot genera nulitatea punerilor în posesie şi implicit a actelor de proprietate emise odată cu debutul aplicării legilor funciare, aşa cum dispune măsura contestată.

În acest sens, a învederat şi proiectul de lege cu indicativul (PLx 188/2020) privind modificarea art. 13 alin. (1) potrivit Raportului Comun al Proiectului de lege privind unele masuri pentru deblocarea procesului de restituire a terenurilor către foştii proprietari contravine interpretării instanţei de fond, pe tema trecerii din domeniul public al statului in domeniul privat al statului, în sensul ca privitor la Legea nr. 165/2013 - "La articolul 13, alin. (1) se modifică şi va avea următorul cuprins:

"Ari 13.-(1) în situaţia în care restituirea terenurilor forestiere pe vechile amplasamente nu este posibilă, reconstituirea dreptului de proprietate se face pe alte amplasamente de pe raza unităţii administrativ-teritoriale, chiar dacă acestea s-au aflat în proprietatea Statului Român, înainte de anul 1948, au intrat în proprietatea statului sau au fost incluse în amenajamente silvice după această data. Restituirea terenurilor forestiere aflate în proprietatea Statului Român înainte de anul 1948 se face în condiţiile legii, cu respectarea prevederilor art. 6 alin. (5). Restituirea terenurilor forestiere care după anul 1948 au intrat în proprietatea statului, respectiv terenurile proprietate privată ce au făcut obiectul naţionalizării, precum si cele confiscate ulterior, se face direct de comisiile locale si judeţene de fond funciar, conform prevederilor legale în vigoare."- text adoptat de Senat."

Ca atare, organul legislativ gândeşte ca aplicarea prevederilor art. 6 alin. (5). din Legea nr. 165/2013, respectiv trecerea din domeniul public al statului in domeniul privat al statului înaintea punerii in posesie sa se facă numai in cazul proprietăţilor care erau ale statului înainte de 1948, iar pentru celelalte proprietăţi punerea in posesie sa se facă fara a fi necesara trecerea din domeniul public in domeniul privat al statului

În alta ordine de idei, aceasta măsura dispusă de organele de inspecţie economico-financiară naşte concluzia că statul prin reprezentanţii săi si entităţile implicate in procesul de reconstituire au lucrat integral în mod ilegal la reconstituirea dreptului privat de proprietate, aplicând legile fondului funciar, şi conduce la anularea la nivel naţional a 575.696 de acte de proprietate emise în baza legilor funciare, pentru 3.166.330 ha puse în posesie - 49,99% din fondul forestier naţional (în 1990 fondul forestier proprietate publică a statului avea suprafaţa de 6.341.260 ha).

La nivelul fondului forestier administrat si deţinut de către Direcţia Silvica Vâlcea au fost reconstituite în baza Legii nr. 18/1991 peste 27.079 ha de fond forestier pentru un număr de peste 27.079 proprietari (suprafaţa maxima reconstituita fiind de 1 ha), fata de care trecerea în proprietatea privata a persoanelor fizice s-a făcut doar prin validare şi punere in posesie. Iar ulterior in baza Legii nr. 1/2000 şi Legii nr. 247/2005 au fost puşi in posesie peste 25.000 de proprietari persoane fizice, 65 de forme asociative, 95 de proprietari instituţii de cult şi învăţământ si 23 de comune si oraşe, toate cu o suprafaţa totala de 145.564 ha.

Iar în ceea ce priveşte reţinerea instanţei de fond raportat la aceste susţineri, în sensul că "în ceea ce priveşte consecinţele învederate de contestatoare, în cazul implementării acestei masuri, instanţa retine ca aceasta măsura nu conduce in mod automat la anularea titlurilor de proprietate deja emise, instanţele de judecata sesizate având in continuare posibilitatea sa aprecieze pentru fiecare situaţie în parte respectarea dispoziţiilor legale incidente", denotă în mod clar neconvingerea instanţei de fond fata de propriile susţineri, nejustificarea acestora, precum vădita lipsă de imparţialitate pe care era obligata sa o aibă.

În concluzie, recurenta arată că:

- aplicarea măsurii dispuse, presupune demararea de acţiuni in constatare nulitate procese-verbale de punere in posesie si titluri de proprietate si eventual documente translative de proprietate si înstrăinare Împotriva tuturor persoanelor invocate mai sus de la debutul aplicării legilor funciare, fapt care ar genera colosale cheltuieli de judecata., ce ar reprezenta o paguba iminenta fara posibilitate de recuperare si mai mult decât atât, demararea unui număr atât de imens de acţiuni ar perturba grav funcţionarea autorităţilor publice, precum si a serviciilor publice si ar genera un impact negativ la nivel naţional greu de evaluat si imposibil de înlăturat.

- aplicarea măsurii dispuse, pe lângă faptul că nu este susţinută juridic, generează probleme şi consecinţe majore din punct de vedere social, administrativ, al dreptului de proprietate care este garantat prin Constituţie cat şi de altă natura, inclusiv politica si de management general al Statului Roman.

- măsura este de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ în circumstanţele în care este evidenta eroarea de interpretare legislativa, încălcând în mod grav principiul de baza al instituţiei de drept romanesc respectiv principiul neretroactivităţii legii civile (Legea dispune numai pentru viitor), în sensul ca niciun act normativ invocat de către organele constatatoare nu are aplicabilitate începând cu anul 1991 (Legea nr. 18/1991).

În cazul unor terenuri forestiere reconstituite, cu siguranţa acestea au intrat in circuitul civil. Circuitul civil este populat în exclusivitate de bunuri, nu şi de acte juridice şi, cu atât mai puţin, de acte administrative.

Prin urmare, aducerea la îndeplinire a acestei masuri este la limita extrema a imposibilităţii executării ei întrucât s-ar aduce atingeri grave asupra dobânditorilor de buna credinţă a terenurilor forestiere devenite proprietate privata.

Prin Măsura 4 autoritatea publică pârâtă a dispus în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea să aducă la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiare prezentate mai sus, în vederea elaborării şi aprobării unei metodologii (proceduri) privind evaluarea suprafeţelor fondului forestier de 94.006,84 ha proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 şi 1366 şi evidenţiate extracontabil în aceasta doar cantitativ, respectiv doar în unităţi fizice (hectare).

Recurentele susţin că toate temeiurile de drept invocate de către echipa de inspecţie în cuprinsul Raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/23.04.2019 se referă la prevederi legale incidente titularului dreptului de proprietate (care nu este RNP-Romsilva), care are obligaţia înregistrării în evidenţa financiar contabilă a bunurilor respective.

Bunurile de natura patrimoniului public al statului primite în administrare de regie sunt înregistrate la nivelul direcţiilor silvice în evidenţa extracontabilă şi nu contabilă, prevederile legale invocate în cuprinsul raportului de inspecţie economico-financiară, respectiv, art. 18 din Legea nr. 213/1998, art. 11 din Legea nr. 82/1991 şi Pct. 193 (1) din OMFP nr. 1802/2014 nefiind încălcate de către Direcţia Silvică Vâlcea.

Mai mult, aceasta măsura generează cheltuieli foarte mari constând în elaborarea metodelor de "evaluare a suprafeţelor fondului forestier de 94.006,84 ha proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 Ia Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 şi 1366 şi evidenţiate extracontabil în aceasta doar cantitativ, respectiv doar în unităţi fizice (hectare)."si mai ales cu aplicarea unei astfel de metodologii raportându-ne la suprafaţa si la subunităţile omogene care o compun, costuri care in principal descind din aplicarea metodologiei si sunt de natura cheltuielilor materiale, de timp, (manopera) de consum cu terţii, de prestări servicii s.a.

În concluzie, faţă de cele prezentare, recurentele consideră ca măsura nr. 4 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR-AIF-849/23.04.2019 este netemeinică şi nelegală, Regia neavând atribuţia elaborării şi aprobării metodologiei (procedurii) invocate, generând cheltuieli nejustificate pentru regie şi Statul Roman, de nerecuperat si fara nicio finalitate.

În acest sens, al lipsei de finalitate concura şi faptul că vegetaţia creste si evoluează continuu si de asemenea se executa continuu lucrări de conducere a arboreţilor soldate cu extragere de arbori, ceea ce generează modificări continue ale volumului vegetaţiei forestiere si calităţii acesteia ce determina modificarea repetata a valorii terenurilor forestiere care include şi valoarea vegetaţiei forestiere.

Prin Măsura 6 autoritatea publică pârâtă a dispus în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea să aducă la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiare prezentate mai sus, în vederea implementării unei proceduri privind cadastrarea, evaluarea şi intabularea în cartea funciară a suprafeţelor fondului forestier proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 şi 1366 şi evidenţierea extracontabilă a acestora.

În raport de dispoziţiile pct. 411 din Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 1802/2014 pentru aprobarea Reglementărilor contabile privind situaţiile financiare anuale individuale şi situaţiile financiare anuale consolidate şi art. 25 alin. (7) şi (8) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, prin ducerea la îndeplinire a măsurii 6 urmează a fi angajate o serie de cheltuieli suplimentare, respectiv cheltuieli privind cadastrarea, evaluarea şi întabularea în cartea funciară a suprafeţelor forestiere.

Or, aceste cheltuieli pot fi realizate de Regie exclusiv la solicitarea conducătorului instituţiei titulare a dreptului de proprietate, iar angajarea acestor cheltuieli din dispoziţia echipei de inspecţie din cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice - Craiova şi nu la solicitarea conducătorului instituţiei titulare a dreptului de proprietate va conduce la tratarea acestora ca şi cheltuieli nedeductibile la stabilirea rezultatului impozabil al regiei, existând riscul ca acestea sa fie considerate şi cheltuieli neeconomice (cheltuieli efectuate asupra unor bunuri pentru care regia nu are obligaţia înregistrării în evidenţa financiar contabilă).

În acest sens, recurentele înţeleg să invoce dispoziţiile art. 100 din Codul silvic cu modificările şi completările ulterioare, respectiv "Realizarea cadastrului aferent fondului forestier naţional, a I.F.N., a monitoring-ului sol-vegetaţie forestieră este finanţată anual de la bugetul de stat, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.", din care rezulta ca obligaţia, competenta si cheltuiala cadastrului revine autorităţii publice centrale (Ministerul de resort), prin urmare nu este legala impunerea obligării recurentelor de a efectua si a cheltui sume din bugetul propriu, până acum, nefiind alocat buget dedicat din partea autorităţii publice centrale.

În ceea ce priveşte afirmaţiile din cuprinsul Deciziei nr. 40/09.09.2019 de soluţionare a plângerii prealabile potrivit cărora "susţinerile contestatoarei referitoare la măsurile contestate nr. 4, nr. 5, nr. 6 dispuse... nu sunt de natura să conducă la revocarea acestora, întrucât... prin aceste trei măsuri s-a stabilit obligaţia Direcţiei Silvice Vâlcea de a aduce la cunoştinţa Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva, constatările echipei de inspecţie economico - financiare, urmând ca aceasta în virtutea atribuţiilor prevăzute prin actele normative mai sus citate, să dispună în consecinţă" recurentele consideră că acestea sunt eronate, întrucât acţiunea de verificare a vizat activitatea unităţii Direcţia Silvică Vâlcea, în condiţiile în care ducerea efectivă la îndeplinire a măsurilor dispuse a fost stabilită în sarcina Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva.

Ori, Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva nu a făcut obiectul acţiunii de verificare, respectiv pe perioada controlului nu au fost solicitate informaţii/clarificări de la Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, constatările echipei de inspecţie fiscală fiind formulate fără a solicita punctul de vedere al regiei, în condiţiile în care ducerea efectivă la îndeplinire a măsurilor dispuse a fost stabilită în sarcina Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva.

4. Apărările formulate în cauză.

Intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova a depus întâmpinare prin care a invocat, în principal, excepţia nulităţii recursului, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

De asemenea, intimatul-pârât Ministerul Finanţelor Publice, a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

5. Procedura de soluţionare a recursului.

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 09 noiembrie 2020, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 09 mai 2021, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Aspecte procedurale.

Prin încheierea din data de 09.06.2021 a fost respinsă excepţia nulităţii recursului invocată de intimata-pârâtă Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova.

La data de 06.08.2021 recurenta-reclamantă a depus o cerere prin care a invocat excepţia de nelegalitate a Măsurii nr. 5 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, respectiv:

"Conducerea Direcţiei Silvice Vâlcea va aduce la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiară cu privire la punerea în posesie de terenuri forestiere din domeniul public al statului ca urmare a aplicării legilor fondului funciar".

Înalta Curte va respinge ca inadmisibilă excepţia de nelegalitate invocată, în considerarea principiului "electa una via non datur recursus al alteram" ("după ce o cale a fost aleasa, nu este admis sa se recurgă la alta"), astfel cum rezultă din jurispridenţa constantă a instanţei supreme, examinarea legalităţii actelor administrative contestate, pe calea excepţiei de nelegalitate, în cadrul procesului având ca obiect anularea aceloraşi acte, fiind inadmisibilă, cele două căi de examinare a legalităţii actelor administrative criticate excluzându-se reciproc.

7. Soluţia pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, reprezentată de Direcţia Silvică Vâlcea şi Direcţia Silvică Vâlcea, în considerarea următoarelor argumente:

Reclamantele, Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva reprezentată de Direcţia Silvică Vâlcea şi Direcţia Silvică Vâlcea, s-au adresat instanţei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Piteşti, solicitând, în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, efectuarea unui control de legalitate asupra actului administrativ individual, Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, prin Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 850/23.04.2019, emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, respectiv actului administrativ de soluţionare a plângerii administrative prealabile, Deciziei nr. 40/P/09.09.2019 emisă de Ministerul Finanţelor Publice-Serviciul de soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, solicitând anularea în parte a măsurilor nr. 1, nr. 4, nr. 5 şi nr. 6 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 şi din Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 850/23.04.2019, precum şi anularea în parte a Deciziei nr. 40/P/09.09.2019 în ceea ce priveşte art. 1 şi art. 4, prin care s-a respins ca neîntemeiată şi inadmisibilă plângerea prealabilă cu privire la măsurile nr. 1, nr. 4, nr. 5 şi nr. 6, suspendarea actelor administrative atacate, până la soluţionarea definitivă a cauzei şi obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată.

Instanţa de fond a respins acţiunea formulată de reclamantă analizând punctual măsurile contestate şi confimând legalitatea acestora.

Astfel, în ceea ce priveşte măsura nr. 1 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 autoritatea publică pârâtă a stabilit în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea să ia "măsurile necesare pentru recuperarea sumei de 22.517 RON (18.000 RON şi daune interese 4.517 RON) de la prestatorul de servicii juridice sau de la persoanele răspunzătoare de angajarea şi efectuarea acestor plăţi, în afara dispoziţiilor O.U.G. nr. 26/06.06.2012 privind unele măsuri de reducere a cheltuielilor publice şi întărirea disciplinei financiare şi de modificare şi completare a unor acte normative".

Pentru luarea acestei măsuri, intimata Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova a reţinut că Direcţia Silvică Vâlcea a achiziţionat servicii de natură juridică în suma de 18.000 de RON, fără a avea aprobarea şi mandatarea reprezentanţilor statului sau unităţilor administrativ-teritoriale prin organele de conducere ale acestora, iar contractele de servicii juridice nu poartă viza CFP şi nu sunt înregistrate în registrul de viză, încălcându-se astfel art. 1 alin. (2) lit. a) şi alin. (3) lit. a) din O.U.G. 26/06.06.2012, art. 5 alin. (1) şi art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 119/1999, art. 23 şi art. 24 din Legea 500/2002, precum şi art. 3 alin. (1) şi (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prima instanţă a reţinut în esenţă că, entităţile enumerate la art. 1 alin. (1) din O.U.G. 26/06.06.2012 pot achiziţiona servicii juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, deşi au în structura organizatorică personal propriu de specialitate juridică, prin excepţie, atunci când, datorită unor situaţii temeinic justificate, aceste servicii nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi, însă doar cu aprobările prealabile prevăzute la art. 1 alin. (1) şi (2) din ordonanţa de urgenţă. Prin urmare, este necesar a se îndeplini în mod cumulativ atât condiţia referitoare la situaţiile excepţionale, temeinic justificate, cât şi condiţia referitoare la aprobările ordonatorilor principali de credite şi mandatarea reprezentanţilor statului.

În speţă, instanţa a apreciat că nu se mai impune analizarea situaţiilor temeinic justificate pentru care nu s-a putut asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi serviciile de asistenţă juridică (complexitatea cauzelor, situaţia personalului angajat), de vreme ce nu este îndeplinită condiţia obligatorie şi cumulativă a aprobării prealabile de către ordonatorul de credite a achiziţionării unor astfel de servicii.

Înalta Curte nu poate reţine ca fiind valabilă critica recurentelor că, pe spete, au fost respectate condiţiile legale corespunzătoare perioadei de aprobare precum si cele ulterioare, valabile pe perioada de derulare a relaţiilor contractuale, respectiv art. XVII din O.U.G. nr. 26/2012, fiind aprobate de Comitetul Director respectiv Consiliul de Administraţie al RNP-Romsilva.

Potrivit potrivit art. 1 alin. (1), alin. (2) lit. a) şi alin. (3) lit. a) din O.U.G. nr. 26/06.06.2012, "Autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale şi locale, indiferent de modul de finanţare şi subordonare, societăţile naţionale, companiile naţionale şi societăţile reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, cu capital integral sau majoritar de stat, precum şi regiile autonome care au în structura organizatorică personal propriu de specialitate juridică nu pot achiziţiona servicii juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare. "(2) În situaţii temeinic justificate, în care activităţile juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, necesare autorităţilor şi instituţiilor publice prevăzute la alin. (1), nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi, pot fi achiziţionate servicii de această natură, în condiţiile legii, numai cu aprobarea: a) ordonatorilor principali de credite pentru autorităţile şi instituţiile publice ale administraţiei publice centrale. (3) În situaţii temeinic justificate, în care activităţile juridice de consultanţă, de asistenţă şi/sau de reprezentare, necesare societăţilor naţionale, companiilor naţionale şi societăţilor reglementate de Legea nr. 31/1990, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi regiilor autonome prevăzute la alin. (1), nu se pot asigura de către personalul de specialitate juridică angajat în aceste entităţi, pot fi achiziţionate servicii de această natură, în condiţiile legii, numai cu aprobarea şi mandatarea reprezentanţilor statului sau unităţilor administrativ-teritoriale în organele de conducere ale acestora: a) de către ordonatorul principal de credite coordonator, în cazul celor la care statul este acţionar integral sau majoritar".

În mod legal şi temeinic a reţinut prima instanţă că în speţă nu erau incidente prevederile art. XVII din O.U.G. 26/06.06.2012, potrivit cărora "Contractele de servicii juridice de consultanţă, asistenţă şi/sau reprezentare, precum şi cele încheiate în condiţiile Legii nr. 672/2002, republicată, pentru asigurarea activităţii de audit intern, aflate în curs de desfăşurare la data intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân valabile în condiţiile în care au fost încheiate.", întrucât contractele de asistenţă juridică pentru care s-a dispus măsura contestată au fost încheiate în cursul anilor 2015-2016 şi chiar dacă a fost vorba despre acelaşi prestator de servicii juridice, aceeaşi casă de avocatură, din cuprinsul acestora rezultă cu evidenţă că nu sunt contracte adiţionale altor contracte de asistenţă juridică încheiate în anul 2011, fiind contracte de asistenţă juridică noi încheiate ulterior intrării în vigoare a O.U.G. nr. 26/2012, împrejurare care rezultă şi din facturile emise în baza lor şi natura litigiilor în care s-a asigurat reprezentarea.

În plus, prin actul administrativ contestat se reţine că aceste contracte nu purtau viza CFP şi nu au fost înregistrate în registrul de viză, iar împrejurarea că în raport de dispoziţiile art. 21 alin. (6) din O.U.G. nr. 119/1999, nu era obligatorie viza controlului financiar preventiv, în condiţiile în care conducătorul autorităţii îşi asuma răspunderea, nu afectează valabilitatea acestora, însă nu se poate susţine că măsura dispusă de organele de control nu ar fi legală, fiind vorba despre o încălcare a art. 5 alin. (1) şi art. 9 din acelaşi act normativ.

Mai mult, chiar dacă prima instanţă nu a mai analizat existenţa situaţiilor excepţionale, temeinic justificate de complexitatea cauzelor pentru care s-au achiziţionat serviciile juridice şi de situaţia personalului propriu, se constată că Referatul oficiului juridic se fundamentează în principal pe valoarea mare a debitelor reprezentate de penalităţile pretinse de Direcţia Silvică Vâlcea în litigiul cu S.C. B. S.R.L., pe numărul mare de dosare aflate pe rol, volumul mare de lucru şi complexitatea cauzei, însă aceste argumente nu reprezintă o justificare temeinică, ci una mai degrabă formulată în termeni foarte generali şi nici o situaţie excepţională, care ar fi generată de complexitatea cauzei.

De asemenea, susţinerea că în perioada 2015-2016 recurenta a făcut obiectul controlului Curţii de Conturi a României-Camera de Conturi Vâlcea, iar potrivit Raportului de control nr. x din data de 15.03.2018, încheiat în urma acţiunii de verificare s-a reţinut cu caracter general că "modul de administrare a patrimoniului public al statului şi propriu al RNP Romsilva, precum şi execuţia bugetelor de venituri şi cheltuieli de către entitatea verificata sunt în concordanţă, sub toate aspectele semnificative, cu scopul, obiectivele şi atribuţiile prevăzute în actele normative prin care a fost înfiinţată unitatea verificata şi respecta în acelaşi mod principiile legalităţii, regularităţii, eficientei, eficacităţii şi economicităţii", nu exclude efectuarea unui alt tip de control, inspecţia economico-financiară, efectuat de o altă autoritate-DGRFP Craiova-SIEF, fiind o verificare de natură diferită, verificarea ce face obiectul actelor administrative de faţă având caracter punctual, în ceea ce priveşte acest tip de cheltuială.

Pe de altă parte, nu se poate reţine încălcarea dispoziţiilor art. 6 din Codul de procedură fiscală, principiu aplicabil în materie fiscală, Raportul de control nr. x din data de 15.03.2018 nefiind un raport de inspecţie fiscală ci un raport de verificare efectuat potrivit procedurilor derulate în faţa Curţii de Conturi.

Pentru acelaşi argument vor fi înlăturate şi criticile recurentelor în ceea ce priveşte aplicabilitatea dispoziţiilor art. 49 alin. (1) lit. c) Codul de procedură fiscală privind îndeplinirea condiţiilor de nulitate ale actului administrativ fiscal, dispoziţia obligatorie şi raportul de inspecţie economico-financiară contestate nefiind acte administrative fiscale.

Este întemeiată însă critica recurentelor privind calculul eronat al sumei stabilite în sarcina Direcţiei să fie recuperată de la prestatorul de servicii juridice sau de la persoanele răspunzătoare de angajarea şi efectuarea acestor plăţi, de 22.517 RON (18.000 RON şi daune interese 4.517 RON), provenita din serviciile juridice încheiate cu avocaţi în litigiile cu Comuniunea Stăpânilor de Munţi şi A. şi cu S.C. B. S.R.L., întrucât nu se tine seama de cheltuielile de judecata acordate Direcţiei Silvice Vâlcea de către instanţă, prin două sentinţe definitive, reprezentând onorariu de avocat in suma totala de 8.500 RON, ceea ce determina reducerea debitului principal de 18.000 RON cu suma de 8.500 RON, rezultând un debit de 9500 RON.

Împrejurarea că sumele până la data controlului nu au fost încasate nu reprezintă un motiv pentru a fi menţinut întregul cuantum, întrucât recuperarea sumelor reprezentând cheltuielile de judecată nu se face de la prestatorul de servicii juridice sau de la persoanele răspunzătoare de angajarea şi efectuarea acestor plăţi, ci de la debitorul din cele două titluri executorii, fiind demarate procedurile de executare silită, prin urmare aceste sume trebuiau scăzute din cuantumul debitului ce trebuia recuperat.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte apreciază întemeiată în parte cererea reclamantelor, astfel încât va anula parţial parţial Decizia nr. 40/P/09.09.2019 de soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 850/23.04.2019 şi Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, în ceea ce priveşte măsura nr. 1 pentru suma de 8.500 RON.

În ceea ce priveşte analiza retrocedărilor de terenuri forestiere conform legilor privind restituirii de proprietate efectuate din suprafaţa fondului forestier proprietate publică a statului pe destinaţii aflate în administrarea Direcţiei Silvice Vâlcea, în perioada 2012-2016, se reţine că prin Măsura 5 autoritatea pârâtă a dispus în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea să aducă la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiare cu privire la punerea în posesie de terenuri forestiere din domeniul public al statului ca urmare a aplicării legilor fondului funciar în vederea:

- întreprinderii tuturor demersurilor legale pentru reîntregirea patrimoniului public al statului, dat în administrarea regiei, cu suprafeţele de teren pentru care nu s-au îndeplinit formele legale privind trecerea din domeniul public al statului în domeniul privat al statului şi care au fost retrocedate în baza unor hotărâri al Comisiei Judeţene de fond funciar;

- stabilirii unor eventuale prejudicii, a unor eventuale fapte ce ar putea întruni elementele constitutive ale unor infracţiuni prevăzute de legea penală, precum şi eventualele persoane responsabile, iar în cazul existenţei acestora să sesizeze organele abilitate ale statului.

Pentru a se dispune această măsură, organul de control economico-financiar a constat că prin Hotărârile Comisiei Judeţene Vâlcea pentru aplicarea Legii nr. 247/2005, ce modifică şi completează Legea nr. 1/2000 privind reconstituirea dreptului de proprietate asupra terenurilor forestiere, s-au validat suprafeţe de fond forestier pe anexele 37-38 pentru persoane fizice, anexele 39 pentru formele asociative (C.), anexele 40 pentru unităţile de cult şi anexele 41 pentru UAT.

Astfel, echipa de control a constatat că prin retrocedările efectuate în baza validărilor făcute prin Hotărâri de către Comisia Judeţeană de fond funciar, Ocoalele Silvice au efectuat punerea la dispoziţia comisiilor locale a suprafeţelor şi amplasamentelor ce au făcut obiectul validării, care ulterior au fost puse în posesie prin procese-verbale, care au constituit document de trecere în proprietate privată, încălcându-se astfel art. 5 alin. (2) din Legea fondului funciar nr. 18/1991 republicată, art. 34 din Legea nr. 46/2008-Codul silvic, art. 136 alin. (1).2,3 şi 4 din Constituţia României, art. 3 alin. (1), art. 10, alin. (2) şi art. 11 alin. (1) şi (2) din Legea 213/1998 privind bunurile proprietate publică, art. 861, alin. (11), (2), (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., Decizia nr. 395/2017 a Curţii Constituţionale privind excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 13, alin. (1) şi (3) din Legea 165/2013 privind măsurile pentru finalizarea procesului de restituire în natură sau prin echivalent a Imobilelor preluate în mod abuziv în perioada regimului comunist în România.

Instanţa de fond a validat această măsură, reţinând în esenţă că, deşi este fondată critica reclamantelor privind încălcarea principiului neretroactivităţii, deciziile Curţii Constituţionale având efecte doar pentru viitor, iar controlul efectuat a vizat perioada 2015-2016, astfel că nu poate fi aplicată în cauză, având în vedere şi prevederile art. 147 alin. (4), teza a II-a din Constituţia României, măsura dispusă apare însă ca fiind temeinică şi legală din perspectiva celorlalte temeiuri avute în vedere de organul emitent, respectiv că bunurile proprietate publică nu pot fi introduse în circuitul civil fără trecerea prealabilă a acestora în proprietate privată a statului, astfel încât retrocedarea de terenuri forestiere din domeniul public al statului nu se putea efectua decât cu trecere prealabilă a acestora prin hotărâre de guvern din proprietatea publică în cea privată a statului.

Înalta Curte constată că în mod corect susţin recurentele că, organul de control ANAF nu a avut in vedere niciun alt temei legal invocat în afara de Deciziei nr. 375/2017 a CCR, fiind enumerate dispoziţiile art. 136 alin. (4) din Constituţia României, art. 34 din Codul silvic, art. 5 alin. (2) din Legea 18/1991 şi prevederile art. 861 C. civ., însă măsura în sine s-a dispus, având în vedere că retrocedarea din patrimoniul public al statului, aflat în administrarea Direcţiei Silvice Vâlcea în suprafaţă de 173.921 ha, a fost efectuată fără a avea la bază o hotărâre a Guvernului aşa cum prevede art. 10 alin. (2) din Legea 213/1998.

Deşi Curtea Constituţională a admis excepţia de neconstituţionalitate şi a constatat că prevederile art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013 sunt constituţionale în măsura în care restituirea terenurilor forestiere aparţinând domeniului public al statului se realizează numai după trecerea prealabilă a acestor terenuri în domeniul privat a statului în condiţiile legii, practic autoritatea pârâtă, în considerarea deciziei Curţii Consituţionale repune în discuţie legalitatea tuturor actelor de reconstituire a dreptului de proprietate, emise în baza legilor fondului funciar, când nici nu intrase în vigoare Legea nr. 165/2013 a cărei constituţionalitate a fost supusă controlului, iar suprafaţa totală vizată de măsură de 173.971 ha cuprinde suprafaţa de 167.601 ha reconstituită în perioada 1990-2012, în baza Legii nr. 18/1991, iar ulterior in baza Legii nr. 1/2000 şi Legii nr. 247/2005 şi suprafaţa de 6320 ha, reconstituită în perioada 2012-2016.

Autoritatea pârâtă nu a indicat un temei legal în baza căruia a luat o asemenea măsură administrativă, prin care a dispus reîntregirea patrimoniului public al statului, pentru un motiv care ar punea în discuţie situaţiile juridice stabilite în baza unor acte normative care s-au aplicat începând cu anul 1991, ulterior pronunţării Deciziei Curţii Constituţionale nr. 395/2017 existând un proiect de modificare a art. 13 alin. (1) din Legea nr. 165/2013, pentru punerea în acord cu această decizie.

Instanţa de fond a reţinut, în ceea ce priveşte consecinţele învederate de reclamante, în cazul implementării acestei măsuri, că aceasta nu conduce în mod automat la anularea titlurilor de proprietate deja emise, instanţele de judecată sesizate având în continuare posibilitatea să aprecieze pentru fiecare situaţie în parte respectarea dispoziţiilor legale incidente, însă recurentele susţin în mod corect că pârâta nu indică modalitatea de aducerea la îndeplinire a acestei masuri, fiind practic imposibil de executat, la momentul emiterii actelor administrative contestate, care având caracter obligatoriu, ar putea avea consecinţe de natură a perturba grav funcţionarea autorităţilor publice recurente, generând şi alte consecinţe majore, fără ca măsura să fie suficient fundamentată din punct de vedere al temeiurilor juridice.

Prin urmare, se reţine că măsura nr. 5 este consecinţa unui exces de putere, o depăşire a marjei de apreciere a autorităţilor pârâte, în ceea ce priveşte sfera de competenţă a inspecţiei economico financiare, prin stabilirea de măsuri în sarcina reclamantei în materia dreptului de proprietate publică în raport cu dreptul funciar, fără să ofere o justificare rezonabilă a deciziei administrative.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte apreciază întemeiată în parte cererea reclamantelor, astfel încât va anula parţial parţial Decizia nr. 40/P/09.09.2019 de soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 850/23.04.2019 şi Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, în ceea ce priveşte măsura nr. 5.

În ceea ce priveşte neconcordanţe (diferenţe) existente între inventarul centralizat al bunurilor din domeniul public al statului în evidenţa MFP şi bunurile efectiv deţinute de Direcţie din punct de vedere cantitativ şi valoric, prin Măsura 4 autoritatea publică pârâtă a dispus în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea să aducă la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiare, în vederea elaborării şi aprobării unei metodologii (proceduri) privind evaluarea suprafeţelor fondului forestier de 94.006,84 ha proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 şi 1366 şi evidenţiate extracontabil în aceasta doar cantitativ, respectiv doar în unităţi fizice (hectare).

Pentru luarea acestei măsuri, intimata Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova a reţinut că, din verificarea documentelor prezentate, s-a constatat diferenţe între Inventarul Centralizat al bunurilor din domeniul public al statului şi bunurile efectiv deţinute de Direcţie, din punct de vedere cantitativ şi valoric, constând în existenţa în inventarul efectuat la data de 31.12.2016 a suprafeţei de 94.006,94 ha, ce reprezintă fondul forestier proprietate publica a statului, neinventariată valoric în evidenţa contabilă a Direcţiei Silvice Vâlcea, ci doar cantitativ, respectiv doar în unităţi fizice (hectare), nerespectându-se dispoziţiile art. 18 şi din Legea nr. 213/1996 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare, art. 11 din Legea contabilităţii nr. 82/1991, cu modificările şi completările ulterioare, pct. 193 din OMFP nr. 1.802/2014 pentru aprobarea Reglementărilor contabile privind situaţiile financiare anuale individuale şi situaţiile financiare anuale consolidate, art. 2 din Ordonanţa Guvernului nr. 81/2003 privind reevaluarea şi amortizarea activelor fixe aflate în patrimoniul instituţiilor publice.

Potrivit pct. 6 din H.G. nr. 1031/1999, "bunurile proprietate publică aflate în administrarea regiilor autonome, respectiv a ministerelor, celorlalte organe de specialitate ale administraţiei publice centrale şi locale şi a instituţiilor publice de interes naţional sau local, se inventariază anual pe liste de inventariere distincte", iar potrivit pct. 1 din aceeaşi hotărâre de guvern, "În baza inventarelor întocmite pentru bunurile care, potrivit legii, alcătuiesc domeniul public al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, a căror apartenenţă a fost stabilită prin hotărâre a Guvernului, regiile autonome, instituţiile publice, consiliile locale şi consiliile judeţene, după caz, care, potrivit legii, administrează astfel de bunuri, înregistrează bunurile respective în conturi contabile distincte, după cum urmează: a) regiile autonome, precum şi institutele naţionale de cercetare-dezvoltare înfiinţate în baza Ordonanţei Guvernului nr. 25/1995 privind reglementarea organizării şi finanţării activităţii de cercetare-dezvoltare, aprobată şi modificată prin Legea nr. 51/1996, cu modificările şi completările ulterioare, care, potrivit legii, administrează bunuri din domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, înregistrează în contabilitate bunurile respective în activ, în conturi corespunzătoare de imobilizări, analitic distinct, iar în pasiv, în creditul contului 1015.02 "Patrimoniul public". Evidenţa analitică se ţine pe surse de dobândire, potrivit legii".

Recurentele susţin că toate temeiurile de drept invocate de către echipa de inspecţie în cuprinsul Raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/23.04.2019 se referă la prevederi legale incidente titularului dreptului de proprietate (care nu este RNP-Romsilva), care are obligaţia înregistrării în evidenţa financiar contabilă a bunurilor respective, însă din cuprinsul acestor dispoziţii cât şi din cele reţinute în Raportul de inspecţie economico-financiară rezultă că obligaţia de înregistrării bunurilor de natura patrimoniului public al statului primite în administrare de regie este de înregistrare în evidenţa contabilă analitică nu extracontabilă.

Prin urmare, măsura nu este excesivă ci este acoperită de dispoziţiile legale şi infralegale, fiind justificată din punct de vedere al finalităţii acesteia, o evidenţiere şi valorică a suprafeţelor fondului forestier de 94.006,84 ha proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 Ia Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 şi 1366, fiind în concordanţă cu reglementările contabile atât din punct de vedere al semnificaţiei valorice a elementelor de activ cât şi al amortizărilor.

În mod firesc, elaborarea metodelor de evaluare a suprafeţelor fondului forestier de 94.006,84 ha proprietate publică a statului generează cheltuieli, însă prin raportare la finalitatea şi utilitatea metodologiei, măsura nu este de natură să veteme reclamantele, în mod legal judecătorul fondului reţinând că, pe de o parte, contestatoarele nu au arătat care este vătămarea care decurge din această măsură, iar, pe de altă parte, că diferenţele constate, coroborate cu faptul că înregistrarea în evidenţa tehnico-operativă are caracter excepţional, constituie o suficientă justificare pentru luarea măsurii contestate, fiind păstrat un echilibru rezonabil între interesul public şi cel privat.

Prin Măsura 6 autoritatea publică pârâtă a dispus în sarcina conducerii Direcţiei Silvice Vâlcea să aducă la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiare în vederea implementării unei proceduri privind cadastrarea, evaluarea şi intabularea în cartea funciară a suprafeţelor fondului forestier proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006 sub nr. de inventar MFP 1363, 1364, 1365 şi 1366 şi evidenţierea extracontabilă a acestora.

Echipa de inspecţie a constatat că Direcţia nu a efectuat cadastrarea şi intabularea terenurilor forestiere din domeniul public al statului, nu s-a efectuat şi înscris în Cartea Funciară pentru suprafaţa de 94006.84 ha, nefiind înscris nici dreptul de folosinţă a Direcţiei în cartea funciară potrivit prevederilor legale, încălcându-se astfel art. 27 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 7/1996 - Legea cadastrului şi a publicităţii imobiliare, art. 58 indice 1 alin. (2) introdus de pct. 34 din O.U.G. nr. 64/2010, art. 48 alin 1 şi 2 şi art. 74 din Ordinul nr. 633/2006 pentru aprobarea Regulamentului de organizare şi funcţionare a birourilor de cadastru şi publicitate imobiliară, emis de Ministerul Administraţiei şi Internelor, Agenda Naţionala de Cadastru şi Publicitate Imobiliară, art. 121 alin. (1), (2) şi 3 dm Codul Silvic, Legea 46/2006 republicata, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 46/2008 - Codul Silvic, cu modificările şi completările ulterioare.

Ca şi în faţa instanţei de fond, recurentele au susţinut că, în raport de dispoziţiile pct. 411 din Ordinul Ministerului Finanţelor Publice nr. 1802/2014 pentru aprobarea Reglementărilor contabile privind situaţiile financiare anuale individuale şi situaţiile financiare anuale consolidate şi art. 25 alin. (7) şi (8) din Legea nr. 227/2015 privind Codul fiscal, prin ducerea la îndeplinire a măsurii 6 urmează a fi angajate o serie de cheltuieli suplimentare, respectiv cheltuieli privind cadastrarea, evaluarea şi întabularea în cartea funciară a suprafeţelor forestiere, cheltuieli care pot fi realizate de Regie exclusiv la solicitarea conducătorului instituţiei titulare a dreptului de proprietate.

Înalta Curte constată că obligaţia stabilită în sarcina Regiei este de implementare a unei proceduri privind cadastrarea, evaluarea şi intabularea în cartea funciară a suprafeţelor fondului forestier proprietate publică a statului înscrise în Anexa nr. 12 la Hotărârea Guvernului nr. 1705/2006, iar aceste obligaţii, pentru bunurile prorietate publică, potrivit art. 121 din Codul silvic, sunt în sarcina titularului dreptului de administrare, care trebuie să înscrie în cartea funciară, inclusiv dreptul de folosinţă, astfel cum prevede art. 27 alin. (1) din Legea nr. 7/1996.

Susţinerea recurentelor că angajarea acestor cheltuieli din dispoziţia echipei de inspecţie din cadrul Direcţiei Generale a Finanţelor Publice - Craiova şi nu la solicitarea conducătorului instituţiei titulare a dreptului de proprietate va conduce la tratarea acestora ca şi cheltuieli nedeductibile la stabilirea rezultatului impozabil al regiei, existând riscul ca acestea sa fie considerate şi cheltuieli neeconomice (cheltuieli efectuate asupra unor bunuri pentru care regia nu are obligaţia înregistrării în evidenţa financiar contabilă), nu poate fi reţinută, tratamentul din punct de vedere fiscal a unor categorii de cheltuieli efectuate în executarea Dispoziţiei obligatorii contestate fiind un aspect care excede cauzei de faţă.

Recurentele înţeleg să invoce dispoziţiile art. 100 din Codul silvic cu modificările şi completările ulterioare, potrivit cărora "realizarea cadastrului aferent fondului forestier naţional, a I.F.N., a monitoring-ului sol-vegetaţie forestieră este finanţată anual de la bugetul de stat, prin bugetul autorităţii publice centrale care răspunde de silvicultură.", respectiv ministerului de resort, or, prima instanţă a apreciat corect că reclamantele nu critică legalitatea şi temeinicia măsurii, ci dificultăţile care ar rezulta din angajarea cheltuielilor pentru îndeplinirea măsurii, iar aceste aspecte sunt ulterioare şi străine actului administrativ atacat şi nu pot conduce la nulitatea acestuia, putând fi analizate, eventual, în cadrul raporturilor juridice de drept fiscal ce vor lua naştere ca urmare a implementării măsurii.

8. Temeiul de drept al soluţiei pronunţate în recurs.

Pentru toate aceste considerente, raportat la art. 4 din Legea nr. 544/2004, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie va respinge excepţia de nelegalitate a Măsurii nr. 5 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, ca inadmisibilă.

De asemenea, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursul va casa în parte sentinţa recurată şi rejudecând, va admite în parte acţiunea formulată de reclamanţi, va anula parţial Decizia nr. 40/P/09.09.2019 de soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 850/23.04.2019 şi Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, în ceea ce priveşte măsura nr. 1 pentru suma de 8.500 RON şi în totalitate măsura nr. 5 şi va menţine celelalte măsuri din cuprinsul deciziei contestate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia de nelegalitate a Măsurii nr. 5 din Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, respectiv:

"Conducerea Direcţiei Silvice Vâlcea va aduce la cunoştinţă Regiei Naţionale a Pădurilor - Romsilva RA Bucureşti constatările echipei de inspecţie economico-financiară cu privire la punerea în posesie de terenuri forestiere din domeniul public al statului ca urmare a aplicării legilor fondului funciar", ca inadmisibilă.

Admite recursul declarat de recurenţii-reclamanţi Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva, reprezentată de Direcţia Silvică Vâlcea şi Direcţia Silvică Vâlcea împotriva sentinţei nr. 51/F-CONT din 30 iunie 2020, pronunţată de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi rejudecând:

Admite în parte acţiunea formulată de reclamanţii Regia Naţională a Pădurilor - Romsilva şi Direcţia Silvică Vâlcea, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finantelor Publice Craiova şi Ministerul Finantelor Publice.

Anulează parţial Decizia nr. 40/P/09.09.2019 de soluţionare a plângerii prealabile şi a contestaţiilor, Raportul de inspecţie economico-financiară nr. CRR AIF 850/23.04.2019 şi Dispoziţia obligatorie nr. CRR AIF 849/23.04.2019 privind constatările şi măsurile stabilite de organele de inspecţie economico-financiară, în ceea ce priveşte măsura nr. 1 pentru suma de 8.500 RON şi în totalitate măsura nr. 5.

Menţine celelalte măsuri din cuprinsul deciziei contestate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 30 martie 2022.