Misclassification of State Public Waters as Local Public Domain in Government Attestation Decree

Şedinţa publică din data de 23 martie 2022

Deliberând asupra prezentelor recursuri, din examinarea actelor dosarului, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş - Vedea a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, constatarea înscrierii abuzive în H.G. nr. 930/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Ilfov, precum şi al oraşelor şi comunelor din judeţul Ilfov a lucrării hidrotehnice «Acumulare Căldăruşani», de pe Valea Cociovaliştea, şi anularea următoarelor poziţii din anexele nr. 24, 25 şi 28 a actului normativ susmenţionat, astfel:

- Anexa nr. 24 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Grădiştea, poziţia nr. 60 - Lacul Căldăruşa ni, S=142,40 ha;

- Anexa nr. 25 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Gruiu, poziţiile nr. 35, 38, 40, 41 şi 42, reprezentând parte din «Acumularea Căldăruşani» şi lucrări conexe, înscrisă sub diferite denumiri;

- Anexa nr. 28 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Moara Vlăsiei, poziţia 122 şi 123, reprezentând parte din «Acumularea Căldăruşani», înscrisă sub denumirea de Lacul Cociovaliştea şi Mostiştea.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 6/F-CONT din 16 ianuarie 2020, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale active.

A admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş - Vedea şi cererea de intervenţie forţată formulată de Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României - Secretariatul General al Guvernului, intervenienţi forţaţi în cauză fiind Comuna Gruiu, Comuna Grădiştea şi Comuna Moara Vlăsiei.

A dispus anularea în parte a H.G. nr. 930/2002, în privinţa: - Anexei nr. 24 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Grădiştea, poziţia nr. 60 - Lacul Căldăruşani, S=142,40 ha; - Anexei nr. 25 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Gruiu, poziţiile nr. 35, 38, 40, 41 şi 42, reprezentând parte din «Acumularea Căldăruşani» şi lucrări conexe, înscrisă sub diferite denumiri; Anexei nr. 28 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Moara Vlăsiei, poziţia 122 şi 123, reprezentând parte din «Acumularea Căldăruşani», înscrisă sub denumirea de Lacul Cociovaliştea şi Mostiştea.

3. Recursurile exercitate

Împotriva acestei sentinţe au declarat recurs pârâtul Guvernul României şi intervenienta Comuna Grădiştea.

Pârâtul Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii instanţei de fond şi respingerea cererii de chemare în judecată precum şi a cererii de intervenţie forţată formulată de Statul Român prin Ministerul Finanţelor Publice.

Criticând soluţia de respingere ca neîntemeiată a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a intimatei reclamante, recurentul pârât a arătat că reclamanta nu şi-a justificat, în raport cu dispoziţiile art. 52 din Constituţia României şi art. 1 din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, calitatea procesuală activă, deoarece nu a făcut dovada drepturilor existente, prevăzute de lege şi care să fi fost vătămate de către Executiv prin adoptarea actului administrativ contestat.

Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 se referă la bunuri care alcătuiesc domeniul public local, iar poziţiile contestate din anexele nr. 24, nr. 25 şi nr. 28 la această hotărâre vizează imobile cu privire la care Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinalâ de Apă Argeş-Vedea nu susţine că ar deţine un drept de proprietate, ea invocând numai un drept de administrare. Cum singurele subiecte de drept public titulare ale dreptului de proprietate publică sunt statul şi unităţile administrativ-teritoriale, iar organizarea exercitării acestui drept revine, conform legii, organelor centrale ale puterii executive - pentru bunurile din domeniul public de interes naţional, respectiv autorităţilor publice locale - pentru bunurile din domeniul public de interes local, partea reclamantă nu şi-a justifică legitimitatea procesuală în cauza dedusă judecăţii, astfel încât instanţa de fond trebuia să admită excepţia invocată şi, pe cale de consecinţă, să respingă cererea de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană fără calitate procesuală activă.

Cu privire la soluţia de anulare parţială a Hotărârii Guvernului nr. 930/2002, recurentul a apreciat că hotărârea primei instanţe nu cuprinde toate motivele pe care se sprijină, iar cele prezentate sunt contradictorii, fiind incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ.

Totodată, recurentul a considerat că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale incidente, respectiv pe cele ale Legii nr. 554/2004 şi ale Legii nr. 213/1998, aspect care se circumscrie motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

În opinia recurentului, Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 este temeinică şi legală, fiind adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituţia României şi al art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, cu modificările şi completările ulterioare.

Hotărârea contestată a fost adoptată de Executiv, astfel cum reiese şi din Nota de fundamentare care a însoţit proiectul actului administrativ, prin însuşirea proiectului iniţiat, la acea dată, de Ministerul Administraţiei Publice, organ de specialitate al administraţiei publice centrale cu atribuţii şi competenţe în domeniul administraţiei publice locale.

La elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin Hotărârea Guvernului nr. 555/2001, proiectul actului administrativ fiind avizat de către autorităţile publice interesate în aplicarea acestuia şi de către Ministerul Justiţiei, care, potrivit art. 8 alin. (6) din regulament, "avizează proiectele de acte normative exclusiv din punct de vedere al legalităţii, încheind succesiunea operaţiilor din etapa de avizare".

Potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi Normelor tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorităţi administrativ-teritoriale se întocmeşte de către comisiile special constituite în acest sens în fiecare unitate administrativ-teritorială şi se însuşeşte prin hotărârea autorităţii publice a unităţilor respective, urmând ca apartenenţa la domeniul respectiv al bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului.

Prin urmare, poziţiile atacate din anexele nr. 24, nr. 25 şi nr. 28 la Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 au făcut obiectul unor hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor Grădiştea, Gruiu şi Moara Vlăsiei care, dacă ar fi afectat drepturile legitime ale vreunei persoane, trebuiau atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.

În lipsa unei astfel de hotărâri a autorităţii locale, intervenţia Guvernului asupra inventarelor, în sensul adăugirii sau eliminării unor bunuri, ar reprezenta o ingerinţă inacceptabilă în autonomia locală, autonomie consfinţită prin Constituţia României, republicată, şi prin Legea administraţiei publice locale nr. 215/2001, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi o depăşire a atribuţiilor conferite prin Legea nr. 213/1998.

Prin urmare, respectivele hotărâri ale autorităţilor locale nu au fost contestate în faţa instanţei de contencios administrativ, astfel încât inventarele comunelor au fost comunicate Ministerului Administraţiei şi Internelor pentru a face obiectul unei hotărâri de Guvern, lucru concretizat prin Hotărârea Guvernului nr. 930/2002.

De asemenea, dispoziţiile art. 18-24 ale Legii nr. 213/1998, aflate în vigoare la data adoptării actului administrativ contestat şi care au constituit temeiul legal al emiterii acestuia, prevăd faptul că prin hotărâre de Guvem se atestă apartenenţa bunurilor respective la domeniul public de interes local.

Faţă de aspectele prezentate anterior, instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod greşit dispoziţiile Legii nr. 213/1998 când a înlăturat apărările potrivit cărora Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 nu are efect constitutiv de drept de proprietate în favoarea unităţii administrativ-teritoriale. Aceasta în condiţiile în care, din cuprinsul actului normativ anterior menţionat, reiese în mod evident că efectul juridic al actului administrativ emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private, ce aparţine tot unităţii administrativ-teritoriale.

Recurentul a invocat şi practica Curţii Constituţionale a României care, prin Decizia nr. 1031/14.09.20101, a reţinut că Hotărârea Guvernului nr. 54/2008 (act administrativ similar cu cel contestat în prezenta speţă) "nu reprezintă un act de trecere forţată a imobilelor din domeniul privat în cel public, similar unei exproprieri, ci doar confirmă regimul juridic al unor bunuri ce au fost enumerate in acte ale autorităţilor publice locale."

Astfel, este greşită aprecierea instanţei de fond potrivit căreia intimata-reclamantă ar fi făcut, în speţă, dovada unei vătămări în condiţiile art. 1 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În concluzie, recurentul pârât Guvernul României a solicitat admiterea recursului, casarea în tot a sentinţei atacate şi respingerea acţiunii şi a cererii de intervenţie forţată ca nefondate.

Recurenta Comuna Grădiştea a solicitat admiterera recursului, casarea sentintei recurate şi, în rejudecare, respingerea cererii de chemare în judecată ca fiind formulată de o persoană lipsită de calitate procesuală activă.

H.G. nr. 930/2002 se referă la bunuri care alcătuiesc domeniul pubic local iar poziţiile contestate din anexele nr. 24, 25 si 28 la această hotărâre vizează imobile cu privire la care Administraţia Naţională "Apele Romane" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş - Vedea nu susţine ca ar deţine un drept de proprietate, ci invocă numai un drept de administrare.

În continuare, recurenta a susţinut că H.G. nr. 930/2002 a fost adoptată conform prevederilor art. 107 din Constituţia României şi ale art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia.

De asemenea, la elaborarea actului au fost respectate dispoziţiile Legii nr. 24/2000 privind normele de tehnici legislative pentru elaborarea actelor normative, republicată, precum şi cele cuprinse în Regulamentul privind procedurile pentru supunerea proiectelor de acte normative spre adoptare Guvernului, aprobat prin H.G. nr. 555/2001.

Potrivit prevederilor art. 21 din Legea nr. 213/1998 şi Normelor tehnice aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 548/1999, inventarul bunurilor ce alcătuiesc domeniul public al unei autorităţi administrativ-teritoriale se întocmeşte de către comisiile special constituite în acest sens în fiecare unitate administrativ-teritorială şi se însuşeşte prin hotărârea autorităţii publice a unităţilor respective, urmând ca apartenenţa la domeniul respectiv al bunurilor cuprinse în inventar să fie atestată prin hotărâre a Guvernului.

Prin urmare, poziţiile atacate din anexele nr. 24, nr. 25 şi nr. 28 la Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 au făcut obiectul unor hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor Grădiştea, Gruiu şi Moara Vlăsiei care, dacă ar fi afectat drepturile legitime ale vreunei persoane, trebuiau atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.

Deoarece aceste hotărâri nu au fost contestate, respectivele inventare ale comunelor au fost comunicate Ministerului Administraţiei Publice, fiind concretizate prin Hotărârea Guvernului nr. 930/2002.

Recurenta a mai arătat că H.G. nr. 930/2002 nu are efect constitutiv al dreptului de proprietate în favoarea unităţilor administrativ teritoriale. Efectul juridic al actului administrativ emis de autoritatea centrală este doar de atestare a regimului juridic diferenţiat de regimul juridic al proprietăţii private, ce aparţine tot unităţii administrativ teritoriale.

4. Apărările intimatului

Intimatul Statul Român, prin Ministerul Finanţelor, a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului declarat de Comuna Grădiştea ca nefondat

II. Analiza motivelor de casare

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursurile sunt nefondate pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Referitor la criticile formulate de recurenţi cu privire la soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale active a reclamantei Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş - Vedea, instanţa de recurs constată că sunt nefondate.

Reclamanta are calitatea de calitatea de administrator al bunurilor în discuţie, conform H.G. nr. 1705/2006, respectiv potrivit Decretului Prezidenţial nr. 187 din 26 octombrie 1987 raportat la Decretul nr. 403 din 26 decembrie 1985. Este evident că urmare a emiterii actului normativ contestat nu îşi mai poate exercita dreptul de administrare primit de la Stat prin autorităţile centrale, motiv pentru care reclamanta poate fi considerată persoană vătămată în sensul art. 1 din Legea nr. 554/2004.

Astfel, contrar susţinerilor recurenţilor în sensul că actul de atestare a bunurilor aparţinând domeniului public local nu creează drepturi noi, nu stabileşte şi nici nu modifică regimul juridic al bunurilor respective şi nu este de natură a vătăma un drept, Înalta Curte reţine că actul administrativ contestat, care stabileşte apartenenţa bunurilor în discuţie la domeniul public de interes local, vatămă în mod direct interesul public al reclamantei, care administrează apele ce fac parte din domeniul public de interes naţional al statului

În plus, Înalta Curte observă că pentru complinirea cadrului procesual subiectiv activ instanţa de fond a dispus conceptarea în cauză şi a Statului Român prin Ministerul Finanţelor Publice, care a solicitat admiterea acţiunii formulate de reclamantă.

În ceea ce priveşte motivul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., invocat de pârâtul Guvernul României, Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident în cauză, nefiind de altfel dezvoltate de către recurentul pârât nici măcar formal argumente care să justifice invocarea sa.

Înalta Curte a arătat constant în jurisprudenţa sa că dispoziţiile legale mai sus menţionate, raportate la cele ale art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., impun cerinţa ca hotărârea să cuprindă motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia şi cele pentru care s-au admis şi, respectiv, s-au înlăturat cererile părţilor.

Or, hotărârea recurată cuprinde în mod evident argumentele pe care s-a întemeiat soluţia de admitere a cererii de chemare în judecată cu care a fost învestită curtea de apel, chiar dacă soluţia şi argumentarea îl nemulţumesc pe recurent, nefiind identificate nici "motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei" pentru a se putea reţine incidenţa motivului de casare invocat.

Trecând la analiza criticilor de nelegalitate invocate de recurenţi din perspectiva motivului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că ambele recursuri conţin critici comune şi vor fi analizate împreună.

Reclamanta Administraţia Naţională "Apele Române" - Administraţia Bazinală de Apă Argeş - Vedea a învestit instanţa de contencios cu o cerere vizând anularea în parte a H.G. nr. 930/2002 privind atestarea domeniului public al judeţului Ilfov, precum şi al oraşelor şi comunelor din judeţul Ilfov a lucrării hidrotehnice «Acumulare Căldăruşani», de pe Valea Cociovaliştea, cu referire la anexele nr. 24, 25 şi 28 din hotărârea contestată.

Instanţa de fond a admis acţiunea reclamantei şi a dispus anularea în parte a H.G. nr. 930/2002 în privinţa Anexei nr. 24 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Grădiştea, poziţia nr. 60 - Lacul Căldăruşani, S=142,40 ha; Anexei nr. 25 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Gruiu, poziţiile nr. 35, 38, 40, 41 şi 42, reprezentând parte din «Acumularea Căldăruşani» şi lucrări conexe, înscrisă sub diferite denumiri şi Anexei nr. 28 - Inventarul bunurilor care aparţin domeniului public al comunei Moara Vlăsiei, poziţia 122 şi 123, reprezentând parte din «Acumularea Căldăruşani», înscrisă sub denumirea de Lacul Cociovaliştea şi Mostiştea.

Curtea de apel a reţinut că includerea prin hotărâre de guvern a acestor bunuri în domeniul public local încalcă prevederile cu forţă juridică superioară din Legea nr. 107/1996, reprezentând practic o scoatere din domeniul public al statului, împotriva dispoziţiilor legale.

În acord cu judecătorul fondului, instanţa de recurs constată că atât legea apelor nr. 107/1996, cât şi Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică, prevăd că domeniul public al statului este alcătuit din apele de suprafaţă cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor.

Astfel, potrivit art. 3 din Legea nr. 107/1996, în forma în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern "(1) Aparţin domeniului public al statului apele de suprafaţă cu albiile lor minore cu lungimi mai mari de 5 km şi cu bazine hidrografice ce depăşesc suprafaţa de 10 km/2, malurile şi cuvetele lacurilor, precum şi apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi potenţialul valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime."

În acelaşi sens sunt menţiunile din Anexa la Legea nr. 213/1998, unde la pct. I.3, în forma în vigoare la data emiterii hotărârii de guvern, în lista cuprinzând unele bunuri care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale, la subpct. I.3 - Domeniul public al statului, se menţionează că acesta este alcătuit din apele de suprafaţă, cu albiile lor minore, malurile şi cuvetele lacurilor, apele subterane, apele maritime interioare, faleza şi plaja mării, cu bogăţiile lor naturale şi cu potenţialul energetic valorificabil, marea teritorială şi fundul apelor maritime, căile navigabile interioare.

La pct. 18 din Anexa nr. 1 la Legea 107/1996 bazinul hidrografic a fost denumit "o suprafaţă de teren de pe care toate scurgerile de suprafaţă curg printr-o succesiune de curenţi, râuri şi posibil lacuri, spre mare într-un râu cu o singură gură de vărsare, estuar sau deltă;".

Din înscrisurile administrate în cauză, respectiv Avizul nr. x/26.01.1987 pentru obiectul "Acumularea Căldăruşani" pe râul Cociovaliştea, Decretul Prezidenţial privind scoaterea din producţia agricolă terenuri situate în comuna Grădiştea, comuna Gruiu şi comuna Moara Vlăsiei în vederea realizării obiectivului de investiţii "Acumularea Căldăruşani" şi Decretul prezidenţial nr. 403/1985 prin s-a aprobat începerea execuţiei lucrărilor, rezultă că în discuţie este un lacuri incluse într-un bazin hidrografic, ceea ce atrage afectaţiunea lor domeniului public al statului.

În considerarea actelor normative prezentate anterior se reţine că "Acumularea Căldăruşani" este bun din domeniul public al statului, în mod eronat fiind inclus în domeniul public al comunelor Grădişte, Gruiu şi Moara Vlăsiei, încălcându-se astfel normele legale ce reglementează proprietatea publică şi regimul juridic al acestora, context în care se impune anularea în parte hotărârii contestate.

Nu pot fi primite susţinerile potrivit cărora poziţiile atacate din anexele nr. 24, nr. 25 şi nr. 28 la Hotărârea Guvernului nr. 930/2002 au făcut obiectul unor hotărâri ale consiliilor locale ale comunelor Grădiştea, Gruiu şi Moara Vlăsiei care, dacă ar fi afectat drepturile legitime ale vreunei persoane, trebuiau atacate în faţa instanţelor de contencios administrativ, conform legii contenciosului administrativ.

Potrivit prevederilor art. 21 din Legea 213/1998, hotărârea consiliului local privind însuşirea inventarului bunurilor din domeniul public este un act prealabil adoptării de către Guvern a hotărârii de atestare a apartenenţei bunurilor la domeniul public, având natura juridică a unui act preparator care nu poate produce efecte juridice proprii, fiind supus aprobării prin actul de autoritate al Guvernului. Aşa cum instanţa supremă s-a pronunţat prin mai multe decizii de speţă, Guvernul are competenţa de a atesta sau nu, prin hotărâre, apartenenţa la domeniul public de interes judeţean sau local a unui bun. Or, atestarea în acest condiţii nu presupune automat însuşirea fără vreo verificare a actelor de inventariere depuse de consiliile locale, fără o verificare minimă a condiţiei ca bunul respectiv să nu facă parte din domeniul public al statului şi să nu fie cuprins în alte H.G. în vigoare emise anterior.

Faţă de considerentele expuse, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare a prevederilor legale incidente în cauză, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă recursurile ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile formulate de pârâtul Guvernul României şi de intervenienta Comuna Grădiştea împotriva sentinţei nr. 6/F-CONT din 16 ianuarie 2020 a Curţii de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 martie 2022.