Integrity incompatibility finding quashed for lack of subjective fault in municipal contract with relative

Şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2022

Asupra cauzei de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond în primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 183 din data de 23 septembrie 2019, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercita în cauză

Împotriva sentinţei nr. 183 din data de 23 septembrie 2019 pronunţată de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a declarat reclamantul A. prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare să se admită cererea de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, recurentul-reclamant A. a invocat următoarele critici:

Atât prima instanţă, cât şi organul de control au constatat că încheierea respectivelor contracte între primăria comunei Mociu, unde domnul A. deţine calitatea de consilier local şi societatea comercială unde tatăl domnului A. deţine calitate de asociat şi administrator, atrage în mod automat reţinerea stării de incompatibilitate, fără a motiva în concret dacă domnul A. a influenţat sau a favorizat respectivele contractări.

În realitate, ceea ce consacră prima instanţă este o răspundere de tip obiectiv, fără a interesa faptul că persoanei în cauză îi poate sau nu fi reţinută o culpă (răspundere subiectivă). În esenţă, integritatea unui consilier locală reprezintă o formă de răspundere civilă delictuală, ceea ce înseamnă că prima instanţă avea obligaţia să se raporteze la dispoziţiile art. 1357 C. civ., care prevăd în mod clar faptul că una dintre condiţiile de bază ale răspunderii civile delictuale este vinovăţia.

De asemenea, prima instanţă nu a manifestat niciun interes şi faţă de dispoziţiile art. 16 alin. (1) C. civ., care definesc noţiunea de vinovăţie în dreptul român. Conform acestui text de lege, răspunderea este subsumată faptelor săvârşite cu intenţie sau cu culpă, dacă legea nu prevede altfel. Din interpretarea acestei definiţii, prima instanţă avea obligaţia să reţină faptul că numai în cazul în care legea prevedere în mod expres altfel, răspunderea civilă delictuală în dreptul civil român este una care presupune atât îndeplinirea laturii obiective, cât şi a laturii subiective.

Per a contrario, rezultă că este nevoie de un text de lege expres care să vină şi să indice faptul că într-o situaţie precum cea a domnului A. (regimul incompatibilităţilor) răspunderea este una exclusiv obiectivă, fără a interesa latura subiectivă. Prima instanţă se rezumă la a preciza faptul că este dincolo de orice dubiu rezonabil că sotaţia domnului A. se pliază pe prevederile art. 90 din Legea nr. 161/2003. Ca atare, soluţia primei instanţe reprezintă rezultatul unei eronate aplicări a dispoziţiilor legale, deoarece prima instanţă omite să precizeze care este textul de lege care prevede în mod expres faptul că răspunderea în materia incompatibilităţilor este una de tip obiectiv, fără a interesa latura subiectivă.

Ca atare, instanţa de recurs trebuie să observe că speţa trebuie dezlegată din perspectiva faptului dacă se poate reţine în sarcina domnului A. o eventuală formă de vinovăţie în legătură cu faptul că unitatea administrativ - teritorială în care aceasta activează ca şi consilier local, prin primar, a efectuat achiziţii directe de bunuri de la societatea comercială controlată de către tatăl domnului A..

De altfel, este de criticat faptul că prima instanţă a refuzat în mod nelegal, în raport de dispoziţiile legale mai sus menţionate, să administreze probe din care să confirme/infirme vinovăţia domnului A.. Mai exact, la primul şi singurul termen de judecată din faţa instanţei de fond, a fost solicitată în probaţiune prezentarea proceselor-verbale relevante ale Consiliului Local Mociu, pentru a se verifica în concret dacă domnul A. a influenţat în vreun fel luarea deciziei de a se efectua achiziţiile de care este acuzat, însă instanţa a respins această solicitare ca nefiind utilă în soluţionarea cauzei.

Recurentul apreciază că instanţa şi-a încălcat obligaţia prevăzută de art. 22 alin. (2) C. proc. civ., fiindcă nu a stăruit prin toate mijloacele legale în vederea aflării adevărului şi pentru a pronunţa o hotărâre legală şi temeinică. Astfel, prin această lipsă de stăruinţă în aflarea adevărului are consecinţe negative şi directe asupra dreptului la apărare prevăzut de art. 6 CEDO. Dacă ne raportăm la jurisprudenţa CEDO, această speţă se încadrează perfect noţiunii de materie penală în sensul atribuit de instanţa europeană. Pe cale de consecinţă, art. 6 din Convenţie impune anumite standarde privind respectarea garanţiilor procesuale ale dreptului la apărare, care după părerea noastră au fost ignorate în mod vehement de către Curtea de Apel Cluj.

În ceea ce priveşte fondul acuzaţiilor ce-i sunt imputate, recurentul-reclamant a precizat că este de menţionat faptul că prima instanţă nu a avut în vedere, faptul că acesta nu participat la nicio şedinţă de consiliu local care să aibă ca obiect atribuirea contractelor ce fac obiectul prezentei acuzaţiilor imputate de către ANI. De altfel, prima instanţă reţine la p. 4 din sentinţa atacată faptul că acest lucru este adevărat pentru un contract, având în vedere că restul produselor sunt efectuate doar în baza unor facturi fiscale având la bază procedura achiziţiei directe.

Din punctul său de vedere, soluţia primei instanţe ignoră cu desăvârşire prevederile art. 1357 C. civ., având în vedere faptul că în sarcina reclamantului nu se poate reţine nicio formă de vinovăţie (intenţie/culpă). Aceste aspecte rezultă din faptul că în privinţa acelui contract domnul A. nu a participat la şedinţa de consiliu local în care s-a decis atribuirea contractului, iar în ceea ce priveşte achiziţiile directe acestea reprezintă un drept potestativ al primarului comunei în cauză, la data comiterii faptelor fiind garantat de către art. 7 alin. (5) din Legea nr. 98/2016 şi art. 63 din Legea nr. 215/2001. De altfel, prima instanţă nu indică niciun text de lege din care să rezulte faptul că un consilier local are atribuţia/responsabilitatea de a verifica modul în care un primar îşi exercită atribuţiile proprii, care nu sunt supuse cenzurii consiliului local.

De asemenea, prima instanţă avea obligaţia să remarce faptul că nu se putea reţine o eventuală formă de vinovăţie din perspectiva relaţiei de rudenie cu persoana care deţine controlul asupra societăţii de la care s-au realizat achiziţiile în cauză. De asemenea, prima instanţă nu indică niciun text de lege din care să rezulte domnul A. avea/are o influenţă asupra tatălui său, mai ales în condiţiile în care vorbim despre achiziţii directe, iar în ceea ce priveşte atribuirea contractului prin consiliul local este o certitudine faptul că acesta nu a participat la şedinţa de consiliu local în care s-a decis atribuirea acestuia către societatea controlată de către tatăl domnului A..

Totodată, este de criticat faptul că prima instanţă a refuzat să acorde atenţie şi a refuzat să administreze orice fel de probe din care să rezulte faptul că în ciuda relaţiei de rudeniei, domnul A. nu se afla/află în relaţii bune cu tatăl său, aspect ce vine să sublinieze că în sarcina domnului A. nu se poate reţine nicio urmă de vinovăţie.

De asemenea, o altă critică pe care o aduce instanţei de fond este faptul că aceasta a ignorat o altă condiţie a răspunderii civile delictuale şi anume prejudiciul. În motivarea acestui argument, trebuie să pornim de la ÎCCJ - SCAF prin decizia civilă nr. 4058/2018 (dosar nr. x/2015), de dată recentă:

"Stabilirea în concret a stării de incompatibilitate trebuie să se facă pe baza stării de fapt dovedită în cauză. În acest sens este şi soluţia de principiu adoptată de către judecătorii ÎCCJ - SCAF, consemnată în procesul-verbal din data de 22.05.2017."

În speţa rezolvată de către instanţa supremă prin decizia civilă nr. 4058/2018, s-a reţinut starea de incompatibilitate a unui primar dintr-o altă comună din judeţul Cluj deoarece acesta exercita funcţia de primar şi încasa în mod efectiv salariu de la o societate comercială. Instanţa supremă a reţinut că situaţia era diferită dacă primarul în cauză era angajat doar pe hârtie la respectiva societate comercială, fără a fi remunerat în vreun fel. De aici se poate deduce faptul că starea de incompatibilitate este condiţionată de producerea unui prejudiciu.

În speţă, Curtea de Apel Cluj trebuia să reţină faptul că în ceea ce priveşte achiziţiile directe nu se poate conchide faptul că domnul A. ar fi vinovat de eventual prejudiciu produs. De altfel, prima instanţă nu administrează nicio probă şi nu reţine ca măcar ANI în etapa administrativă să fi administrat vreo probă din care să rezulte că achiziţiile efectuate în cauză au fost efectuate la suprapreţ şi astfel s-ar fi produs un eventual prejudiciu.

De altfel, faptul că în ansamblul speţei nu se poate vorbi despre un eventual prejudiciu este confirmat de aspectul că în cazul contractului cu o valoare mai mare, acesta a fost publicat în SEAP fără a exista obiecţiuni din partea vreunei persoane interesate, chestiune care arată că achiziţiile s-au efectuat la preţul pieţei. Concluzia care se desprinde este aceea că achiziţiile efectuate în speţă s-au realizat la preţul pieţei, indiferent de acuzaţiile aduse de către ANI şi validate de către Curtea de Apel Cluj în mod eronat.

În drept, recurentul-reclamant şi-a întemeiat cererea de recurs pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate nu a depus întâmpinare, însă prin concluziile scrise şi-a exprimat poziţia procesuală, în sensul de a se respinge recursul ca fiind nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Examinând fondul recursului, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii, având în vedere şi susţinerile părţilor, Înalta Curte va admite recursul declarat în cauză apreciindu-l ca fiind fondat, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare:

În ceea ce priveşte situaţia de fapt, Înalta Curte reţine că, prin Raportul de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019 (filele x ds. fond), s-a constatat că, în urma evaluării efectuate cu privire la reclamantul A., consilier local în cadrul Consiliului Local Mociu, judeţul Cluj, au fost identificate elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul juridic al incompatibilităţilor întrucât, în perioada exercitării mandatului de consilier local în cadrul Consiliului Local Mociu, judeţul Cluj, Primăria Mociu a încheiat Contractul de furnizare nr. x/12.12.2017 şi contracte comerciale (achiziţii directe în baza unor facturi) în valoare totală de 51.568,25 de RON cu "B." S.R.L., în cadrul căreia tatăl reclamantului deţinea calitatea de administrator şi asociat, caz de incompatibilitate prevăzut de dispoziţiile art. 90 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003.

În ceea ce priveşte cadrul legal aplicabil situaţiei constatate de către intimata-pârâtă, Înalta Curte reţine că, în conformitate cu prevederile art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 consilierii locali (...) care au funcţia de (...) administrator (...) precum şi calitatea de (...) asociat la societăţile comerciale cu capital privat (...) nu pot încheia contracte comerciale (...) de furnizare de produse (...) cu autorităţile administraţiei publice locale din care fac parte, iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi text de lege prevederile alin. (1) se aplică şi în cazul în care funcţiile sau calităţile respective sunt deţinute de soţul sau de rudele de gradul I ale alesului local.

Faţă de cele constatate prin Raportul de evaluare contestat şi având în vedere textul de lege aplicabil situaţiei reţinute prin raport, instanţa de fond a reţinut că dincolo de orice dubiu, reclamantul se află în starea de incompatibilitate.

Cu toate acestea, Înalta Curte apreciază că prezenta cauză se bucură de câteva particularităţi care impune o aplecare mai atentă asupra modului în care trebuie analizată starea de incompatibilitate reţinută prin Raportul de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019 în sarcina recurentului-reclamant.

În speţă, instanţa de recurs apreciază că este relevantă situaţia de fapt care a condus la conluziile raportului de evaluare conform căreia, Primăria Mociu a încheiat Contractul de furnizare nr. x/12.12.2017 şi contracte comerciale (achiziţii directe în baza unor facturi) în valoare totală de 51.568,25 de RON cu "B." S.R.L., în cadrul căreia tatăl reclamantului deţinea calitatea de administrator şi asociat.

Cu privire la particularitatea stării de fapt, se reţine că toate contractele de achiziţie au fost încheiate de către Primarul Comunei Mociu fără ca natura şi caracterul acestor contracte să mai instituie obligativitatea din partea ordonatorului principal de credite, respectiv primarul, să solicite încuviinţarea încheierii acestor contracte de către organul deliberativ al Unităţii Administrativ Teritoriale Mociu, respectiv Consiliul Local.

Înalta Curte, în ceea ce priveşte calitatea părţilor implicate în buna funcţionare a UAT Mociu că, constată că în conformitate cu prevederile art. 1 alin. (2) lit. d) din Legea nr. 215/2001 (legea aplicabilă la data efectuării cercetării efectuată de Agenţia Naţională de Integritate) sunt: "autorităţi deliberative - consiliul local, consiliul judeţean, Consiliul General al Municipiului Bucureşti, consiliile locale ale subdiviziunilor administrativ-teritoriale ale municipiilor;"

Iar în conformitate cu prevederile art. 6 alin. (2) din Legea nr. 215/2001: "În relaţiile dintre autorităţile administraţiei publice locale şi consiliul judeţean, pe de o parte, precum şi între consiliul local şi primar, pe de altă parte, nu există raporturi de subordonare."

Faţă de aceste texte de lege, Înalta Curte, raportat la situaţia de fapt concretă apreciază că, pe de-o parte Consiliul Local din care face parte şi recurentul-reclamant, ca autoritate deliberativă, şi-a exercitat doar rolul de aprobare al bugetului general de cheltuieli al UAT Mociu fără a mai avea vreo implicare ulterioară în aprobarea contractelor încheiate de UAT Mociu prin Primar cu S.C. B. S.R.L. pentru nevoile zilnice şi buna funcţionare a UAT. Iar pe de altă parte, Primarul ca reprezentant al UAT Mociu nu a mai înştiinţat Consiliul Local Mociu cu privire la aceste achiziţii, în condiţiile în care de facto, conform art. 6 din Legea nr. 215/2001, acesta nu are o relaţie de subordonare faţă de Consiliul Local.

Or, în acest context, Înalta Curte apreciază pe de-o parte că intimata-pârâtă avea obligaţia efectuării unei cercetări mai amănunţite a cazului de incompatibilitate reţinut, acesta fiind un caz special prin particularităţile sale procedurale care au generat starea de incompatibilitate, iar pe de altă parte instanţa de fond avea obligaţia la rândul ei să efectueze o judecată mai complexă a situaţiei de fapt în urma căreia s-a reţinut prin raportul de evaluare starea de incompatibilitate.

Astfel, în dezacord cu opinia instanţei de fond, raportat la procedura aleasă de către Primarul UAT Mociu, pentru achiziţiile pe care le-a făcut în interesul UAT Mociu de la S.C. B. S.R.L., societatea administrată de tatăl recurentului-reclamant, Înalta Curte apreciază că se impunea ca la analiza cauzei să se aibă în vedere pentru stabilirea stării de incompatibilitate îndeplinirea condiţiilor privitoare la existenţa răspunderii civilă delictuală în speţă.

Înalta Curte subliniază că este necesară o astfel de analiză, în condiţiile în care Legea nr. 161/2001 conferă atât Consiliului Local, cât şi Primarului o serie de obligaţii distincte în ceea ce priveşte buna-funcţionare a unităţii administrativ teritoriale din care aceştia fac parte, iar în speţa dedusă judecăţii, lipsa unei proceduri de avizare a contractelor încheiate de către UAT Mociu cu S.C. B. S.R.L., de către Consiliul Local impune o analiză obiectivă a stării de incompatibilitate.

În ceea ce priveşte împrejurarea că achiziţiile au fost efectuate de către Primarul Comunei Mociu, în timp ce reclamantul are calitatea de consilier local, instanţa fondului a reţinut că nici aceasta nu este de natură să înlăture starea de incompatibilitate existentă. Interdicţia de a contracta cuprinsă în art. 90 alin. (1) din Legea nr. 161/2003 se întinde cu privire la toate autorităţile publice locale, nu doar la cea din care face parte efectiv persoana vizată. Prin urmare, cel puţin cât timp reclamantul nu a dovedit că ar fi depus diligenţe pentru a-l împiedica pe primar să încheie contractele în discuţie, care să fi fost ignorate de acesta din urmă, starea de incompatibilitate nu poate fi considerată ca fiind înlăturată.

Pentru a fi plauzibilă o atare ipoteză, subliniată de instanţa fondului, ar fi trebuit ca recurentul reclamant să cunoască, cel puţin, intenţia primarului de a se angaja într-o relaţie comercială cu societatea "B." S.R.L., pentru că, în mod evident, nu se poate reproşa reclamantului inactivitatea faţă de o acţiune ce nu era cunoscută acestuia.

Prin urmare, concluzia primei instanţe, potrivit căreia reclamantul nu a probat îndeplinirea diligenţelor rezonabile pentru împiedicarea încheierii contractului cu "B." S.R.L. nu reflectă nimic culpabil în ceea ce-l priveşte pe reclamant, întrucât o atare concluzie presupunea arătarea împrejurărilor care pledează pentru faptul că reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încheierea acestui contract şi cu toate acestea a achiesat la încheierea sa, or tocmai aceste elemente lipsesc din probatoriul administrat în cauză, după cum a susţinut constant reclamantul în cursul judecării cauzei.

În acelaşi sens, instanţa fondului a apreciat că este irelevant faptul că reclamantul nu a participat la nicio şedinţă de consiliu local care să aibă ca obiect atribuirea contractelor sau că acestea ar fi fost încheiate prin intermediul SEAP. De altfel, subliniază judecătorul fondului că acest lucru este adevărat doar pentru unul singur dintre contracte, nu şi pentru celelalte achiziţii, efectuate în baza unor facturi.

Şi în acest context instanţa fondului pare a reproşa reclamantului conduita în raport cu achiziţiile efectuate de primarul unităţii administrativ teritoriale în baza unor facturi, omiţând, însă, a avea în vedere aspectul esenţial, relevat de reclamant şi anume că aceste facturi atestă achiziţiile directe, efectuate de primar, fără implicarea în niciun mod a autorităţii deliberative a administraţiei locale, respectiv a consiliului local.

Aşadar, în ceea ce îl priveşte pe recurentrul-reclamant, Înalta Curte apreciază că pentru a se reţine în sarcina sa, starea de incompatibilitate prevăzută de art. 90 alin. (2) din Legea nr. 161/2001, trebuia ca activitatea acestuia în încheierea contractelor de servicii ale UAT Mociu cu societatea rudei sale de gradul 1 să aibă caracter ilicit.

Or, în speţă, se reţine că încheierea contractelor respective s-a făcut printr-o achiziţie directă de către Primarul UAT Mociu cu S.C. B. S.R.L., fără ca acesta să mai solicite Consiliului Local încuviinţarea acestor contracte printr-o Hotărâre de Consiliul Local, procedură, care în opinia Înaltei Curţi ar fi atras vinovăţia recurentului-reclamant, dar şi caracterul ilicit al unei eventuale stări pasive adoptate de recurent faţă de această situaţie, în condiţiile în care acesta, ar fi cunoscut despre existenţa intenţiei din partea UAT Mociu a încheierii unor contracte cu societatea deţinută/administrată de o rudă de gr. 1, în mod oficial.

În aceste condiţii se impune atât analiza textului de lege aplicabil, dar şi analiza extrinsecă a situaţiei de fapt care a condus la starea de incompatibilitate a recurentului-reclamant.

În concluzie, în raport de cele evidenţiate mai sus, Înalta Curte apreciază că recurentul-reclamant, în calitatea sa de membru al Consiliului Local al UAT Mociu, nu se poate face vinovat de acţiunile şi procedura adoptată de către Primarul UAT Mociu prin care a încheiat o serie de contracte cu o societate comercială deţinută de o rudă de gr. 1 a recurentului, în contextul lipsei oricăror dovezi de natură a contura participarea recurentului reclamant la încheierea acestor contracte ori de natură a reliefa cunoaşterea, de către recurentul reclamant, a încheierii unor atare contracte, astfel încât, în cauză nu trebuia reţinută starea de incompatibilitate a acestuia.

Pentru aceste considerente, constatând ca fiind întemeiat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în aplicarea dispoziţiilor art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamantul A., va casa sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite acţiunea reclamantului şi va dispune anularea raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei civile nr. 183/2019 din data de 23 septembrie 2019 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în tot sentinţa recurată şi rejudecând cauza admite acţiunea şi dispune anularea raportului de evaluare nr. x/30.05.2019 din 06.06.2019.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 ianuarie 2022.