Concessionaire wins jurisdictional conflict; civil court competent in veterinary concession payment claim

Şedinţa publică din data de 22 martie 2022

Asupra conflictului negativ de competenţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Judecătoriei Constanţa sub nr. x/2020, reclamantul A., în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Sanitar Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, a solicitat:

- obligarea pârâţilor, în solidar, să plătească reclamantei suma de 10.000 RON lunar, începând cu data de 16.03.2020 (data intrării în vigoare a Legii nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din O.U.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative) şi până la 24.07.2020 (data intrării în vigoare a O.U.G. nr. 117/2020 pentru modificarea şi completarea O.U.G. nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor şi pentru abrogarea art. IV alin. (2) şi art. V din Legea nr. 236/2019 pentru modificarea şi completarea art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar - veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, precum şi pentru modificarea unor acte normative);

- obligarea pârâţilor, în solidar, să plătească reclamantei dobânda legală penalizatoare începând cu data introducerii acţiunii şi până la achitarea integrală a debitului;

- obligarea ambelor pârâte, în solidar, la plata cheltuielilor de judecată ocazionate.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa nr. 4420/16.04.2021, Judecătoria Constanţa, secţia civilă a admis excepţia necompetenţei materiale a instanţei invocată de pârâta Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi, în consecinţă, a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

În considerentele sentinţei a reţinut incidenţa normei de competenţă prevăzute de art. 10 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, precum şi dispoziţiile art. 5 lit. a) din O.G. nr. 42/2004, potrivit cărora Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor este autoritatea centrală sanitară-veterinară şi pentru siguranţa alimentelor.

De asemenea, a reţinut că obiectul cauzei constă într-un refuz nejustificat al autorităţii de a soluţiona cererea reclamantei, Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor fiind o autoritate centrală, conform Anexei nr. 1 la O.G. nr. 42/2004, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului şi în coordonarea prim-ministrului.

A mai reţinut că acelaşi statut de autoritate centrală a ANSVSA îi este recunoscut şi prin art. 1 alin. (1) şi alin. (3) din H.G. nr. 1415/2009 privind organizarea şi funcţionarea Autorităţii Naţionale Sanitare Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor şi a unităţilor din subordinea acesteia.

În ceea ce priveşte competenţa de soluţionare a cauzei a reţinut dispoziţiile art. 96 pct. 1 C. proc. civ., art. IV din Legea nr. 236/2019, art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 şi art. 4 alin. (1) din Legea nr. 236/2019, precum şi dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, apreciind că în speţă competenţa de soluţionare a cauzei revine Curţii de Apel Constanţa în a cărei rază teritorială se află sediul reclamantei.

2.2. Prin sentinţa nr. 167/15.09.2021, Curtea de Apel Constanţa, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei materiale invocată din oficiu şi a declinat competenţa de soluţionare a acţiunii formulate de către reclamantul A., în contradictoriu cu pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Judecătoriei Constanţa, secţia civilă; a constatat ivit conflictul negativ de competenţă şi a înaintat dosarul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pentru soluţionarea conflictului.

Pentru a pronunţa această hotărâre, instanţa a reţinut că aspectele litigioase vizează efectul unor contracte de concesiune, fiind o acţiune în răspundere contractuală, motiv pentru care nu sunt aplicabile dispoziţiile art. 2 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, cauza neavând natură contencioasă, cu atât mai mult cu cât reclamanta şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile art. 1270, art. 1272 şi 1359 C. civ., apreciind că cererea sa vizează executarea unor contracte de concesiune, sens în care a sesizat judecătoria, ca instanţă de drept comun.

Astfel, a reţinut că reclamanta nu şi-a întemeiat cererea pe dispoziţiile Legii nr. 554/2004.

II. Soluţia Înaltei Curţi asupra conflictului negativ de competenţă

Înalta Curte, constatând îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 133 pct. 2, 134 şi 135 alin. (1) C. proc. civ., urmează a pronunţa regulatorul de competenţă în raport cu obiectul cauzei, precum şi cu dispoziţiile legale incidente pricinii:

Prin acţiunea care face obiectul prezentei cauze, reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor şi Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa, potrivit dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din O.G. nr. 42/2004, astfel cum a fost modificată prin art. IV din Legea nr. 236/2019, la plata drepturilor băneşti reprezentând contravaloarea sumei de 10.000 lunar, calculată pentru perioada 16.03.2020 - 24.07.2020, care va fi actualizată cu rata inflaţiei, precum şi la plata dobânzii legale aferente.

Înalta Curte reţine că reclamantul a încheiat cu Ministerul Agriculturii şi Alimentaţiei Contractul de concesiune nr. x/01.09.1999, prelungit prin Actul adiţional nr. x/30.06.2016, încheiat cu Agenţia Domeniilor Statului şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor prin Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa, având ca obiect prestarea de către concesionar a activităţilor veterinare de interes public naţional prevăzute în Programul acţiunilor strategice de supraveghere, profilaxie şi combatere a bolilor la animale, de prevenire a bolilor transmisibile la om şi protecţia mediului, aprobat prin ordin al ministrului agriculturii şi alimentaţiei.

Potrivit art. IV din Legea nr. 236/2019: "Beneficiarii contractelor de concesiune şi/sau de prestări servicii încheiate anterior datei intrării în vigoare a prezentei legi pentru realizarea activităţilor prevăzute la alin. (2) al art. 15 din Ordonanţa Guvernului nr. 42/2004 privind organizarea activităţii sanitar-veterinare şi pentru siguranţa alimentelor, aprobată cu modificări şi completări prin Legea nr. 215/2004, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi cu modificările şi completările aduse prin prezenta lege, primesc lunar, pentru fiecare contract, suma de 10.000 RON din bugetul Autorităţii Naţionale Sanitar Veterinare şi pentru Siguranţa Alimentelor, până la finalizarea acestora."

Conform art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ:

"Litigiile care decurg din executarea contractelor administrative sunt în competenţa de soluţionare a instanţelor civile de drept comun". Prin acest text de lege, legiuitorul a instituit o regulă de competenţă specială, derogatorie de la regulile instituite de art. 10 din acelaşi act normativ, astfel că, ori de câte ori este incidentă ipoteza prevăzută la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, criteriul valoric şi cel privind rangul autorităţii emitente nu îşi mai găsesc aplicabilitatea pentru stabilirea instanţei competente.

Plecând de la această premisă, Înalta Curte în acord cu jurisprudenţa care s-a consolidat la nivelul secţiei de contencios administrativ şi fiscal, constată că în speţă este incidentă ipoteza prevăzută de la art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, având în vedere că raporturile juridice dintre părţi se circumscriu noţiunii de contract de concesiune de servicii publice. Astfel, contractele de concesiune prin care se asigură prestarea unui serviciu public, în speţă, serviciul de supraveghere, profilaxie şi combatere a bolilor la animale, de prevenire a bolilor transmisibile la om şi protecţia mediului, aprobat prin ordin al ministrului agriculturii şi alimentaţiei, sunt definite de art. 2 alin. (1) lit. c)1 din Legea nr. 554/2004 ca fiind contracte administrative.

Înalta Curte mai reţine că finalitatea acţiunii o reprezintă stabilirea obligaţiei de plată a unei sume de bani în temeiul unor prevederi legale apărute în timpul derulării raporturilor contractuale dintre părţi. Împrejurarea că temeiul juridic al pretinsei obligaţii de plată îl constituie o prevedere legală nu este de natură a determina concluzia că litigiul dintre părţi nu ar fi unul privind executarea contractului administrativ, de vreme ce, atât temeiul juridic invocat în susţinerea acţiunii, cât şi legea în sine au ca premisă conferirea unui drept în favoarea titularului contractului de concesiune.

Chiar în ipoteza în care s-ar considera că temeiul juridic al pretenţiilor reclamantei nu îl constituie contractul de concesiune încheiat între părţi, ci direct dispoziţiile art. 15 din O.G. nr. 42/2004, astfel cum au fost modificate prin Legea nr. 236/2019, Înalta Curte reţine că în speţă nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004.

Instanţa de contencios administrativ nu soluţionează cereri în pretenţii decât în măsura în care cererea este accesorie cererii principale care are ca obiect anularea în tot sau în parte a actului/obligarea autorităţii pârâte la emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative sau dacă se constituie într-o cerere principală formulată în temeiul art. 19, ulterior anulării actului administrativ (când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri).

Refuzul de a efectua o plată asumată în baza unui contract, chiar având natură administrativă, nu reprezintă un refuz nejustificat în sensul Legii nr. 554/2004, iar în urma admiterii cererii, instanţa de judecată nu ar putea obliga pârâtul autoritate publică la executarea obligaţiei contractuale, întrucât executarea obligaţiei (în cazul de faţă obligaţia de a achita o sumă de bani) nu poate fi echivalată cu emiterea unui act administrativ, eliberarea unui alt înscris sau efectuarea unei anumite operaţiuni administrative. A primi o astfel de susţinere ar însemna a transforma orice litigiu legat de executarea contractului administrativ într-un litigiu administrativ, prin formularea unei cereri de executare urmată de tăcerea administraţiei sau refuzul explicit de executare, în contra dispoziţiilor art. 8 alin. (2) teza finală din Legea nr. 554/2004.

În situaţia de faţă, raportul juridic dedus soluţionării nu îşi are izvorul într-un act administrativ - tipic sau asimilat, emis de autoritatea pârâtă (neexistând un refuz al acesteia în sensul legii contenciosului administrativ), prin urmare nu sunt incidente dispoziţiile art. 10 din Legea nr. 554/2004, nefiind supus cenzurii instanţei de contencios administrativ un act emis sau încheiat de autoritatea publică, iar litigiul nu se referă la taxe şi impozite, contribuţii, datorii vamale, precum şi accesorii ale acestora.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ. Deoarece competenţa instanţei de contencios administrativ este una specială, derogatorie de la dreptul comun şi intervine doar în cazurile şi condiţiile expres şi limitativ prevăzute de legiuitor, simpla calitate de autoritate publică a părţilor implicate nu atrage automat competenţa instanţei de contencios administrativ.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte reţine că litigiul dintre părţi este unul care priveşte executarea unui contract administrativ, astfel că pentru stabilirea competenţei materiale trebuie avute în vedere exclusiv prevederile art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, nu şi cele ale art. 10 din acelaşi act normativ, consecinţa fiind aceea a stabilirii competenţei materiale şi teritoriale de soluţionare a cauzei în favoarea instanţelor civile de drept comun.

În ceea ce priveşte instanţa competentă să soluţioneze cauza, dintre instanţele civile la care face trimitere art. 8 alin. (2) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, vor fi avute în vedere prevederile art. 94 pct. 1 lit. k), art. 98 alin. (1) şi art. 107 C. proc. civ.

Întrucât reclamantul a solicitat obligarea pârâtelor la plata sumei de 10.000 RON/lunar pentru perioada 16.03.2020 - 24.07.2020 (valoarea accesoriilor nefiind un criteriu în stabilirea competenţei materiale a instanţei, conform art. 98 C. proc. civ.), Înalta Curte reţine că suma totală nu depăşeşte plafonul de 200.000 RON, instituit de legiuitor prin art. 94 pct. 1 lit. k) C. proc. civ., astfel încât judecătoria este competentă în soluţionarea prezentei cauze.

Din punct de vedere teritorial, sunt incidente dispoziţiile art. 107 C. proc. civ., reclamantul exercitându-şi dreptul de opţiune în favoarea instanţei în a cărei circumscripţie îşi are sediul, în speţă Judecătoria Constanţa.

În consecinţă, pentru considerentele expuse şi în conformitate cu dispoziţiile art. 135 alin. (4) C. proc. civ., Înalta Curte va stabili competenţa de soluţionare a cauzei, în primă instanţă, în favoarea Judecătoriei Constanţa, secţia civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamantul A. şi pe pârâtele Direcţia Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor Constanţa şi Autoritatea Naţională Sanitară Veterinară şi pentru Siguranţa Alimentelor, în favoarea Judecătoriei Constanţa, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 22 martie 2022.