Health insurance fund chief's contract termination order annulled; reinstatement and salary arrears upheld on appeal

Şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea la data de 23.11.2020, în dosarul cu numărul de mai sus, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, solicitând, anularea în tot a Ordinului nr. 575 din 19.05.2020 (anexa 1) şi a Ordinului nr. 984 din 02.10.2020 (anexa 2) emise de către preşedintele CNAS, doamna B., prin care s-a dispus încetarea Contractului de management nr. 24 din 22.05.2017 încheiat între CNAS şi reclamantă pentru exercitarea mandatului de Preşedinte - Director General al Casei de Asigurări de Sănătate Satu Mare, în continuare "CAS Satu Mare" şi reintegrarea pe aceeaşi funcţie până la data de 22.05.2021, când expiră mandatul de 4 ani; repararea pagubei cauzate constând în diferenţa dintre drepturile salariale şi de altă natură aferente funcţiei de director general al CAS Satu Mare avute la data încetării contractului de management şi cele aferente funcţiei de director executiv economic al aceleiaşi instituţii, calculată pentru perioada de la 05.10.2020, data schimbării din funcţie şi până la data reintegrării în funcţie, iar dacă reintegrarea nu va avea loc, până la expirarea mandatului de preşedinte - director general, respectiv la 22.05.2021, sumă care să fie actualizată cu indicele de creştere a preţurilor de consum şi cu dobânda legală până la data plăţii; plata cheltuielilor de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond în primul ciclu procesual

Prin sentinţa nr. 3/CA/2021-PI din data de 18 ianuarie 2021, Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

A anulat Ordinul nr. 575/19.05.2020 şi Ordinul nr. 984/02.10.2020 emise de către preşedintele CNAS.

A obligat pârâta la reintegrarea în funcţie a reclamantei conform contractului de management nr. x/22.05.2017 şi la plata drepturilor aferente funcţiei pentru perioada 05.10.2020 - până la data reintegrării în funcţie, cu dobânzi legale până la momentul plăţii efective.

A obligat pârâta să-i plătească reclamantei suma de 2.818,85 RON, cu titlu de cheltuieli de judecată.

3. Calea de atac exercita în cauză

Împotriva sentinţei nr. 3/CA/2021-PI din data de 18 ianuarie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate prin care a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi în rejudecare să se respingă cererea de chemare în judecată.

În susţinerea cererii de recurs, recurenta-pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a invocat următoarele critici:

În mod greşit a reţinut instanţa de fond că există o legătură juridică între cele două ordine emise de CNAS, apreciind, cu titlu de principiu, că "un contract, oricare ar fi natura acestuia, poate să înceteze o singură dată, indiferent de cât de justificate şi cât de multe ar fi temeiurile în baza căruia s-a dispus încetarea cestuia, respectiv cum ar evolua legislaţia ulterior încetării contractului".

Astfel, recurentul consideră eronată modalitatea în care instanţa de fond analizează legalitatea Ordinul preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020, prin prisma faptului că în data de 01.10.2020 si-a produs efectele juridice Ordinul preşedintelui CNAS nr. 575/19.05.2020, respectiv au fost stinse raporturile juridice dintre CNAS si reclamantă în temeiul art. 2 alin. (1) din acest ordin.

Acesta mai apreciază că, nu poate fi analizată legalitatea Ordinul preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 din prisma unui alt act administrativ de acelaşi rang, ci această analiză trebuie să se raporteze la prevederile legale incidente la momentul emiterii acestuia.

Mai mult, apreciază recurenta că raţionamentul logico-juridic folosit de intimata-reclamantă şi însuşit de instanţa de fond, în vederea argumentării anulării Ordinului preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 ca urmare a faptului că Ordinul preşedintelui CNAS nr. 575/19.05.2020 a produs efecte juridice începând cu 01.10.2020, este unul eronat.

Potrivit art. 2 alin. (3) din Ordinul preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 se specifică în mod expres faptul că odată cu intrarea în vigoare a acestuia "dispoziţiile Ordinului nr. 575/19.05.2020 şi orice dispoziţie contrară îşi încetează aplicabilitatea".

Recurenta apreciază că, în mod greşit a reţinut instanţa de fond faptul că "din actele dosarului nu rezultă că s-ar fi efectuat in cazul reclamantei, o evaluare din perspectiva acestor noi indicatori".

În primul rând, susţine că CNAS nu putea efectua o evaluare raportat la noii indicatori stabiliţi de legiuitor, având în vedere că potrivit art. 2 alin. (2) din Contractul de management nr. x/22.05.2017, "în vederea realizării mandatului, preşedintele - director general va acţiona pe baza obiectivelor şi a indicatorilor de performanţă generali şi specifici, care fac obiectul anexei, ce face parte integrantă din prezentul contract".

Or, în situaţia în care CNAS ar fi efectuat o evaluare din perspectiva noilor indicatori, astfel cum susţine instanţa de judecată, aceasta ar fi încălcat principiul ne retroactivităţii legii civile.

Recurenta susţine că obiectivele şi indicatorii de performanţă generali şi specifici care fac obiectul anexei la contractul de management mai sus amintit, au fost reglementaţi prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 799/2015, aceştia fiind parte integrantă a acestui contract.

Mai mult decât atât, o achiesare la interpretarea dată de către instanţa de fond cu privire la aceste aspecte, ar lăsa fără efecte prevederile art. 10 pct. 1 lit. e) din contractul de management, "prin revocarea mandatului, la iniţiativa preşedintelui CNAS, la modificarea cu peste 50% a indicatorilor de performanţă care au stat Ia baza încheierii prezentului contract".

În ceea ce priveşte reţinerile instanţei de fond referitoare la îndeplinirea condiţiilor de la art. 10 pct. 1 lit. e) din Contractul de management, în sensul în care modificarea indicatorilor de performanţă a fost de 36,2% şi nu de peste 50%, precizează următoarele:

Standardele de performanţă stabilite prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 541/2020, cât şi de Ordinul preşedintelui CNAS nr. 973/2020, reprezintă obiectivele care trebuie îndeplinite de directorii generali ai caselor de asigurări de sănătate, iar situaţia avută în vedere de e instanţa de fond vizează compararea standardelor de performanţă cu indicatorii generali prevăzuţi în anexa 6 şi nu cu obiectivele stabilite în anexa 5 la Ordinul CNAS nr. 799/2015.

Prin standardele de performanţă şi indicatorii de referinţă prevăzuţi atât de Ordinul preşedintelui CNAS nr. 541/2020, cât şi de Ordinul preşedintelui CNAS nr. 973/2020, au în vedere inclusiv situaţia pandemică actuală, ca element de noutate faţă de Anexele nr. 5 şi 6 din Ordinul preşedintelui CNAS nr. 799/2015.

În ceea ce priveşte reţinerile instanţei de fond referitoare la îndeplinirea condiţiilor de la art. 10 pct. 1 lit. j) din Contractul de management, precizează următoarele:

Art. 10, pct. 1, lit. j) statuează faptul că, "prin modificarea legislaţiei specifice sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce priveşte statutului preşedintelui - director general, manager al sistemului de asigurări sociale de sănătate la nivel local".

Prin prevederile H.G. nr. 338/2020 a fost modificat Statutul CNAS, aprobat prin H.G. nr. 972/2006, stabilindu-se pentru directorul general al CNAS şi directorii generali ai caselor de asigurări de sănătate standarde de performanţă şi indicatori de referinţă asociaţi pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin contractele de management, care se încheie cu CNAS.

Astfel, a fost necesară emiterea actelor administrative subsecvente care decurg din modificările aduse prin acest act normative.

În ceea ce priveşte reţinerile instanţei de fond referitoare la caracterul subiectiv şi arbitrar al dispoziţiilor de încetare a contractului de management, precizează că Noul C. civ. defineşte mandatul ca fiind "contractul prin care o parte, numită mandatar, se obligă să încheie unul sau mai multe acte juridice pe seama celeilalte părţi, numită mandant" (art. 2009). Aşadar, în sensul dispoziţiilor art. 1226 noul C. civ., obiectul obligaţiei (prestaţiei) mandatarului pare a fi întotdeauna încheierea unuia sau mai multor acte juridice "pe seama", adică în contul sau pe socoteala mandantului. Având în vedere că reclamant exercita o funcţie în baza unui mandat, revocarea sa din funcţie nu s-a realizat fără o justă cauză.

În drept, recurenta-pârâtă şi-a întemeiat cererea pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. a depus întâmpinare la cererea de recurs prin care a solicitate respingerea recursului ca nefondat.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului declarat în cauză

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivul de casare invocat, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat, pentru următoarele considerente:

Înalta Curte, reţine cu privire la situaţia de fapt următoarele:

Prin Ordinul nr. 373 din 22.05.2017 emis de preşedintele CNAS, intimata-reclamantă a fost numită în funcţia de Preşedinte - Director General al CAS Satu Mare, manager al sistemului la nivel local, începând cu data de 22.05.2017, pentru un mandat (durată) de 4 ani, mandat care urma să fie exercitat în baza contractului de management. Acest post fiind atribuit în urma concursului organizat de CNAS în data de 11.05.2017, în temeiul art. 298 alin. (1) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.

După emiterea ordinului de numire în funcţie intimata-reclamanta a încheiat cu CNAS contractul de management nr. x din 22.05.2017 având ca obiect un mandat cu durata de 4 ani ca preşedinte - director general cu scopul organizării, conducerii şi administrării la nivel local a CAS Satu Mare.

Conform fişelor de evaluare întocmite în perioada 22.08.2017 - 31.12.2019 în vederea evaluării performaţelor profesionale a reclamantei în calitate de preşedinte-director general al CAS Satu Mare aceasta a obţinut numai cu calificativul foarte bine, punctajele obţinute în această perioadă situându-se între 4,88 şi 4,92, raportat la punctajul maxim de 5,00.

Prin Ordinul nr. 575 din 19.05.2020 emis de preşedintele CNAS s-a dispus încetarea în condiţiile art. 10 pct. 1 lit. e) şi j) din contract, a Contractului de management nr. x/22.05.2017, urmare a modificării legislaţiei specifice sistemului de asigurări sociale de sănătate în ceea ce priveşte statutul funcţiei de director general al Casei de asigurări sociale de sănătate şi introducerii unor standarde de performanţă şi indicatori de referinţă asociaţi acestora, structurate pe activităţi specifice şi cerinţe generale, potrivit legii.

La art. 2 alin. (1) din acelaşi ordin s-a prevăzut că acesta va produce efecte de la data încetării incapacităţii temporare de muncă şi luării la cunoştinţă. Ordinul a fost comunicat reclamantei la data de 01.10.2020 .

La art. 2 alin. (2) şi (3) din ordin, s-a dispus reluarea de către reclamantă a funcţiei publice în cadrul CAS Satu Mare deţinute anterior şi încetarea aplicabilităţii cu aceeaşi dată a Ordinului preşedintelui CNAS nr. 373/22.05.2017 prin care a fost numită în funcţia de Preşedinte - Director General al CAS Satu Mare.

Prin Ordinul preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 (f 31-33) s-a dispus încetarea tot în condiţiile art. 10 pct. 1 lit. e) şi j) din contract, a Contractului de management nr. x/22.05.2017, pentru motivele avute în vedere şi la emiterea ordinul anterior.

Prin art. 2 alin. (2) şi (3) din acest ultim ordin s-a dispus reluarea de către reclamantă a funcţiei publice în cadrul CAS Satu Mare deţinute anterior şi încetarea aplicabilităţii Ordinului nr. 575/19.05.2020, fiind menţionat şi faptul că ordinul va produce efecte de la data luării la cunoştinţă, comunicarea cu reclamanta fiind realizată la data de 05.10.2020 .

Înalta Curte, în analiza criticilor invocate de către recurenta-pârâtă împotriva sentinţei pronunţate de către instanţa de fond, cu prioritate constată că în mod corect instanţa de fond a reţinut că, Ordinul preşedintelui CNAS nr. 541/2020, publicat în Monitorul oficial nr. 411 bis din 18 mai 2020 emis în baza O.U.G. nr. 25/2020 şi a H.G. nr. 338/2020, au fost introduse standarde de performanţă şi indicatori de referinţă asociaţi pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin contractele de management de către directorii generali ai caselor de asigurări de sănătate.

Această procedură de emitere a Ordinului nr. 541/2020 prin care a fost aprobată o nouă Metodologie privind organizarea concursului sau numirea prin delegare pentru ocuparea postului de director general al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate şi a posturilor de directori generali ai caselor de asigurări de sănătate, în vederea realizării indicatorilor de referinţă asociaţi standardelor de performanta pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate, încheierea contractelor de management şi evaluarea activităţii acestora, prezintă relevanţă pentru soluţionarea justă a cauzei, în contextul în care acest ordin a condus la emiterea ordinului iniţial al Preşedintelui CNSAS, nr. 575/19.05.2020 prin care s-a dispus încetarea contractului de management nr. x/22.05.2017 în temeiul clauzelor stipulate la art. 10 pct. 1 lit. e) şi j) din contract.

În acord cu opinia instanţei de fond, Înalta Curte apreciază că, prin Decizia nr. 229/2020, Curtea Constituţională a constatat neconstituţionale prevederile O.U.G. nr. 25/2020 în întregul lor, iar lipsirea de temei constituţional a actului normativ primar, are drept efect încetarea de drept a actelor subsecvente emise în temeiul acestora, inclusiv a actelor administrative emise în aplicarea ordonanţei de urgenţă, respectiv a Ordinului preşedintelui CNAS nr. 541/2020 şi a Ordinului preşedintelui CNAS nr. 575/2020.

Revenind la prima critică invocată de recurenta-pârâtă în cuprinsul cererii de recurs conform căreia, instanţa de fond a analizat greşit legalitatea Ordinul preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020, prin prisma faptului că în data de 01.10.2020 şi-a produs efectele juridice Ordinul preşedintelui CNAS nr. 575/19.05.2020, respectiv au fost stinse raporturile juridice dintre CNAS si reclamantă în temeiul art. 2 alin. (1) din acest ordin, Înalta Curte apreciază că această critică nu este fondată.

În acord cu opinia instanţei de fond, în raport de modalitatea în care a fost comunicat Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 575/19.05.2020, respectiv la data de 01.10.2020, şi având în vedere prevederile art. 2 alin. (1) din acest ordin, conform căruia efectele sale se produc la data încetării incapacităţii temporare de muncă a intimatei-reclamante, Înalta Curte apreciază că la rândul său, şi Ordinul nr. 984/02.10.2020 este lovit de nulitate.

Raţionamentul emis de recurenta-pârâtă conform căruia Ordinul iniţial nr. 575/19.05.2020, prin care s-a dispus încetarea contractului şi-a încetat aplicabilitatea odată cu luarea la cunoştinţă a noului Ordin nr. 984/02.10.2020 este un raţionament greşit, în condiţiile în care, conform Legii contenciosului administrativ, actul administrativ poate fi desfiinţat fie prin revocare de către autoritatea emitentă fie prin dispunerea anulării de către instanţa de judecată.

În speţă, nu este de ajuns invocarea Deciziei Curţii Constituţionale nr. 229/2020 care a declarat neconstituţionalitatea O.U.G. nr. 25/2020, act normativ care a stat la baza emiterii primului ordin de revocare din funcţie, ca astfel să se justifice ineficacitatea Ordinului nr. 575/19.05.2020 şi implicit emiterea unui nou Ordin de revocare, respectiv Ordinul nr. 984/02.10.2020, imediat după comunicarea legală a primului ordin pentru revocarea din funcţie a intimatei-reclamante.

Pentru anularea unui act administrativ, legea este clară şi în totală neconcordanţă cu opinia recurentei, respectiv legea prevede că un act administrativ poate fi desfiinţat prin revocare ce către instituţia emitente, sub rezerva ca acesta să nu fi produs efecte juridice, sau prin anulare în urma unei hotărâri judecătoreşti.

Procedura propusă de recurenta-pârâtă, prin revocarea unui act administrativ, prin emiterea unui alt act administrativ cu conţinut identic şi având la bază aceleaşi argumente şi care urmăreşte acelaşi rezultat, respectiv încetarea înainte de termen a contractului de management nr. x/22.05.2017 este nelegală şi nu poate fi acceptată în modalitatea propusă de către recurenta-pârâtă.

În aceste condiţii, în mod corect instanţa de fond a reţinut că pârâta nu putea să emită un nou act administrativ prin care să dispună din nou încetarea unui contract de management care deja a încetat ca urmare a emiterii unui ordin anterior. Astfel chiar dacă în opinia pârâtei legislaţia ar fi evoluat în sensul că există argumente legislative noi pentru încetarea contractului de management nu poate fi emis un nou ordin prin care să se dipună încetarea aceluiaşi contract, în condiţiile în care până la anularea pe cale judecătorească Ordinului nr. 575/19.05.2020 era în vigoare.

Având în vedere aceste considerente, în acord cu soluţia instanţei de fond, Înalta Curte apreciază că Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020 a fost emis fără respectarea normelor legale în vigoare privitoare la emiterea actelor adminsitrative, aspect care confirmă caracterul nelegal al acestui ordin.

Înalta Curte constată că prin cererea de recurs, recurenta-reclamantă a emis o serie de critici care au vizat modul de analiză al instanţei de fond doar asupra legalităţii Ordinului Preşedintelui CNAS nr. 984/02.10.2020, considerente pentru care apreciază că este de prisos efectuarea unei analize a criticilor emise de recurentă care privesc opinia instanţei de fond faţă de neretroactivitatea legii, ori cele referitoare la îndeplinirea condiţiilor de la art. 10 pct. 1 lit. e) din Contractul de management, ori cele referitoare la condiţiile de la art. 10 pct. 1 lit. j) din acelaşi contract.

În schimb, în ceea ce priveşte critica emisă de recurentă privitoare la reţinerile instanţei de fond referitoare la caracterul subiectiv şi arbitrar al dispoziţiilor de încetare a contractului de management, aducând în discuţie caracterul acestui contract ca fiind unul de mandat, Înalta Curte apreciind că raţionamentul emis de recurentă vizează şi Ordinul nr. 575/19.05.2020 face următoarele precizări:

În speţă, Contractul de management nr. x/22.05.2017 nu poate fi considerat un contract de mandat pur civil şi căruia să i se aplice dispoziţiile de drept privat, deoarece acest contract a fost încheiat în temeiul art. 298 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 95/2006.

În conformitate cu prevederile 298 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 95/2006: "Directorii generali ai caselor de asigurări sunt numiţi. pe bază de concurs, prin ordin al preşedintelui CNAS. Directorul general devine membru de drept al consiliului de administra/ie al casei de asigurări şi preşedintele acestuia. Intre CNAS şi directorul general al casei de asigurări -manager al sistemului la nivel local se încheie un contract de management, cu respectarea prevederilor prezentei legi, ale Ordonanţei de urgenţă a Guvernului nr. 57/2019, cu modificările şi completările ulterioare, precum şi in conformitate cu regulile generale referitoare ta mandat prevăzute de Legea nr. 287/2009, republicată, cu modificările ulterioare. Contractul de management cuprinde, fără a se limita la acestea, şi clauze cu privire la standarde de performantă, precum şi indicatori de referinţă asociaţi pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate, care se aprobă prin ordin al preşedintelui CNAS, cu avizul consiliului de administraţie.

Directorul general se numeşte pentru un mandat de 4 ani după promovarea concursului, respectiv pentru o perioadă determinată, până la ocuparea postului prin concurs şi se suspendă de drept din funcţiile deţinute anterior, cu exceplia funcţiilor didactice din învăţământul superior. Directorul general are obligaţia de a depune declaraţie de interese si declaraţie de avere. Modelul declaraţiei de interese se aprobă prin ordin al preşedintelui CNAS".

Aşadar directorul general este numit în funcţie, în principal, printr-un act administrativ, respectiv prin ordinul preşedintelui CNAS, contractul de management fiind doar un act juridic subsecvent acestui ordin. Având în vedere şi faptul că mandatarul nu este numit la libera alegere a mandantului, ci în urma unui concurs, precum şi faptul că legea determină cu claritate faptul că numirea se face pentru un mandat de 4 ani, este evident că sunt înlăturate de la aplicare regulile de drept comun referitoare la posibilitatea mandantului de a revoca oricând mandatul.

Sub acelaşi aspect prezintă relevanţă şi faptul că, emiterea ordinului atacat nu a avut la bază o situaţie specific civilă, de retragere a încrederii, ci modificarea indicatorilor de performanţă prin O.U.G. nr. 25/2020, astfel încât chiar dacă, s-ar considera că acestui contract i s-ar fi putut pune capăt şi în conformitate cu dreptul civil, este evident că în speţă, criteriile de revocare a mandatului în conformitate cu prevederile C. civ., nu s-ar fi putut utiliza, cauzele de revocare fiind extrinseci obligaţiilor asumate de părţi.

Având în vedere că în speţă, situaţia contractului de management este una de drept public, nu sunt aplicabile dispoziţiile care oferă posibilitatea revocării libere a contractului de mandat.

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor invocate de recurentă, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate, ca nefondat.

Având în vedere soluţia adoptată mai sus, Înalta Curte văzând cererea de acordare a cheltuielilor de judecată formulată de intimata-reclamantă A., în aplicarea prevederilor art. 453 C. proc. civ., Înalta Curte va obliga intimata-pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate la plata către intimata-reclamantă a cheltuielilor de judecată efectuate de aceasta în recurs în cuantum de 2560,51 RON, reprezentând onorariu de avocat astfel cum rezultă din înscrisurile de la dosar recurs.

PENTRU ACESTE MOTIVE,

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate împotriva sentinţei nr. 3/CA/2021-PI din data de 18 ianuarie 2021 a Curţii de Apel Oradea, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Obligă recurenta-pârâtă la plata sumei de 2560,51 RON cu titlu de cheltuieli de judecată către intimata-reclamantă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 18 ianuarie 2022.