Agricultural subsidy recovery: legal title to land under EU regulation and inapplicability of non bis in idem to administrative fiscal claims following criminal dismissal

Şedinţa publică din data de 9 martie 2022

Asupra cererii de revizuire de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Craiova sub nr. x/2016, reclamanta S.C. A. S.R.L. a chemat în judecată pârâta Agenţia de Plăti şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol, solicitând ca prin sentinţa ce o va pronunţa să se dispună anularea Procesului-verbal de constatare a neregulilor şi de stabilire a creanţelor bugetare, încheiat la data de 26.02.2016 de Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol din cadrul A.P.I.A, înregistrat sub nr. x din 29.02.2016 (şi sub nr. x din 26.02.2016 la B.) şi a Deciziei nr. 417 emisă la data de 31.05.2016 de Comisia de soluţionare a contestaţiilor din cadrul A.P.I.A.

1.2. Prin sentinţa nr. 138 din 28 februarie 2017, Curtea de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâta Agenţia de Plăţi şi Intervenţie pentru Agricultură - Direcţia Antifraudă, Control Intern şi Supracontrol.

1.3. Prin decizia nr. 6952 din 17 decembrie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a respins recursul declarat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 138 din 28 februarie 2017 a Curţii de Apel Craiova, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

II. Cererea de revizuire

Împotriva Deciziei nr. 6952 din 17 decembrie 2020, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016 a formulat cerere de revizuire S.C. A. S.R.L., în temeiul dispoziţiilor art. 21 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 509 şi următoarele din C. proc. civ., apreciind că la pronunţarea hotărârii atacate a fost încălcat principiul priorităţii dreptului Uniunii Europene, reglementat de art. 148 alin. (2) coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României.

În motivarea cererii de revizuire, revizuenta a arătat, în esenţă, că din considerentele decizorii ale Deciziei nr. 6952/17.12.2020 rezultă, pe de o parte, că nu se reţine faptul că S.C. A. S.R.L. nu a utilizat/exploatat suprafeţele de teren în anul de cerere 2012, iar, pe de altă parte, că în ciuda folosinţei/exploatării acestor suprafeţe de teren, folosinţă demonstrată de adeverinţele eliberate de primăriile pe raza cărora s-au aflat acestea, înscrierea în registrul agricol şi declaraţiile pe propria răspundere, nu s-a probat existenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenurilor ce au format obiectul cererii de sprijin financiar.

Argumentele fondate pe inexistenţa unui raport juridic de natură a justifica dreptul de folosinţă asupra terenurilor menţionate anterior încalcă principiul priorităţii dreptului Uniunii Europene şi constituie un motiv de revizuire, în temeiul art. 21 alin. (1) din Legea 554/2004 modificată şi completată, raportat la Cauza C-61/09 Landkreis Bad Durkheim, cauză având ca obiect cerere de pronunţare a unei hotărâri preliminare, prin care CJUE, referitor la cea de-a treia întrebare: "să se stabilească în ce condiţii se poate considera că o suprafaţă agricolă este inclusă într-o exploataţie în sensul art. 44 alin. (2) din Regulamentul nr. 1782/2003" a reţinut în hotărâre următoarele argumente:

"pct. 52: În primul rând, trebuie amintit că, în temeiul art. 44 alin. (2) din

Regulamentul nr. 1782/2003 sunt eligibile pentru ajutor suprafeţele agricole ale exploataţiei Aceasta este definită la art. 2, lit. b) din acest regulament ca fiind ansamblul unităţilor de producţie gestionate de agricultor şi situate pe teritoriul unui stat membru."

pct. 54: Astfel, se impune constatarea că nici art. 44 alin. (2), din Regulamentul nr. 1782/2003, nici alin. (3) al aceluiaşi articol nu precizează natura raportului juridic în temeiul căruia suprafaţa în discuţie este utilizată de agricultor. Prin urmare, nu se poate deduce din aceste dispoziţii că parcelele în discuţie trebuie să fie la dispoziţia agricultorului în temeiul unui contract de arendare sau al unei tranzacţii echivalente.

pct. 55: În conformitate cu principiul libertăţii contractuale, părţile sunt, prin urmare, libere să stabilească raportul juridic care stă la baza utilizării suprafeţei respective. În lipsa unei dispoziţii contrare, acestea sunt libere să prevadă de asemenea că punerea la dispoziţie a parcelelor se realizează jar ă o contraprestaţie financiară." pct. 64: În conformitate cu art. 44, alin. (3) din Regulamentul nr. 1782/2003 suprafeţele eligibile pentru ajutor trebuie, în plus, să fie la dispoziţia agricultorului pentru o perioadă de cel puţin zece luni." pct. 66: În plus, este esenţial ca, în perioada amintită, suprafeţele în cauză să nu facă obiectul niciunei activităţi agricole exercitate de un terţ. Pentru a se evita situaţia în care mai mulţi agricultori revendică parcelele respective ca făcând parte din exploataţia lor, este necesar, în fapt, ca în această perioadă să nu se poată considera respective fac parte din exploataţia altor agricultori din punctul de vedere plată unică".

În temeiul acestor argumente, Curtea a dat următoarea interpretare aplicabilă în toate statele Uniunii în conformitate cu care: " art. 44 alin. (2) nr. 1782/2003, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 2013/2016 trebuie interpretat în sensul că: "nu este necesar, pentru a considera că o suprafaţă agricolă face parte din exploataţia agricultorului, ca aceasta din urmă să dispună de suprafaţa respectivă în temeiul unui contract de arendare sau al unui alt tip de contract de închiriere de aceeaşi natură încheiat cu titlu oneros."

Concluzionând, raportat la argumentele reţinute de instanţa de recurs şi la pronunţarea Deciziei nr. 6952/17.12.2020, argumente fondate pe faptul că A. S.R.L., în anul de cerere 2012, cu privire la suprafaţa de 124,50 ha situată pe raza U.A.T.C. Dobrosloveni şi suprafaţa de 17,38 ha situată pe Redea, nu a dovedit că a exploatat/folosit aceste suprafeţe în temeiul unui raport juridic care să justifice această folosinţă, reprezintă considerente care încalcă principiul priorităţii dreptului comunitar, încălcare care rezultă din hotărârea CJUE C-61/09, şi care impune, în temeiul art. 21 alin. (1) din Legea 554/2004 modificată şi completată, coroborat cu art. 509 - 513 C. proc. civ., admiterea cererii de revizuire şi schimbarea în totalitate a Deciziei nr. 6952/17.12.2020 în sensul admiterii recursului, casarea sentinţei civile nr. 138/28.02.2017 pronunţată de Curtea de Apel Craiova în Dosarul nr. x/2016 şi anularea procesului Verbal de constatare a neregulilor şi stabilire a creanţelor bugetare nr. x/26.02.2016 şi a Deciziei nr. 417/31.05.2016.

În subsidiar, revizuenta susţine că Decizia nr. 6952/17.12.2020 a fost pronunţată cu încălcarea principiului non bis in idem consacrat de art. 50 din Cartă Fundamentale a UE precum şi art. 4 paragraful 1 din Protocolul 7 adiţional la CEDO, raportat la Ordonanţa de clasare din 08.01.2021 ronunţată de DNA- Serviciul Teritorial Craiova în Dosarul nr. x/2020, din moment ce CJUE a statuat că statele pot aplica o singură dată o sancţiune cu caracter penal în sensul convenţiei, indiferent dacă aceasta este calificată în dreptul intern ca fiind contravenţionă sau penală şi independent dacă această sancţiune este aplicată de o autoritate juridică sau administrativă.

În acest sens, se arată că prin Ordonanţa de clasare din 08.01.2021, pronunţată de DNA - Serviciul Teritorial Craiova în Dosarul nr. x/2020, dosar în care s-au efectuat cercetări penale faţă de S.C. A. S.R.L. cu privire la modul în care a fost obţinut şi utilizat sprijinul agricol acordat în perioada 2011 - 2014, s-a concluzionat, pentru întreaga perioadă, că "Nu sunt întrunite elementele constitutive ale infracţiunii analizate, care în esenţă este o infracţiune de prejudiciu, prin comiterea căreia se urmăreşte obţinerea unor foloase necuvenite folosind documente sau declaraţii false, inexacte sau incomplete, dacă acestea nu atestă fapte sau împrejurări necorespunzătoare adevărului şi nici nu conţin omisiuni intenţionate ale unor fapte sau împrejurări. În cauză, nici o dovadă nu atribuie contractelor de arendă prezentate de fermier caracterul unor acte false, dar nici inexact pentru că nu există nici o dovadă că nu exprimă fidel realitatea, fiind intenţionat întocmite greşit, eronat, pentru a frauda fonduri europene, contractele de arendă fiind înregistrate la primăriile de la locul situării terenurilor, în Registrele agricole, fiind efectuate menţiunile corespunzătoare privind terenurile arendate, neexistând suprapuneri de terenuri între cele solicitate la plată de S.C. A. S.R.L. şi cele solicitate la plată de alte persoane ori plângeri din partea arendatorilor cu privire la nelegalitatea contractelor de arendă."

În mai multe hotărâri ale CEDO preluate frecvent în argumentaţia CJUE a fost confirmat faptul că o garanţie în esenţă a principiului non bis in idem este aplicabilă nu numai cazurilor de dublă condamnare, ci şi celor de dublă încriminare, cu alte cuvinte persoanelor care au făcut obiectul unor acuzaţii care nu au condus la o condamnare, situaţie care este incidentă şi în cauza de faţă, în contextul în care, faţă de S.C. A. S.R.L. s-a desfăşurat o anchetă penală, soldată cu clasare şi în paralel cu aceasta, s-a desfăşurat o anchetă administrativă, soldată cu încheierea procesului-verbal de constatare şi stabilire a creanţei bugetare, sancţiune fiscală care îmbracă un caracter penal, urmare a criteriilor "Engel" consacrate de jurisprudenţa CEDO: clasificarea juridică a faptului ilicit conform legislaţiei naţionale, natura acestui fapt, gradul de severitate al pedepsei.

În acelaşi sens, CEDO a confirmat, de asemenea, că nu are nicio relevanţă faptul că procedura administrativă este iniţiată anterior sau ulterior celei penale, că prima sancţiune se compensează cu cea aplicată în a doua procedură sau că persoana afectată a fost achitată la finalul primei sau celei de-a doua proceduri (Kapetanios şi alţii vs Grecia - hotărârea din 30.04.2015 şi Simanidis şi Sitaridis vs Grecia - hotărârea din 09.06.2016).

Concluzionând, în interpretarea art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale, CEDO a statuat că se impune cu prioritate ca în cazul în care există două seturi de proceduri care se desfăşoară în paralel sau succesiv, să nu se mai impună o a doua sancţiune atât timp cât s-a stabilit in limine litis faptul că prima sancţiune, impusă printr-o decizie definitivă, are un caracter penal, interpretare aplicabilă şi în prezenta cauză, în condiţiile în care într-o procedură penală faţă de S.C. A. S.R.L. s-a dispus clasarea, iar pentru aceleaşi fapte, într-o procedură administrativă a fost aplicată o sancţiune fiscală, care în mod cert îmbracă un caracter penal, impunându-se astfel şi din aceste considerente anularea actelor administrative contestate.

În plus, este inadmisibil şi contrar principiilor legalităţii şi siguranţei şi stabilităţii raporturilor juridice, ca într-o procedură penală să se stabilească că înscrisurile analizate sunt false, corespund adevărului, şi scopul pentru care acestea au fost emise a într-o procedură administrativă, aceleaşi înscrisuri să fie reinterpretate şi să conducă la stabilirea unei creanţe bugetare.

3. Apărările intimatei

Prin întâmpinarea depusă în cauză, intimata Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale a solicitat respingerea cererii de revizuire.

III. Considerentele Înaltei Curţi privind cererea de revizuire

Înalta Curte, sesizată cu cererea de faţă, analizând cauza, prin prisma cazului de revizuire invocat, prevăzut de art. 21 din Legea nr. 554/2004 urmează a respinge cererea de revizuire pentru considerentele arătate în continuare.

Potrivit art. 21 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004: "Constituie motiv de revizuire, care se adăuga la cele prevăzute de C. proc. civ., pronunţarea hotărârilor rămase definitive şi irevocabile prin încălcarea principiului priorităţii dreptului comunitar, reglementat de art. 148 alin. (2), coroborat cu art. 20 alin. (2) din Constituţia României, republicată".

Instituirea căii de atac a revizuirii în art. 21 din Legea nr. 554/2004 constituie o modalitate prin care legiuitorul, în materia contenciosului administrativ, a prevăzut un mijloc procedural prin care să se poată verifica modul în care instanţele naţionale respectă principiul priorităţii dreptului comunitar şi deci, protejarea intereselor persoanelor care ar putea fi lezate prin încălcări ale dreptului comunitar.

Pentru a fi incident acest caz de revizuire, este necesar ca instanţa de judecată învestită cu soluţionarea căii extraordinare de atac, să constate că, prin hotărârea atacată, a fost încălcat principiul priorităţii dreptului unional.

Având în vedere dispoziţiile art. 20 alin. (2) şi art. 148 alin. (2) din Constituţia României, acest motiv de revizuire presupune, pe de-o parte, existenţa unei neconcordanţe între norme de drept din legislaţia internă şi norme ale dreptului unional şi, pe de altă parte, ca instanţa de judecată să fi procedat la o greşită aplicare, cu prioritate, a normelor dreptului.

Revizuenta invocă drept argumente în susţinerea cererii de revizuire Cauza C 61/09 - Hotărârea Curţii (Camera întâi) din 14 octombrie 2010 "Politica agricolă comună - Sistemul integrat de gestionare si control al anumitor scheme de ajutor - Regulamentul (CE) nr. 1 782/2003 - Schemă de plată unică - Norme comune pentru schemele de sprijin direct - Noţiunea «hectar elibigil pentru ajutor - Activitatea neagricolă - Condiţii pentru ca o suprafaţă agricolă să fie considerată a făcând parte dintr-o exploataţie.

În Cauza C-61/09, CJUE a hotărât astfel "Articolul 44 alin. (2) din Regulamentul nr. 1782/2003, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 2013/2006, trebuie interpretat în sensul că " nu este necesar, pentru a considera că o suprafaţă agricolă face parte din exploataţia agricultorului, ca acesta din urmă să dispună de suprafaţa respectivă în temeiul unui contract de arendare sau al unui alt tip de contract de închiriere de aceeaşi natură încheiat cu titlu oneros;"

Raportat la considerentele Hotărârii CJUE pronunţate în Cauza C 61/09, Înalta Curte constată că Decizia nr. 6952/17.12.2020 a fost pronunţata de ICCJ cu respectarea principiului priorităţii dreptului Uniunii Europene.

În cauza C61/09, CJUE reţine astfel:

"(55) în conformitate cu principiul libertăţii contractuale, părţile sunt, prin urmare, libere să stabilească raportul juridic care stă la baza utilizării suprafeţei respective. În lipsa unei dispoziţii contrare, acestea sunt libere să prevadă de asemenea că punerea la dispoziţie a parcelelor se realizează fără o contraprestaţie financiară."

Faţă de acest considerent, revizuenta avea obligaţia de a stabili şi a dovedi existenţa unui " raport juridic", cu "parte contractantă", aşa cum se reţine şi în cauza Cauza C 61/09.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că problematica prezentată în Cauza C 61/09 nu este similară cu cea a revizuentei, având în vedere că prin hotărârea pronunţată în această cauză, CJUE a stabilit modul în care urmează a fi interpretat art. 44 alin. (2) din Regulamentul nr. 1782/2003, astfel cum a fost modificat prin Regulamentul nr. 2013/2006, în raport cu titlul oneros sau gratuit al temeiul unui contract de arendare sau al unui alt tip de contract de închiriere de aceeaşi natură şi nu în raport cu existenţa sau inexistenţa unui contract de arendare sau a unui alt tip de contract de închiriere de aceeaşi natură.

Ceea ce este important conform CJUE pentru a dovedi că o suprafaţă de teren aparţine exploataţiei şi este astfel eligibilă, este ca agricultorul să demonstreze că are dreptul de a gestiona terenul în vederea exercitării unei activităţi agricole. Prin urmare, simpla folosinţă a terenului nu este suficientă, agricultorul având obligaţia să dovedească şi un drept de utilizare a terenului, ceea ce în speţa de faţă revizuenta -recurentă S.C. A. S.R.L. nu a făcut.

Astfel, Decizia nr. 6952/17.12.2020 pronunţată de instanţa de recurs nu contrazice Hotărârea CJUE pronunţată în Cauza C 61/09.

Revizuenta a invocat şi încălcarea principiului "non bis in idem ", consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale ale UE si art. 4 paragraful 1 din Protocolul 7 adiţional la CEDO, cu referire la Ordonanţa de clasare din 08.01.2021 pronunţata de DNA Serviciul Teritorial Craiova, în Dosarul nr. x/2020.

În cererea de revizuire, se susţine că " în cazul în care există două seturi de proceduri care se desfăşoară în paralel sau succesiv, să nu se mai impună o a doua sancţiune atât timp cât s-a stabilit in limine litis faptul că prima sancţiune, impusă printr-o decizie definitivă, are un caracter penal, interpretare aplicabilă şi în prezenta cauză".

Înalta Curte constată că în dosarul nr. x/2020, DNA - Serviciul Teritorial Craiova a emis Ordonanţa de clasare, deci revizuentei nu i s-a aplicat nicio sancţiune penală.

În speţă, încheierea procesului-verbal de constatare a nergulilor şi de stabilire a creanşelor bugetare aferent campaniei 2012 nu îmbracă "un caracter penal", aşa cum susţine în mod eronat revizuenta.

Prin urmare, nu se poate reţine faptul că revizuenta a fost sancţionată de două ori, astfel încât să se poată ivoca principiul non bis in idem, consacrat de art. 50 din Carta Drepturilor Fundamentale a UE.

Pe de altă parte, este irelevantă soluţia de clasare pronunţată de DNA - Serviciul Teritorial Craiova, câtă vreme reglementarea dată de art. 2 alin. (1) lit. a)-c) din O.U.G. nr. 66/2011, reiese că legiuitorul a făcut o distincţie între neregulă, neregulă cu caracter sistemic şi fraudă, deci inexistenţa infracţiunii (fraudei) nu echivalează cu inexistenţa neregulii, asa cum se reţine şi în practica ICCJ.

Pentru considerentele arătate, în raport cu dispoziţiile art. 21 din Legea nr. 554/2004 şi art. 508 alin. (1) pct. 1 cu referire la art. 513 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de revizuire formulată de revizuenta A. S.R.L..

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de revizuire formulată de revizuenta A. S.R.L. împotriva deciziei nr. 6952 din 17 decembrie 2020, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2016.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 martie 2022.