Substitution of contraventional fine with warning barred by special audio-visual law overriding general contraventions regime

Şedinţa publică din data de 9 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul acţiunii

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti sub nr. x/2019 din data de 6 iunie 2019, reclamanta S.C. A."SRL Suceava, prin administrator B., a chemat în judecată pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului Bucureşti, solicitând în principal anularea Deciziei CNA nr. 395 din 09.05.2019 privind amendarea cu 10.000 RON., iar în subsidiar comutarea sancţiunii în avertisment.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 79 din 30 septembrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal:

- a admis cererea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului;

- a anulat în parte decizia atacată în sensul că: Înlocuieşte sancţiunea amenzii în sumă de 10.000 RON cu sancţiunea "avertisment".

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 79 din 30 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a formulat recurs pârâtul C.N.A., în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

O primă critică formulată în motivarea căii de atac se referă la lipsa de temei legal a înlocuirii sancţiunii amenzii cu avertismentul, recurentul-pârât arătând că, potrivit art. 8 şi 18 din Legea nr. 554/2004, instanţa învestită cu controlul legalităţii unui act administrativ nu poate înlocui o sancţiune contravenţională, amenda, cu alta mai blândă, "avertisment", fiind abilitată doar să anuleze actul, în tot sau în parte, ori să oblige autoritatea să emită un act sau să efectueze o operaţiune administrativă.

În speţă, instanţa s-a substituit emitentului actului, stabilind o nouă sancţiune fără să ţină seama că Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu prevede sancţiunea "avertisment", singura sancţiune nepecuniară stabilită de lege fiind "somaţia", ignorând, în acelaşi timp criteriile de individualizare prevăzute în Legea audiovizualului nr. 504/2002.

Printr-o altă critică, recurentul-pârât invocă încălcarea principiului specialia generalibus derogant din perspectiva aplicării greşite a normelor prevăzute de O.G. nr. 2/2001 la reindividualizarea sancţiunii. Concursul între legea specială (Legea audiovizualului nr. 504/2002) şi legea generală (O.G. nr. 2/2001) se rezolvă în favoarea legii speciale, conform principiului specialia generalibus derogant, chiar dacă acesta nu este prevăzut expres în legea specială.

Or, în Legea audiovizualului nr. 504/2002 nu se face nicio trimitere privind completarea prevederilor sale cu cele ale O.G. nr. 2/2001, ci se menţionează explicit căror acte, respectiv contravenţiilor constatate de ANCOM, le sunt aplicabile normele generale în materie.

De asemenea, în numeroase speţe, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a stabilit că deciziile emise de Consiliul Naţional al Audiovizualului sunt acte administrative, ale căror formă şi fond se raportează la Legea nr. 504/2002, derogând astfel de la dreptul comun în materia contravenţională (decizia nr. 3255/2007, decizia nr. 335/2008).

4. Apărările formulate în cauză

Legal citată, intimata -reclamantă S.C. "A."SRL nu a formulat întâmpinare în cauză.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma criticilor formulate, baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Intimata-reclamantă S.C. A. S.R.L. a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ, conform art. 93 alin. (3) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, Decizia nr. 395 din 09.05.2019 prin care C.N.A. i-a aplicat amenda contravenţională în cuantum de 10.000 RON, pentru încălcarea prevederilor art. 35 alin. (1) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, cu modificările şi completările ulterioare.

Soluţionând cauza, prima instanţă a admis în parte acţiunea, apreciind ca fiind netemeinic şi nelegal actul administrativ contestat sub aspectul individualizării sancţiunii aplicate. Analizând argumentele părţilor, a reţinut că sancţiunea contravenţională aplicată este prea aspră în raport cu gradul de pericol social al faptei şi circumstanţele în care s-a produs şi a dispus înlocuirea sancţiunii amenzii de 10.000 RON cu sancţiunea "avertisment", cu motivarea că sancţiunea avertismentului este posibil a fi aplicată, în temeiul în art. 7 alin. (3) din O.G. nr. 2/2001 care stipulează că:

"Avertismentul se poate aplica şi în cazul în care actul normativ de stabilire şi sancţionare a contravenţiei nu prevede această sancţiune".

Hotărârea instanţei de fond a fost recurată de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului.

Analizând criticile aduse sentinţei recurate, referitor la motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ. ("hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), Înalta Curte constată că sunt în parte întemeiate.

Cu prioritate, va reţine că reclamanta societate nu a formulat în cauză recurs principal sau incident împotriva soluţiei şi considerentelor cuprinse în sentinţa nr. 79 din 30 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, astfel că va fi supusă controlului judiciar al instanţei de recurs examinarea sentinţei menţionate doar în limitele criticilor formulate de recurentul-pârât Consiliul Naţional al Audiovizualului.

În ceea ce priveşte criticile referitoare la limitele controlului judecătoresc, Înalta Curte constată că nu sunt neîntemeiate.

Într-adevăr, potrivit art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ, instanţa, soluţionând acţiunea, poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, un act administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o operaţiune administrativă.

Raportul de drept administrativ este însă guvernat de principiul proporţionalităţii între măsura dispusă în fiecare caz individual şi interesul public ocrotit, impunând ca actele administrative să nu depăşească limitele a ceea ce este adecvat şi necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel ca inconvenientele cauzate particularului să nu fie disproporţionate în raport cu scopurile urmărite.

Tocmai de aceea, actuala lege a contenciosului administrativ a introdus, printre temeiurile acţiunii, excesul de putere, definit în art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale .

Prin urmare, verificând raportul dedus judecăţii prin prisma principiului proporţionalităţii, instanţa învestită cu o acţiune în contencios administrativ subiectiv, de plină jurisdicţie, poate modifica sau înlocui o sancţiune aplicată de autoritatea publică în limitele propriei marje de apreciere, modificarea fiind echivalentă unei anulări parţiale a actului administrativ .

Înalta Curte găseşte însă întemeiate criticile recurentului-pârât privind încălcarea principiului specialia generalibus derogant din perspectiva interpretării şi aplicării greşite a normelor prevăzute de O.G. nr. 2/2001 la reindividualizarea sancţiunii.

Sub acest aspect, Înalta Curte reţine că instanţa de fond, deşi a menţinut în integralitate constatările din Decizia CNA nr. 395 din 09.05.2019 cu privire la existenţa faptei şi legalitatea adoptării deciziei atacate, în mod nelegal a efectuat reindividualizarea sancţiunii, prin raportare la prevederile art. 7 alin. (3) şi art. 10 alin. (1) din O.G. nr. 2/2021, în temeiul cărora a dispus înlocuirea sancţiunii amenzii în sumă de 10.000 RON cu sancţiunea "avertisment".

Deciziile emise de C.N.A. prin care sunt aplicate sancţiuni contravenţionale sunt acte administrative de autoritate, supuse condiţiilor de fond şi formă prevăzute de Legea nr. 504/2002, modificată, ca lege specială, derogatorie de la dreptul comun în materie contravenţională, respectiv de la prevederile O.G. nr. 2/2001, privind regimul juridic al contravenţiilor.

Astfel, Legea nr. 504/2002 instituie un regim derogatoriu de la reglementarea cu caracter general reprezentată de O.G. nr. 2/2001 şi se aplică prioritar, în conformitate cu principiul care generează concursul dintre legea specială şi legea generală - specialia generalibus derogant, nefiind necesară în acest sens o stipulaţie expresă în legea specială.

Prin urmare, decizia de sancţionare emisă de CNA, în considerarea caracterului său de act administrativ de autoritate, trebuie să respecte condiţiile de formă şi de fond prevăzute de Legea audiovizualului nr. 504/2002, şi nu condiţiile prevăzute de O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, aplicate în mod greşit de instanţa de fond.

În speţă, faptele reţinute în sarcina intimatei - reclamante au fost încadrate în prevederile art. 35 alin. (1) şi art. 90 alin. (1) lit. g) din Legea audiovizualului nr. 504/2002, pentru care sancţiunea principală este amenda, în limitele prevăzute de lege.

Art. 90 alin. (4) din Legea nr. 504/2002 prevede, în ceea ce priveşte individualizarea sancţiunilor reglementate prin acest act normativ, criteriile constând în gravitatea faptei, efectele acesteia şi sancţiunile primite anterior, pe o perioadă de cel mult un an; pentru faptele prevăzute în art. 90 alin. (1) din Legea nr. 504/2002, alin. (3) al aceluiaşi articol permite aplicarea unei somaţii publice de intrare în legalitate, în cazul în care efectele sunt apreciate ca fiind minore, iar art. 91 alin. (2) şi (3) statuează că în cazurile prevăzute la alin. (1), Consiliul emite o somaţie conţinând condiţii şi termene precise de intrare în legalitate, amenda aplicându-se dacă aceste condiţii şi termene nu sunt respectate sau dacă se încalcă din nou aceleaşi prevederi.

Aşadar pentru fapta pentru care a fost sancţionată reclamanta, Consiliul Naţional al Audiovizualului putea aplica sancţiunea amenzii sau putea adresa o somaţie publică, în ipoteza în care considera că abaterea era minoră.

Ca atare, norma specială nu reglementează avertismentul, drept sancţiune specifică audiovizualului, câmpul său de aplicare fiind limitat la contravenţiile al căror regim juridic este guvernat de O.G. nr. 2/2001.

De altfel, instituirea unui regim juridic derogatoriu de la dreptul comun contravenţiilor din domeniul audiovizualului a fost expres stabilită prin art. 672 din O.U.G. nr. 181/2008 ce a modificat art. 94 din Legea nr. 504/2002.

Potrivit acestui din urmă text legal, contravenţiilor constatate de ANCOM le sunt aplicabile dispoziţiile O.G. nr. 2/2001 privind regimul juridic al contravenţiilor, cu excepţia prevederilor art. 28 alin. (1) (posibilitatea plăţii în 48 de ore a jumătate din minimul amenzii aplicate) şi ale art. 32 (competenţa teritorială exclusivă a judecătoriei în a cărei circumscripţie a fost săvârşită contravenţia şi efectul suspensiv al plângerii contravenţionale).

În consecinţă, nefiind aplicabile Deciziei nr. 395 din 09.05.2019 emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului, dispoziţiile O.G. nr. 2/2001, Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor legale la situaţia de fapt ce rezulta din probatoriul administrat, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii reclamantei ca neîntemeiată.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului, va casa sentinţa recurată şi, rejudecând, va respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului împotriva sentinţei nr. 79 din 30 septembrie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurenta.

Respinge acţiunea formulată de reclamanta A. S.R.L., ca neîntemeiată.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 martie 2022.