Public official status and effective exercise of duties as prerequisites for incompatibility liability under Law 161/2003

Şedinţa publică din data de 9 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Procedura în faţa primei instanţe

1. Cadrul procesual

Prin acţiunea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 28.03.2019, sub nr. x/2019, reclamanta A. a solicitat în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/28.02.2019 şi să se constate că în situaţia în care ar fi existat o stare de incompatibilitate, răspunderea sa este înlăturată pentru faptele reţinute în raportul contestat.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 111 din 19.02.2020, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins actiunea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva sentinţei nr. 111 din 19.02.2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ.

Recurenta susţine că instanţa de fond nu a arătat în considerente raţionamentul pentru care a înlăturat motivul de nelegalitate întemeiat pe dispozitiile art. 94 alin. (2)2 din Legea nr. 161/2003, fiind incidente motivele de casare prevazute de art. 488 alin. (1). pct. 5 şi pct. 6 coroborat cu prevederile art. 425 lit. b) C. proc. civ.

Instanta de fond a interpretat si aplicat gresit prevederile art. 94 alin. (1) si 2 din Legea nr. 161/2003 şi cele ale art. 96 alin. (3) din Legea nr. 188/1999, întrucât, astfel cum s-a statuat şi în jurisprudenţa Înaltei Curţi, în momentul în care funcţionarul este suspendat din funcţia publică şi exercită o activitate în baza unui contract de muncă, nu există situaţie de incompatibilitate, scopul legii fiind acela de a nu se aduce atingere intereselor publice, prin interesele personale pe care le are respectiva persoană.

În cauză, desemnarea recurentei în echipa de proiect a UNIP s-a realizat la iniţiativa Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, instituţia la care deţinea funcţia publică de consilier, iar măsura suspendării din funcţia publică şi numirea în funcţia contractuală a fost dispusă tot de către acelaşi minister, pentru a acoperi nevoia de personal calificat şi cu experienţă pentru a duce Ia îndeplinire Proiectul "lniţiativa Copiii Strazii", asumat prin acordurile internaţionale încheiate de statul român.

Chiar daca instanţa de fond susţine prin hotărârea atacată că a avut în vedere şi jurisprudenţa I. C. civ..J, "prin care s-a stabilit că pe perioada suspendării raportului de serviciu funcţionarul public îşi păstrează, respectiv deţine în continuare funcţia publică în care a fost numit prin act administrativ cât şi calitatea de functionar public, fiind supus regimului incompatibilităţilor", această interpretare trebuie raportată Ia fiecare caz în parte şi trebuie verificat dacă interesul public protejat prin lege a fost încalcat în fapt de recurentă.

Aprecierea teoretică, în abstract, fără a se verifica dacă s-a adus atingere interesului public protejat prin lege, conduce la îndepărtarea de spiritul şi raţiunea legii.

Or, în cauză, recurenta nu a exercitat nicio atribuţie în cadrul funcţiei publice de execuţie în perioada în care a avut raportul de serviciu suspendat, nu a obţinut venituri necuvenite şi a respectat actele administrative emise de instituţia publică, acte care au avut aviz de legalitate şi care i-au creat încrederea că suspendarea sa din funcţia publică şi desemnarea în echipa de proiect din UMP sunt perfect legale, fără a o expune în situaţia de se afla în stare de incompatibilitate.

II. Procedura în faţa instanţei de recurs

Intimata- pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat.

Recurenta- reclamantă a formulat răspuns la întâmpinare la care a ataşat, cu tilu de practică judiciară, decizia nr. 2945/10.06.2020, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2017.

III. Soluţia instanţei de recurs

Examinând hotărârea atacată prin prisma motivelor de casare invocate, pe baza probelor administrate şi a dispoziţiilor legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru argumentele ce vor fi prezentate în continuare.

Prin raportul de evaluare supus controlului instanţei de contencios administrativ potrivit prevederilor art. 22 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, Agenţia Naţională de Integritate a constatat că, în perioada deţinerii funcţiei de consilier din cadrul Ministerului Muncii şi Justiţiei Sociale, reclamanta A. a exercitat, în intervalul 01.09.2010-02.12.2015, simultan şi funcţia contractuală de specialist financiar la Unitatea de Management a Proiectului din cadrul aceluiaşi minister, încălcând astfel prevederile art. 94 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare.

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei, apreciind ca fiind temeinic şi legal actul administrativ atacat.

Soluţia instanţei de fond nu este însuşită de instanţa de control judiciar, întrucât reflectă interpretarea greşită a normelor de drept material, incidente situaţiei de fapt.

Starea de fapt nu a fost contestată, dar prima instanţă a considerat că, potrivit dispoziţiilor legale, reclamanta nu putea exercita concomitent funcţia publică de consilier şi functia contractuală de specialist financiar în cadrul aceluiaşi minister, câtă vreme regimul juridic al incompatibilităţilor rămâne aplicabil funcţionarului public şi pentru perioada suspendării raportului, funcţia publică fiind deţinută în continuare de funcţionar chiar dacă raportul de serviciu este suspendat.

Înalta Curte nu împărtăşeşte această abordare, considerând-o a fi formalistă şi contrară scopului normei prevăzută de art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Conform art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, forma în vigoare în perioada de referinţă:

"(1) Calitatea de funcţionar public este incompatibilă cu orice altă funcţie publică decât cea în care a fost numit, precum şi cu funcţiile de demnitate publică.

(2) Funcţionarii publici nu pot deţine alte funcţii şi nu pot desfăşura alte activităţi, remunerate sau neremunerate, după cum urmează:

a) în cadrul autorităţilor sau instituţiilor publice ."

Înalta Curte reţine că reclamanta A. a deţinut, începând cu data de 11.08.2010, funcţia publică de consilier în cadrul Direcţiei Economice - Serviciul Buget a Ministerului Muncii şi Protecţiei Sociale (conform Ordinului nr. 993/11.08.2010 şi Ordinului nr. 30/07.01.2016).

Prin Ordinul MMFPS nr. 1245/01.09.2010 s-a dispus modificarea raportului de serviciu al reclamantei prin mutarea definitivă la Serviciul Unitatea de Management a Proiectului; începând cu aceeaşi dată (01.09.2010) s-a dispus suspendarea raportului de serviciu al reclamantei din cadrul Serviciului Unitatea de Management a Proiectului şi încadrarea acesteia cu contract individual de muncă pe durată determinat în funcţia de specialist financiar în cadrul Unităţii de Management a Proiectului, până la finalizarea implementării proiectului "Iniţiativa Copii Străzii" şi a proiectului privind " Dezvoltarea la nivel local de servicii comunitare de prevenire a separării copilului de familia sa" .

Or, instituţia suspendării exercitării funcţiei publice de execuţie de consilier presupune prin însăşi natura sa că, din momentul dispunerii sale, recurenta-reclamantă nu a mai îndeplinit atribuţiile specifice acesteia, nefiind astfel îndeplinită condiţia simultaneităţii exercitării funcţiilor publice pentru a se putea reţine incidenţa stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Un argument suplimentar pentru aprecierea inexistenţei stării de incompatibilitate este reprezentat de faptul că, în urma emiterii Ordinului MMFPSPV nr. 2808/27.11.2015, prin care s-a dispus, începând cu data de 02.12.2015, încetarea contractului individual de muncă la Unitatea de Management a Proiectului, a fost emis Ordinul MMFPSPV nr. 2815/27.11.2015, prin care s-a dispus reluarea de către reclamantă a activităţii pe funcţia publică de execuţie de consilier.

Este evident că în situaţia în care recurenta-reclamantă ar fi exercitat funcţia publică de execuţie şi pe perioada exercitării funcţiei contractuale de specialist financiar, nu ar fi fost necesară emiterea unui nou act administrativ prin care să se dispună reluarea funcţiei publice de execuţie.

Astfel, finalitatea urmărită de legiuitor prin adoptarea Legii nr. 161/2003 constă în asigurarea integrităţii în exercitarea demnităţilor şi funcţiilor publice, precum şi în prevenirea corupţiei.

Prin urmare, obiectul care circumscrie sfera de incidenţă a incompatibilităţilor vizate de Legea nr. 161/2003 îl constituie protejarea integrităţii persoanei ce ocupă o funcţie sau demnitate publică de eventualele ingerinţe determinate de interese personale ce decurg din desfăşurarea în paralel a unor activităţi conexe.

În egală măsură, în accepţiunea legiuitorului, protejarea integrităţii se corelează în mod necesar cu evitarea faptelor de corupţie ce ar putea fi săvârşite ca urmare a îmbinării exercitării funcţiei publice cu desfăşurarea unor activităţi economice.

Înalta Curte apreciază că asigurarea acestei integrităţi şi prevenirea faptelor de corupţie se realizează doar în situaţia în care există premise reale de natură a ameninţa în mod efectiv valorile sociale apărate, respectiv atunci când există o suprapunere a exercitării efective a unui contract individual de muncă în timpul unei funcţii publice, situaţie în care există posibilitatea generării unor interese personale conflictuale cu exercitarea unei funcţii sau demnităţi publice.

Doar o atare interpretare dă sens reglementărilor legale privind regimul incompatibilităţilor şi este de natură a justifica limitarea exercitării unor drepturi, nefiind relevantă deţinerea unei funcţii ci şi exercitarea ei pentru întrunirea elementelor constitutive ale stării de incompatibilitate prevăzută de art. 94 alin. (1) şi alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003.

Or, situaţia de fapt probată în cauză atestă că recurenta-reclamantă nu a exercitat, în împrejurările expuse, şi nici nu putea să exercite efectiv şi simultan cele două funcţii.

În concluzie, raportul de evaluare nr. x/28.02.2019 întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, care consacră o stare de drept contrară este nelegal, iar hotărârea instanţei de fond care-l validează este dată cu interpretarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material, fapt ce reclamă incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488.pct. 8 C. proc. civ.

Nu vor mai fi analizate, în aceste condiţii, motivele de recurs referitoare la neanalizarea motivului de nelegalitate ce vizează situaţi de excepţie prevăzută de art. 94 alin. (2)2 din Legea nr. 161/2003, fiind subsidiară problemei exercitării efective a funcţiei publice.

IV. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamanta A., va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite acţiunea reclamantei şi va anula raportul de evaluare nr. x/28.02.2019 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei nr. 111 din 19 februarie 2020 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată.

Admite acţiunea formulată de reclamanta A..

Anulează raportul de evaluare nr. x/28.02.2019 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică, astăzi, 9 martie 2022.