Access to justice and jurisdictional review of fiscal inspection report pending mandatory order due to authority's five-year inaction

Şedinţa publică din data de 8 martie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

I.1. Obiectul acţiunii deduse judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II - a de contencios administrativ şi fiscal la data de 14.06.2018 sub nr. x/2018 reclamanta Naţională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcţia de creştere, exploatare şi ameliorare a cabalinelor a chemat în judecată pe pârâtele Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Agenţia Naţională de Administrare Fiscală, solicitând instanţei ca prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună anularea în totalitate a actului administrativ fiscal reprezentat de Scrisoarea nr. x/22.12.2017, înregistrată la D.C.E.A.C. cu nr. 100/09.01.2018 emisă de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova prin care i s-a comunicat respingerea avizării deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013 pentru Hergheliile Slatina şi a Scrisorii nr. 460130/22.03.2018, înregistrată la D.C.E.A.C. cu nr. 1588/30.03.2018 prin care s-a soluţionat Contestaţia nr. 10105/17.01.2018 formulată de RNP - Romsilva - Direcţia de creştere, exploatare şi ameliorare a cabalinelor. De asemenea, a solicitat obligarea pârâtei să procedeze la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina şi obligarea pârâtei la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezenta cauză.

Prin sentinţa civilă nr. 792/08.02.2019 Tribunalul Bucureşti a admis excepţia de necompetenţă materială, a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal. Cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel la data de 24.04.2019.

I.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 366 din 24 iulie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal s-a respins excepţia inadmisibilităţii cererii invocată de către pârâtul Ministerul Finanţelor Publice ca nefondată.

S-a admis excepţia lipsei calităţii procesual pasive a pârâtei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală şi s-a respins cererea depusă în contradictoriu cu această pârâtă ca fiind formulată împotriva unei persoane fără calitate procesual pasivă.

S-a respins în rest cererea formulată de reclamanta Regia Autonomă a Pădurilor - Romsilva - Direcţia de Creştere, Exploatare şi Ameliorare a Cabalinelor, în contradictoriu cu pârâţii Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova şi Ministerul Finanţelor Publice, ca neîntemeiată.

I.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei menţionate la pct. 2 a formulat recurs reclamanta Regia Naţională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcţia de Creştere, Exploatare şi Ameliorare a Cabalinelor RA criticând-o pentru motive de nelegalitate şi netemeinicie, prin prisma următoarelor motive de recurs:

1. În mod greşit instanţa de fond a admis excepţia lipsei calităţii procesuale active a pârâtei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

Deşi în mod corect a reţinut instanţa că A.N.A.F.-aparat propriu nu a emis actul atacat, respectiv Raportul nr. x/22.12.2017 şi că raportul juridic este între Regia Naţională a Pădurilor-Romsilva şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, totuşi, emitentul actului atacat, respectiv Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova se află în subordinea A.N.A.F.. Mai mult decât atât, neavizarea deconturilor ce fac obiectul prezentei cauze a avut drept temei adresele nr. x/06.04.2011 şi y/12.03.2012 emise de către Direcţia Generală de Control Financiar, structură care se află de asemenea în subordinea A.N.A.F.

Având în vedere aceste aspecte şi faptul că A.N.A.F. este unitatea comun superioară celor două direcţii, recurenta solicită respingerea admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive faţă de aceasta.

2. Instanţa de fond nu s-a pronunţat privind obligarea pârâtei să procedeze la avizarea deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina, iar acesta este capătul principal al cererii de chemare în judecată, asupra căruia instanţa învestită să judece cauza nu s-a pronunţat. Potrivit dispoziţiilor art. 397 C. proc. civ., instanţa de fond are obligaţia de a se pronunţa asupra tuturor capetelor de cerere deduse judecăţii.

3. Al treilea motiv de recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. ("când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material"), constă în faptul că instanţa de fond a interpretat eronat dispoziţiile art. 43 lit. e) şi ale) art. 20 alin. (5) din H.G. nr. 101/2012.

Astfel, dispoziţia obligatorie nu i-a fost comunicată nici până în prezent pentru a o putea contesta.

Având în vedere această situaţie, a contestat raportul de inspecţie fiscală, acesta fiind singurul act administrativ care a fost comunicat.

Ulterior, în anul 2017, Regia Naţională a Pădurilor-Romsilva a înştiinţat, prin adresa nr. x/18.10.2017, ordonatorul principal de credite, Ministerul Apelor şi Pădurilor cu privire la situaţia restanţelor privind contravaloarea deconturilor aferente anilor 2012-2014. La aceasta, ministerul a răspuns prin adresa nr. x/25.10.2017 şi a solicitat "depunerea în original a deconturilor justificative privind cheltuielile finanţate de la bugetul de stat pentru acoperirea cheltuielilor de întreţinere a cabalinelor din Herghelia Naţională, vizate de Agenţiile Naţionale de Administrare Fiscale". În acest sens, a înaintat către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova adresa nr. 13154/Gh. D./31.10.2017 împreună cu deconturile justificative pentru perioada iulie- decembrie 2012 şi mai- decembrie 2013 ale Hergheliei Slatina, pentru a fi avizate. Această solicitare a fost respinsă prin Raportul de inspecţie economico-financiară nr. x/22.12.2017.

Faţă de acestea, a formulat plângerea prealabilă nr. x/Gh. D./17.01.2018, care a fost respinsă ca neîntemeiată prin Decizia nr. 22/P/22.03.2018 de către Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor.

Recurenta arată că nu i se poate imputa faptul că nu a contestat Dispoziţia Obligatorie, dat fiind că aceasta nu i-a fost emisă, aceasta fiind procedura în această situaţie, aşa cum i s-a comunicat.

I.4. Apărările formulate în cauză

4.1. Agenţia Naţională de Administrare Fiscală a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului formulat de către recurenta-reclamantă Regia Naţională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcţia de creştere, exploatare şi ameliorare a cabalinelor în ceea ce priveşte solicitarea acesteia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, având în vedere că, în raport de obiectul cererii de chemare în judecată, ANAF nu este emitenta actelor administrative contestate în speţă, aşa cum a reţinut şi instanţa de fond.

Contrar celor susţinute de recurentă, anularea actelor administrative reprezentate de scrisorile nr. CRR - AIF 3797/22.12.2017 şi a scrisorii nr. 460130/22.03.2018 nu pot fi solicitate în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - aparat propriu, în situaţia în care actele administrative fiscale au fost emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova.

Această condiţie a identităţii nu este îndeplinită în cauză, întrucât raportul juridic administrativ se stabileşte între Regia Naţională a Pădurilor - ROMSILVA în calitate de destinatară a actelor administrative contestate şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, care este instituţia emitentă a acestor acte administrative.

Intimata-pârâtă invocă în acest sens prevederile art. 1 şi art. 13 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, cu completările şi modificările ulterioare.

Într-o altă ordine de idei, menţionează că în materia contenciosului administrativ şi fiscal, autorităţile publice pot fi chemate şi pot sta în judecată potrivit legii, pentru controlul de legalitate al actelor proprii, nu şi pentru acte emise de alte autorităţi/instituţii publice.

Totodată, se are în vedere că plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva scrisorii nr. x/22.12.2017 a fost soluţionată, în temeiul art. 36 din Anexa la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, de către Ministerul Finanţelor Publice. Astfel fiind, soluţionarea plângerilor prealabile formulate de RNP - Romsilva nu intră în sfera de competenţa a A.N.A.F, ci în sfera de competenţă a Ministerului Finanţelor Publice, dovadă fiind scrisoarea nr. 460130/22.03.2018 prin care s-a soluţionat contestaţia nr. 10105/17.01.2018.

Pentru identitate de raţiune, se susţine că instituţia nu poate fi obligată nici la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina.

În drept, intimata-pârâtă a invocat art. 205 C. proc. civ., H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, Legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, cu modificările şi completările ulterioare, Anexa la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare.

4.2. Ministerul Finanţelor Publice a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului pentru următoarele motive:

- Potrivit art. 43 lit. e) din H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, plângerea prealabilă poate fi respinsă ca prematur formulată, în situaţia în care măsurile şi/sau sumele contestate nu sunt individualizate prin titlul de creanţă şi în situaţia în care nu au fost emise dispoziţii obligatorii.

Or, în prezenta cauză, la momentul la care a fost emisă decizia nr. 22/P/22. G3.2018, dispoziţia obligatorie nu era emisă, motiv pentru care serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor a respins plângerea ca fiind prematur formulată.

De altfel, aceste aspecte au fost reţinute şi de instanţa de fond care a apreciat că reclamanta nu a făcut nici o referire la dispoziţia obligatorie şi nu a adus probe în vederea celor reţinute în actul administrativ contestat din perspectiva prematurităţii plângerii prealabile.

Susţine intimatul că prin calea de atac formulată, recurenta-reclamantă nu aduce argumente care să determine reformarea soluţiei pronunţate de prima instanţă, motivele expuse reprezentând o reiterare sintetică a cererii de chemare în judecată şi nicidecum veritabile critici care să aibă ca efect casarea hotărârii atacate în sensul motivelor de nelegalitate reglementate de art. 488 C. proc. civ.

- Cu privire la motivul de recurs ce vizează admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, intimatul susţine că şi acesta este nefondat, întrucât instanţa de fond în mod corect a apreciat că din perspectiva dispoziţiilor art. 13 din H.G.. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, cu modificările şi completările ulterioare (în continuare, "H.G. nr. 520/2013") Agenţia Naţională de Administrare Fiscală nu are calitate procesuală pasivă în prezenta cauză.

Prin urmare, atâta vreme cât Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova are personalitate juridică, iar unul din actele contestate în faţa instanţei de contencios administrativ (raportul de inspecţie economico-financiară nr. x/22.12.2017) este emis de această instituţie, soluţia pronunţată de curtea de apel, în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală este conformă prevederilor legale incidente.

- Motivul de recurs ce vizează omisiunea instanţei de fond de a se pronunţa asupra unui capăt de cerere este nefundat, întrucât instanţa de fond în mod corect a apreciat că asupra fondului cauzei (obligarea Direcţiei Generale Regionale a Finanţelor Publice Craiova de a proceda la avizarea deconturilor justificative aferente lunilor iulie- decembrie 2012 şi mai- decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina) urmează a se pronunţa după parcurgerea de către Romsilva a procedurii prealabile prevăzute de lege.

Prin urmare, în prezenta cauză, instanţa de judecată nu are posibilitatea de a se pronunţa asupra legalităţii raportului de inspecţie economico-financiară nr. x/22.12.2017, atâta vreme cât nu a fost emisă dispoziţia obligatorie de către Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, iar Serviciul de soluţionare a plângerilor prealabile şi a contestaţiilor din cadrul Ministerului Finanţelor Publice nu a fost investit cu soluţionarea unei plângeri şi, ca atare, nu a emis o decizie de soluţionare a plângerii, prin care să admită ori să respingă plângerea formulată.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este fondat, pentru următoarele considerente:

1. Este nefondat primul motiv de recurs prin care recurenta critică admiterea excepţiei lipsei calităţii procesuale active a pârâtei Agenţia Naţională de Administrare Fiscală.

Curtea reţine că reclamanta a dedus judecăţii o solicitare de anulare a raportului de Inspecţie Economico-Financiară nr. x/22.12.2017 al DGRFP Craiova şi a Deciziei nr. 22/P/22.03.2018 emise de Ministerul Finanţelor Publice, pârâta A.N.A.F. nefiind emitent al actelor administrative contestate.

Potrivit art. 36 C. proc. civ., calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii.

Or, în materia contenciosului administrativ si fiscal, autorităţile publice pot fi chemate şi pot sta în judecată potrivit legii, pentru controlul de legalitate al actelor proprii, nu şi pentru acte emise de alte autorităţi/instituţii publice.

Contrar celor susţinute de recurentă, anularea actelor administrative reprezentate de scrisorile nr. x/22.12.2017 şi nr. 460130/22.03.2018 nu pot fi solicitate în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Administrare Fiscală - aparat propriu, în situaţia în care actele administrative fiscale au fost emise de Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, nefiind îndeplinită în cauză condiţia identităţii la care face referire art. 36 C. proc. civ., întrucât raportul juridic administrativ se stabileşte între Regia Naţională a Pădurilor - ROMSILVA în calitate de destinatară a actelor administrative contestate şi Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova, care este instituţia emitentă a acestor acte administrative, instituţie distinctă, cu personalitate juridică distinctă.

În acest sens sunt şi dispoziţiile cu privire la înfiinţarea şi organizarea acestor instituţii. Astfel, în conformitate cu prevederile art. 1 din H.G. nr. 520/2013 privind organizarea şi funcţionarea Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală, cu completările şi modificările ulterioare:

"Agenţia Naţionala de Administrare Fiscală se organizează şi funcţionează ca organ de specialitate al administraţiei publice centrale, instituţie publică cu personalitate juridică, în subordinea Ministerului Finanţelor Publice, finanţată din bugetul de stat şi din venituri proprii".

Art. 13 alin. (1) din H.G. nr. 520/2013 prevede că "începând cu data intrării în vigoare a prezentei hotărâri, se înfiinţează în subordinea Agenţiei direcţiile generale regionale ale finanţelor publice, instituţii publice cu personalitate juridică".

De altfel, plângerea prealabilă formulată de reclamantă împotriva Scrisorii nr. x/22.12.2017 a fost soluţionată, în temeiul art. 36 din Anexa la H.G. nr. 101/2012 pentru aprobarea Normelor metodologice privind înfiinţarea, organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, de către Ministerul Finanţelor Publice.

Referirea făcută de către reclamantă la opozabilitatea hotărârii nu poate fi primită întrucât nu este admisibilă chemarea în judecată a unor instituţii altele decât emitentele actului administrativ atacat doar pentru a se asigura opozabilitatea faţă de acestea, în măsura în care recurenta nu dezvoltă un raţionament logic consistent care să susţină necesitatea, interesul practic concret al introducerii în cauză şi a acestei instituţii.

Astfel, soluţionarea plângerilor prealabile formulate de RNP - Romsilva nu intră în sfera de competenţă a A.N.A.F, ci în sfera de competenţă a Ministerului Finanţelor Publice, după cum rezultă din scrisoarea nr. 460130/22.03.2018 prin care s-a soluţionat contestaţia nr. 10105/17.01.2018. Pentru identitate de raţiune, instituţia nu poate fi obligată nici la avizarea deconturilor justificative aferente pentru lunile iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013 pentru Herghelia Slatina.

Prin urmare, atâta vreme cât Direcţia Generală Regională a Finanţelor Publice Craiova are personalitate juridică, iar unul din actele contestate în faţa instanţei de contencios administrativ (raportul de inspecţie economico-financiară nr. x/22.12.2017) este emis de această instituţie, soluţia pronunţată de curtea de apel, în sensul admiterii excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Agenţiei Naţionale de Administrare Fiscală este legală, în raport de dispoziţiile art. 2 din Legea nr. 554/2004, raportat la art. 13 din H.G. nr. 520/2013, iar Înalta Curte urmează să respingă acest motiv de recurs, ca nefondat.

2. Nefondată este şi critica referitoare la nepronunţarea asupra capătului de cerere privind obligarea pârâtei să procedeze la avizare de conturi justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013.

Din considerentele sentinţei atacate rezultă că instanţa de fond a respins şi acest capăt de cerere, "dat fiind faptul că procedura impusă de lege nu a fost parcursă de reclamantă relativ la dispoziţia obligatorie".

De altfel, chiar şi în măsura în care instanţa nu s-ar fi pronunţat pe acest capăt de cerere, această critică nu ar fi fost admisibilă în calea de atac a recursului, ci doar pe calea unei cereri în completare, întemeiate pe dispoziţiile art. 444 alin. (1) C. proc. civ., date fiind dispoziţiile art. 445 alin. (1) C. proc. civ., potrivit cărora îndreptarea, lămurirea, înlăturarea dispoziţiilor contradictorii ori completarea hotărârii nu poate fi cerută pe calea apelului sau recursului, ci numai în condiţiile art. 442-444.

3. Este însă fondat cel de-al treilea motiv de recurs prin care se critică în esenţa soluţia dată de instanţa de fond cu privire respingerea acţiunii pe considerentele neemiterii dispoziţiei obligatorii şi neurmării procedurii prevăzute de lege.

Nepronunţarea asupra capătului de cerere privind obligarea pârâtei să procedeze la avizare de conturi justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013.

Înalta Curte reţine că, într-adevăr, potrivit art. 35 din H.G.. nr. 101/2012 care reglementează organizarea şi funcţionarea inspecţiei economico-financiare, plângerea prealabilă formulată împotriva dispoziţiei obligatorii se depune la direcţia din care face parte organul de inspecţie economico-financiară al cărui act este atacat. Soluţionarea plângerii prealabile formulate împotriva dispoziţiei obligatorii se face de structura de specialitate din cadrul Ministerului Finanţelor Publice, stabilită prin ordin al ministrului. Art. 43 lit. e) din acelaşi act normativ stipulează că plângerea prealabilă poate fi respinsă ca prematur formulată în situaţia în care măsurile şi/sau sumele contestate nu sunt individualizate prin titlul de creanţă şi în situaţia în care nu au fost emise dispoziţii obligatorii.

În speţă, aşa cum s-a reţinut şi de către instanţa de fond, în decizie se arată că dispoziţia obligatorie nu a fost emisă şi nu există un titlu de creanţă.

Pe calea prezentului recurs, recurenta-reclamantă nu susţine că s-ar fi emis dispoziţia obligatorie, neemiterea acesteia fiind susţinută şi de intimaţi.

Cu toate acestea, Înalta Curte reţine ca fiind pertinent argumentul recurentei-reclamante în sensul că, prin neemiterea acestei dispoziţii obligatorii el se află în imposibilitate de a îşi valorifica pretenţiile pe calea unei acţiuni în justiţie, din culpa exclusivă a autorităţii pârâte care, în mai bine de 5 ani de la emiterea raportului, nu a emis această dispoziţie.

Astfel, dispoziţia obligatorie este actul administrativ financiar emis de organele de inspecţie economico-financiară, în aplicarea prevederilor legale privind obligativitatea operatorului economic de a îndeplini măsurile stabilite, constituind titlul de creanţă, iar legea edictează faptul că, dacă o asemenea dispoziţie nu a fost emisă, plângerea prealabilă este formulată prematur, iar raportul de inspecţie nu poate fi analizat distinct în procedura jurisdicţională în condiţiile în care legea prevede la art. 20 alin. (5) din H.G. nr. 101/2012 că raportul de inspecţie economico-financiară este anexă la dispoziţia obligatorie.

Or, în prezenta cauză Curtea reţine că intimata-pârâtă a rămas în pasivitate vreme de aproape 5 ani de la emiterea Raportului nr. x/22.12.2017, prin care a comunicat recurentei respingerea avizării deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013, refuz care produce o vătămare imediată şi concretă a drepturilor recurentei-reclamante, fără ca ulterior să emită dispoziţia obligatorie, ceea ce a împiedicat-o pe aceasta să beneficieze de controlul jurisdicţional garantat de art. 21 din Constituţie şi de art. 47 din Carta Drepturilor fundamentale al Uniunii Europene.

Principiul protecţiei jurisdicţionale efective consacrat de art. 47 din Cartă este constituit din diverse elemente, care includ, printre altele, dreptul de acces la instanţele judecătoreşti (Hotărârea din 30 iunie 2016, Toma şi Biroul Executorului Judecătoresc Horaţiu-Vasile Cruduleci, C-205/15, EU:C:2016:499, punctul 42, precum şi jurisprudenţa citată).

În speţă, este suficient să se arate că, deşi, atât timp cât autoritatea pârâtă nu emite dispoziţie obligatorie, recurenta-reclamantă este efectiv lipsită de posibilitatea de a formula o cale de atac jurisdicţională împotriva Raportului nr. x/22.12.2017, deşi acest raport produce consecinţe juridice în privinţa sa, prin faptul neavizării deconturilor şi deşi culpa exclusivă pentru neemiterea dispoziţiei obligatorii aparţine chiar autorităţii intimate.

Or, recurenta-reclamantă nu poate fi lipsită de această posibilitate după depăşirea unui termen rezonabil, întrucât constituie un obstacol disproporţionat, pentru acest justiţiabil în calea dreptului de acces la instanţele judecătoreşti, aşa cum este garantat de articolul 47 din Cartă.

În acest sens este şi jurisprudenţa C.E.D.O. privitoare la dreptul de acces la o instanţă consacrat de art. 6 din C.E.D.O., aplicabil şi în materia contenciosului administrativ. [Georgiadis împotriva Greciei, pct. 34; Bochan împotriva Ucrainei (nr. 2) (MC), pct. 43; Nait-Liman împotriva Elveţiei (MC), pct. 106].

Potrivit acestei jurisprudenţe, fiecare justiţiabil are dreptul să prezinte în faţa unei instanţe orice contestaţie referitoare la "drepturile şi obligaţiile sale cu caracter civil". Astfel, art. 6 alin. (1) consacră "dreptul la instanţă", pentru care "dreptul de acces", şi anume dreptul de a sesiza instanţa în materie civilă, constituie un aspect [Golder împotriva Regatului Unit, pct. 36; Nait-Liman împotriva Elveţiei (MC), pct. 113]. Art. 6 alin. (1) poate fi aşadar invocat de orice persoană care, considerând nelegală ingerinţa în exercitarea unuia dintre drepturile sale cu caracter civil, se plânge că nu a avut posibilitatea să se adreseze în privinţa unei asemenea încălcări unei instanţe ce corespunde cerinţelor art. 6 alin. (1). Atunci când există, cu privire la legalitatea unei astfel de ingerinţe, o încălcare reală şi serioasă referitoare fie la existenţa, fie la întinderea dreptului invocat, justiţiabilul are dreptul, în temeiul art. 6 alin. (1), ca "o instanţă să soluţioneze această chestiune de drept intern" (Z şi alţii împotriva Regatului Unit (MC), pct. 92; Markovic şi alţii împotriva Italiei (MC), pct. 98].

Dacă este adevărat că legea poate prevedea termenele şi condiţiile procedurale în care dreptul de acces la instanţă se poate exercita, acesta trebuie să fie "concret şi efectiv" [Bellet împotriva Franţei, pct. 38; Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 76-79]. Efectivitatea dreptului de acces impune ca un individ "să beneficieze de o posibilitate clară şi concretă de a contesta un act ce constituie o ingerinţă în drepturile sale.

Astfel, legislaţia referitoare la formalităţile şi termenele care trebuie respectate pentru a formula un recurs vizează asigurarea bunei administrări a justiţiei şi respectarea, în special, a principiului securităţii juridice (Canete de Goni împotriva Spaniei, pct. 36). Astfel, reglementarea în cauză sau aplicarea acesteia nu trebuie să împiedice justiţiabilul să se prevaleze de o cale de atac disponibilă [Miragall Escolano şi alţii împotriva Spaniei, pct. 36; Zvolský şi Zvolská împotriva Republicii Cehe, pct. 51). În special, trebuie, în fiecare caz, să se procedeze la o evaluare în lumina particularităţilor procedurii despre care se face vorbire. Instanţele trebuie, în aplicarea normelor de procedură, să evite un formalism excesiv care ar aduce atingere caracterului echitabil al procedurilor şi o flexibilitate excesivă care ar conduce la eliminarea condiţiilor procedurale stabilite de lege (Hasan Tunç şi alţii împotriva Turciei, pct. 32-33).

Dreptul de acces la o instanţă este afectat în însăşi esenţa sa atunci când reglementarea acestuia încetează să mai servească scopurilor de securitate juridice şi bună administrare a justiţiei şi constituie un obstacol care împiedică justiţiabilul să solicite soluţionarea pe fond a litigiului de către instanţa competentă [Zubac împotriva Croaţiei (MC), pct. 98].

Prin urmare, într-o situaţie precum cea de faţă, în care recurenta-pârâtă este împiedică pe o durată de aproape 5 ani să învestească instanţa cu o acţiune în anulare a actului administrativ vătămător din culpa exclusivă a autorităţii pârâte care, fără a oferi vreun motiv pertinent, nu emite dispoziţia obligatorie, caracterul efectiv al controlului jurisdicţional garantat de articolul 47 din Cartă nu poate fi garantat decât admiţând că partea se poate adresa instanţei pentru controlul legalităţii singurului act administrativ care i-a fost emis până la acest moment, respectiv raportul nr. x-AIF 3797/22.12.2017, care produce o vătămare concretă, constând în neavizarea deconturilor menţionate în cerere.

De altfel, Înalta Curte reţine că, aşa cum s-a arătat de către reprezentantul intimatei-pârâte cu ocazia dezbaterilor prezentului recurs dispoziţia obligatorie nu a fost comunicată nici până în prezent recurentei-reclamantei pentru ca aceasta să o poată contesta, astfel încât singura modalitate în care aceasta putea beneficia de un control jurisdicţional efectiv era învestirea instanţei cu o acţiune având ca obiect anularea Raportului x/22.12.2017 şi obligarea pârâtei să procedeze la avizarea deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013.

Nu în ultimul rând, Înalta Curte reţine că pe calea celui de-al doilea capăt de cerere recurenta-reclamantă a solicitat obligarea pârâtei să procedeze la avizarea deconturilor justificative aferente lunilor iulie - decembrie 2012 şi mai - decembrie 2013, fără ca intimata-pârâtă să fi dat curs acestei solicitări sau să fi soluţionat pe fond sesizarea acestuia şi să fi oferit un alt motiv decât cel al neemiterii dispoziţiei obligatorii, ceea ce constituie un refuz nejustificat de a soluţiona o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim în sensul art. 2 alin. (1) lit. i) al Legii nr. 554/2004, pentru care, potrivit art. 7 alin. (5) din Legea 554/2004 nu este necesară nici parcurgerea etapei plângerii prealabile.

Prin urmare şi din această perspectivă se impunea soluţionarea pe fond a acestui capăt de cerere, iar nu respingerea sa pe considerentul că " procedura impusă de lege nu a fost parcursă de reclamantă relativ la dispoziţia obligatorie", aspect imputabil exclusiv autorităţii intimate.

Pentru aceste motive, având în vedere că în mod greşit a fost respinsă acţiunea exclusiv pe considerentul neemiterii dispoziţiei obligatorii şi pentru a se acorda posibilitatea recurentei - reclamante să beneficieze de un acces efectiv la justiţie, Înalta Curte urmează ca, făcând aplicarea dispoziţiilor art. 497 C. proc. civ. să admită recursul, să caseze sentinţa instanţei de fond şi să trimită cauza aceleiaşi instanţe care urmează să soluţioneze fondul litigiului, pronunţându-se cu privire la legalitatea raportului nr. x/22.12.2017 şi la solicitarea de avizare a deconturilor.

III. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 alin. (2) şi art. 497 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă Regia Naţională a Pădurilor - ROMSILVA - Direcţia de Creştere, Exploatare şi Ameliorare a Cabalinelor RA împotriva sentinţei nr. 366 din 24 iulie 2019 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare pe fond la aceeaşi instanţă.

Menţine celelalte dispoziţii din sentinţă referitoare la soluţionarea excepţiilor.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 8 martie 2022.