Suspension of competition law fine barred due to failure to prove well-justified case and imminent harm despite unconstitutionality of leadership provisions

Şedinţa publică din data de 23 februarie 2022

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 01.02.2021 pe rolul Curţii de apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.R.L. a solicitat în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, suspendarea executării Deciziei Plenului Consiliului Concurenţei nr. 55/25.09.2020 în ceea ce priveşte amenda în cuantum de 122.658,33 RON până la soluţionarea definitivă a acţiunii în anulare.

Ca şi situaţie de fapt este de menţionat că, prin Decizia nr. 55 din 25 septembrie 2020 emisă de Plenul Consiliului Concurenţei s-a dispus sancţionarea reclamantei S.C. A. S.R.L. cu amendă în cuantum de 122.658,33 RON reprezentând 2,6% din cifra de afaceri realizată în anul 2019.

Sancţiunea a fost aplicată având în vedere că prin Ordinul nr. 1335/31 octombrie 2018 emis de Preşedintele Consiliului Concurenţei a fost declanşată, din oficiu, o investigaţie privind posibila încălcare a art. 5 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, de către Confederaţia Operatorilor şi Transportatorilor Autorizaţi din România (COTAR) şi membrii acesteia, prin coordonarea comportamentului concurenţial pe piaţa serviciului de transport public de călători în regiunea Bucureşti-Ilfov.

Se susţine, de către Consiliul Concurenţei, că piaţa unde a avut loc încălcarea anticoncurenţială ce face obiectul prezentei Decizii este definită ca fiind piaţa serviciilor de transport rutier public de persoane dintre municipiul Bucureşti şi localităţile judeţului Ilfov şi că părţile implicate în practica anticoncurenţială investigată de autoritatea de concurenţă deţin o poziţie importantă pe piaţa relevantă.

Transportul rutier local de persoane este transportul rutier public de persoane prin servicii regulate efectuat în interiorul unei localităţi, precum şi în limitele unei asociaţii de dezvoltare intercomunitare, şi reprezintă un serviciu de utilitate publică organizat de către autorităţile administraţiei publice locale, pe raza administrativ -teritorială respectivă, fiind reglementat de Legea nr. 92/200711, Legea nr. 51/200622 şi Regulamentul (CE) nr. 1370/200733.

1.2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 213 din 25 februarie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formualtă de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Concurenţei, având ca obiect "suspendare executare act administrativ - dec. nr. 55/25.09.2020", ca neîntemeiată.

Totodată, în baza art. 1064 alin. (4) din C. proc. civ., s-a dispus restituirea cautiunii achitate, în cuantum de 5727 RON, potrivit chitanţei nr. x/1 din data de 22.02.2021 emisă de B..

1.3. Calea de atac a recursului exercitată în cauză şi motivele înfăţişate

Împotriva senţinţei pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, a promovat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., în condiţiile art. 483 C. proc. civ.

Invocând ca temei al cererii de recurs dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., prin argumentele prezentate în susţinerea motivelor de nelegalitate, recurenta a făcut trimitere la normele de drept prevăzute de art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a Contenciosului Administrativ, care stipulează îndeplinirea cumulativă a condiţiilor privind suspendarea unui act administrativ, aspecte care se circumscriu cazului bine justificat şi iminenţei producerii pagubei.

Referindu-se la motivul de recurs prevăzut de art. 488 pct. 8 C. proc. civ., recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa de fond a aplicat în mod greşit dispoziţiile suspendării executării actului administrativ sub aspectul aplicării normelor de drept material prevăzute de art. 15 alin. (1) raportat la art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Susţine că, în cazul în care instanţa de fond ar fi făcut o aplicare corectă a textelor legale ar fi rezultat că reclamanta este pe deplin îndreptăţiţă la admiterea cererii astfel cum a fost formulată.

Sub un prim aspect, recurenta a susţinut că, la modul concret, conform legislaţiei naţionale, condiţia existenţei unui caz bine justificat este îndeplinită în situaţia în care se regăsesc argumente juridice aparent valabile cu privire la nelegalitatea actului administrativ aflat în litigiu.

Altfel spus, pentru a interveni suspendarea judiciară a executării unui act administrativ trebuie să existe un indiciu temeinic de nelegalitate a acestuia.

Este adevărat, însă, că această condiţie a existenţei cazului "bine justificat" este lăsată de legiuitor la aprecierea şi înţelepciunea judecătorului sub aspectul conţinutului său, dar aceasta presupune ca ori de câte ori asupra legalităţii actului administrativ planează o puternică îndoială, se poate dispune suspendarea acelui act administrativ pentru ca acesta să nu mai producă efecte.

Recomandarea Comitetului de Miniştri din cadrul Consiliului Europei nr. R(89)8 din 13 septembrie 1989 menţionează că "trebuie evitată pe cât posibil executarea imediată, deplină a actelor administrative care au fost contestate sau sunt pe cale a fi contestate în acele circumstanţe în care executarea ar prejudicia iremediabil interesele persoanelor". În acest scop, autoritatea jurisdicţională trebuie să ia în considerare ansamblul circumstanţelor şi intereselor prezente.

Principiul legalităţii actelor administrative impune atât ca autorităţile administrative să nu încalce legea, cât şi ca toate deciziile lor să se întemeieze pe lege. Acest principiu impune, în egală măsură, ca respectarea acestor exigenţe de către autorităţi să fie în mod efectiv asigurată. Prin urmare, în procesul executării din oficiu a actelor administrative trebuie asigurat un anumit echilibru, precum şi anumite garanţii de echitate pentru particulari, după cum a statuat instanţa supremă, întrucât acţiunile autorităţilor publice nu pot fi discreţionare, iar legea trebuie să furnizeze destinatarului legii o protecţie adecvată împotriva arbitrariului.

În privinţa acestei condiţii, recurenta a apreciat că aceasta este îndeplinită în cauză pentru că există o îndoială asupra legalităţii actului administrativ a cărui suspendare o solicităm. Primul aspect ce constituie, caz bine justificat" este cel referitor la nelegalitatea deciziei emise de Consiliul Concurenţei din perspectiva participării la deliberarea şi semnarea deciziei de către Preşedintele Consiliului Concurenţei - C.. Aşa cum rezultă din cuprinsul acestei decizii, Preşedintele Consiliului Concurenţei - C. a fost numit, pentru un al doilea mandat în această funcţie, prin Decretul nr. 301/5 martie 2015 publicat în Monitorul Oficial al României nr. 157 din 5 martie 2015.

Potrivit art. 15 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 a concurenţei, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, Plenul Consiliului Concurenţei este un organ colegial şi este format din 7 membri, după cum urmează: un preşedinte, 2 vicepreşedinţi şi 4 consilieri de concurenţă. Arată că, numirea membrilor Plenului Consiliului Concurenţei se realizează de către Preşedintele României, la propunerea Colegiului Consultativ al Consiliului Concurenţei, cu avizul Guvernului şi după audierea candidaţilor în comisiile de specialitate ale Parlamentului. Respingerea unei nominalizări se poate face doar cu condiţia prezentării motivelor pe care aceasta se bazează, iar conform alin. (2) al aceluiaşi articol, durata mandatului membrilor Plenului Consiliului Concurenţei este de 5 ani, acesta putând fi reînnoit o singură dată, indiferent de durata mandatului exercitat anterior.

După cum se poate observa, fiind numit în funcţia de Preşedinte al Consiliului Concurentei la data de 5 martie 2015, mandatul acestuia a expirat la 5 martie 2020. Cu toate acestea, Preşedintele Consiliului Concurenţei şi-a exercitat, în continuare, atribuţiile de Preşedinte al Consiliului Concurentei.

Sub un al doilea aspect, recurenta a susţinut că se circumscrie cazului bine justificat cel referitor la individualizarea sancţiunii aplicate reclamantei S.C. A. S.R.L..

A arătat că instanţa fondului a înlăturat acest argument cu motivarea că modificările intervenite sunt ulterioare emiterii actului administrativ a cărui suspendare se solicită şi nu pot fi analizate aceste aspecte referitoare la legea contravenţională mai favorabilă în cadrul unei cereri de suspendare. |

Aceste susţineri sunt criticabile, iar modificările aduse se legiuitor şi puse în practică de către autoritatea pârâtă pot fi considerate argumente care să pună la îndoială legalitatea actului administrativ şi în baza căruia să se poată dispune suspendarea executării actului administrativ.

Drept urmare, chiar dacă acest ordin a fost publicat şi a intrat în vigoare după emiterea deciziei de sancţionare, în baza principiului aplicării legii mai favorabile, acesta este aplicabil şi în cauză.

Art. 15 alin. (2) din Constituţia României prevede că:

"Legea dispune numai pentru viitor, cu excepţia legii penale sau contravenţionale mai favorabile". Acest principiu al legii contravenţionale mai favorabile este consacrat în O.G. nr. 2/2001 în art. 12, care prevede:

"(1) Dacă priritr-un act normativ fapta nu mai este considerată contravenţie, ea nu se mai sancţionează, chiar dacă a fost săvârşită înainte de data intrării în vigoare a noului act normativ. (2) Dacă sancţiunea prevăzută îri noul act normativ este mai uşoară se va aplica aceasta. în cazul în care noul act normativ prevede o sancţiune j mai gravă, contravenţia săvârşită anterior va fi sancţionată conform dispoziţiilor actului normativ în vigoare la data săvârşirii acesteia".

În aceste împrejurări, a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei atacate şi, în rejudecare, admiterea cererii de suspendare astfel cum a fost formulată.

1.4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a formulat întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului promovat de reclamantă ca nefondat.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 9 iulie 2021 s-a fixat termen de judecată la data de 23 februarie 2022, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, de apărările formulate şi de dispoziţiile legale incidente în materia supusă verificării, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta este nefondat, pentru considerentele expuse în continuare:

Înalta Curte observă că, prin motivele de recurs, nu sunt aduse critici efective hotărârii primei instanţe, fiind reiterate consideraţiunile reclamantei vizând nelegalitatea sentinţie atacate, în manieră evident similară cu aspectele înfăţişate deja prin cererea de chemare în judecată.

De asemenea, se reţine că cele reclamate de către recurenta-reclamantă sunt elemente care ţin de temeinicia respingerii cererii de către instanţa de fond, interpretarea probelor, a chestiunilor de fapt, ţinând de aprecierea suverană a instanţelor de fond.

Pe calea recursului de faţă, recurenta s-a prevalat în mod explicit de motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.,când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.

Cu precădere, Curtea subliniază că exced controlului de nelegalitate în recurs referirile recurentei la situaţia de fapt ce se impune a fi stabilită pe bază de probe, acestea prezentând relevanţă numai în ipoteza în care criticile de nelegalitate sunt apte să determine casarea deciziei civile cu rejudecarea fondului.

Procedând în continuare la analiza criticilor formulate, Curtea constată însă că acestea nu sunt apte a determina reformarea deciziei recurate.

Soluţia pronunţată de instanţa de fond reflectă interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în raport cu elementele de fapt ale speţei, prin prisma cărora judecătorul a ajuns la concluzia că evenimentele legislative de care se prevalează reclamanta sunt ulterioare adoptării Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 55/25.09.2020, astfel că nu pot fi analizate, nici la nivel de aparenţă, criticile de nelegalitate referitoare la impactul acestor dispoziţiile legale asupra sancţiunii contravenţionale aplicate reclamantei, din perspectiva aplicării prevederilor art. 15 alin. (2) din Constituţia României.

Astfel, conform dispoziţiilor art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ:

(1) "În cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, după sesizarea, în condiţiile art. 7, a autorităţii publice care a emis actul sau a autorităţii ierarhic superioare, persoana vătămată poate să ceară instanţei competente să dispună suspendarea executării actului administrativ unilateral până la pronunţarea instanţei de fond. În cazul în care persoana vătămată nu introduce acţiunea în anularea actului în termen de 60 de zile, suspendarea încetează de drept şi fără nicio formalitate.".

În mod evident, în procedura reglementată de art. 14 alin. (1) precitat nu se poate realiza o examinare aprofundată a motivelor de nelegalitate invocate, legiuitorul cerând numai conturarea unor elemente care să pună sub semnul întrebării prezumţia de legalitate pe care se fundamentează caracterul executoriu al actului administrativ.

Din cuprinsul cererii de suspendare se remarcă că, în susţinerea îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat, reclamanta formulează o serie de argumente ce vizează o pretinsă nelegalitate a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 55/2020, învederând în principal aspecte de fond ce ţin de nelegalitatea deciziei emise de autoritatea de concurenţă din perspectiva participării la deliberarea şi semnarea acesteia de către Preşedintele Consiliului Concurenţei - dl. C., prin raportare la constatarea neconstituţionalităţii prevederilor art. 18 alin. (3) din Legea concurenţei prin Decizia Curţii Constituţionale nr. 58/26.01.2021 (decizie care nu a fost încă motivată şi publicată în Monitorul Oficial al României), individualizarea greşită a sancţiunii aplicate reclamantei, Consiliul Concurenţei neaplicând principiul legii contravenţionale mai favorabile, reclamanta considerând că sunt incidente prevederile Ordinului nr. 1077/19.11.2020 prin care au fost puse în aplicare Instrucţiunile pentru modificarea şi completarea Instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996.

În acest sens, Înalta Curte constată că în mod justificat instanţa de fond a reţinut ca nefiind îndeplinită condiţia existenţei cazului bine justificat, în sensul art. 2 lit. t) din Legea nr. 554/2004, în condiţiile în care, din analiza sumară a deciziei contestate, nu s-a conturat o situaţie de fapt de natură a genera suspiciuni rezonabile cu privire la emiterea respectivului act.

Cum recurenta, atât prin cererea de suspendare, cât şi prin cererea de recurs, a argumentat existenţa cazului bine justificat prin prisma unor aspecte ce ţin de fondul actului contestat, care pot fi clarificate doar cu ocazia cercetării fondului respectivului act, în mod corect a apreciat instanţa de fond că nu poate reţine îndeplinirea, în cauză, a condiţiei cazului bine justificat.

Prin urmare, suspendarea executării actului administrativ constituie o situaţie de excepţie, în cadrul căreia instanţa are numai posibilitatea să efectueze o cercetare sumară a aparenţei dreptului, întrucât în cadrul procedurii prevăzute de lege pentru suspendarea executării actului administrativ nu poate fi prejudecat fondul litigiului.

Este adevărat că Legea nr. 554/2004 nu defineşte "cazul bine justificat" şi nici nu îl raportează la conţinutul actului administrativ a cărui suspendare se solicită.

Recurenta consideră că existenţa unui caz bine justificat ar presupune existenţa unei îndoieli puternice asupra prezumţiei de legalitate a actului administrativ. Deşi rezonabilă în principiu, o asemenea ipoteză nu se verifică în speţă.

La prima vedere, aşadar strict formal, decizia atacată este semnată de Plenul Consiliului Concurenţei; are la bază acte de cercetare prealabilă; indică expres temeiurile legale şi dispoziţiile încălcate de reclamantă; prevede calea de atac, termenul şi instanţa la care se poate formula aceasta, s.a.m.d.

În ceea ce priveşte temeinicia deciziei, fondul actului administrativ, instanţa nu putea exercita controlul în procedura specială a art. 14.

Aşadar, din punct de vedere formal, decizia nu oferă elemente care să nască îndoieli de natură a răsturna prezumţia de legalitate, iar critica recurentei privind aprecierile generice în sensul că prevederile art. 18 alin. (3) din Legea concurenţei nr. 21/1996, constatate ca fiind neconstituţionale, îşi încetează efectele juridice la 45 de zile de la publicarea deciziei Curţii Constituţionale nu poate fi primită întrucât la data soluţionării cererii de chemare în judecată, decizia Curţii Constituţionale prin care a fost admisă excepţia de neconstituţionalitate a prevederilor art. 18 alin 3 din Legea concurenţei nr. 21/1996 Monitorul Oficial al României nu era publicată în Monitorul Oficial al României, astfel încât toate criticile de nelegalitate, subsumate îndeplinirii condiţiei cazului bine justificat prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, nu pot fi analizate în acest moment procesual, nici măcar la nivel de aparenţă, îl lipsa îndeplinirii condiţiilor expres prevăzute de prevederile art. 147 alin. (1) din Constituţia României, referitoare la producerea efectelor deciziilor Curţii Constituţionale începând cu data publicării acestora în Monitorul Oficial al României.

În ce priveşte cea de-a doua condiţie, a prevenirii unei pagubei iminente, deşi nu se mai impune a fi analizată, ambele condiţii trebuind să fie îndeplinite cumulativ, recurenta nu a făcut dovada pagubei iminente astfel cum aceasta este definită de dispoziţiile art. 2 lit. ş) din Legea nr. 554/2004, nedovedind că punerea în executare a deciziei contestate ar prejudicia-o iremediabil.

Numai instanţa de fond investită cu acţiunea de anulare a actului va putea stabili - accesoriu şi în situaţia admiterii acţiunii - existenţa şi modul de reparare a unui asemenea prejudiciu.

III. Soluţia instanţei de recurs şi temeiul juridic al acesteia

În baza dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va menţine ca legală şi temeinică sentinţa instanţei de fond, urmând să respingă ca nefondat recursul declarat de reclamantă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei civile nr. 213 din 25 februarie 2021 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 februarie 2022.