Unilateral termination of public financing contract: non-waivability of force majeure and proportionality in recovering full funding despite partial project implementation

Şedinţa publică din data de 09 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin acţiunea în contencios administrativ înregistrată iniţial pe rolul Tribunalului Sibiu sub dosar nr. x/2019 reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice (MDRAP) a solicitat ca în contradictoriu cu pârâta S.C. A. S.R.L. ca prin sentinţa ce se va pronunţa să se dispună:

- obligarea pârâtei la plata sumei de 10.627.016,65 RON (827.389,15 RON cofinanţare de la bugetul de stat, 9.799.627,50 RON FEDR);

- obligarea pârâtei la plata majorărilor de întârziere, în valoare de 0,1 % pe zi de întârziere, începând din a 16-a zi de la primirea notificării, respectiv din data de 16.07.2018, până la momentul plăţii efective, în temeiul dispoziţiilor art. 12 din contract.

Pârâta a formulat cerere reconvenţională prin care a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce va pronunţa, să se dispună:

- anularea Deciziei nr. 5/11.04.2019 privind rezilierea Contractului de finanţare nr. x/01.04.2013 având ca obiect finanţarea proiectului cu titlul "Punerea în valoare a resurselor naturale şi creşterea calităţii serviciilor turistice în Regiunea Sibiu prin construirea unui teren de golf, Oraşul Cisnădie, judeţul Sibiu, SMIS 17821";

- anularea Deciziei nr. 80528/12.06.2019 de respingere a plângerii prealabile formulată în temeiul art. 7 din Legea nr. 554/2004 împotriva Deciziei nr. 5/11.04.2019.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 228 din 23 decembrie 2021, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice) împotriva pârâtei S.C. A. S.R.L., şi în consecinţă:

- a obligat pârâta la plata sumei de 10.627.016,65 RON (827.389,15 RON cofinanţare de la bugetul de stat, 9.799.627,50 RON FEDR);

- a obligat pârâta la plata majorărilor de întârziere, în valoare de 0,1 % pe zi de întârziere, începând din a 16-a zi de la primirea notificării, respectiv din data de 16.07.2018, până la momentul plăţii efective.

Totodată, a respins ca nefondată acţiunea reconvenţională formulată de reclamanta reconvenţională S.C. A. S.R.L. în contradictoriu cu pârâtul reconvenţional Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei (fost Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice).

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 228 din 23 decembrie 2021 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs pârâta S.C. A. S.R.L., invocând incidenţa motivului de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., motivat de faptul că instanţa de fond a interpretat în mod greşit atât clauzele contractului de finanţare, cât şi prevederile legale pe care le-a invocat în apărare.

Arată că Decizia nr. 5/11.04.2019 privind rezilierea Contractului de finanţare nr. x/01.04.2013 este netemeinică şi nelegală având în vedere că rezilierea unui contract pentru cauze apărute în cursul implementării acestuia nu poate fi admisă decât în ipoteza existenţei unei neexecutări serioase a obligaţiilor contractuale, ipoteză care nu există în prezenta cauză. Astfel, în speţă nu s-a invocat existenţa unei deturnări a scopului contractului, iar eventualele neajunsuri derivate din efortul de implementare nu pot fi imputate exclusiv pârâtei şi nu pot constitui o bază serioasă şi rezonabilă care să justifice rezilierea unui contract ce aproape şi-a atins obiectivele din punct de vedere tehnic şi funcţional, motiv pentru care a apreciat că pretenţia rezilierii unilaterale a contractului şi solicitarea restituirii întregii sume acordate depăşeşte exigentele impuse de legislaţia comunitară.

Instanţa de fond nu a luat în considerare faptul că, în cauză, nu există nicio încălcare a angajamentelor asumate, ca rezultat al intenţiei ori neglijenţei pârâtei aşadar, întârzierile în implementarea contractului nu pot fi considerate neregularităţi care să permită rezilierea contractul şi declanşarea procedurii de recuperare a avantajelor acordate. În concluzie, dificultăţile întâmpinate în implementarea proiectului, care au condus la întârzierea funcţionalităţii investiţiei nu justifică retragerea sprijinului financiar nerambursabil, care ar reprezenta o măsura disproporţionată, de natură să deturneze scopul finanţării şi să creeze consecinţe negative excesiv de împovărătoare pentru recurenta-pârâtă.

A precizat faptul că pe toată durata contractuală a fost de bună credinţă, a depus eforturi susţinute şi a făcut toate demersurile ce s-au impus în vederea finalizării cu succes a întregului proiect, dovadă stau lucrările efectuate şi îmbunătăţirile majore aduse la calitatea şi cantitatea materialelor utilizate.

Executarea cu întârziere a obligaţiilor pe care şi le-a asumat prin contractul de finanţare are drept cauză imposibilitatea fortuită de executare, în sensul art. 1634 C. civ.

De esenţa rezilierii unilaterale a contractelor stau încălcări repetate ale obligaţiilor contractuale, încălcări care să fie determinate de culpa proprie. Cu alte cuvinte, trebuie să existe o culpă evidentă imputată în mod exclusiv recurentei-pârâte, iar vinovăţia cu care să acţioneze aceasta trebuie să fie rezultatul propriei atitudini contractuale şi nu determinată de cauze exterioare voinţei sale.

De asemenea, având în vedere incidenţa acestui motiv justificat de neexecutare şi caracterul său temporar, executarea obligaţiei se suspendă un termen rezonabil, în funcţie de durata şi urmările evenimentului care a provocat imposibilitatea de executare, în virtutea art. 1634 alin. (3) C. civ.

Recurenta-pârâtă a mai arătat că, în calitate de beneficiar al finanţării, şi-a manifestat şi îşi manifestă interesul pentru derularea şi finalizarea proiectului, a dovedit implicare şi corectitudine privind respectarea obligaţiilor asumate, ceea ce nu se poate susţine în privinţa partenerilor săi contractuali. Consideră că nefinalizarea în termen a investiţiei nu îi este în totalitate imputabilă, ca o neîndeplinire a obligaţiilor contractuale, astfel încât să se impună rezilierea.

Instanţa de fond a interpretat şi aplicat în mod eronat prevederile legale care impun principiul proporţionalităţii, cu referire la art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, care stipulează faptul că orice acţiuni întreprinse pentru constatarea unei nereguli se realizează cu aplicarea principiului proporţionalităţii, având în vedere natura şi gravitatea neregulii constatate, precum şi de amploarea şi de implicaţiile financiare ale acesteia. În speţă nu s-a respectat principiul proporţionalităţii, neţinându-se cont de gradul mare de implementare a proiectului. Astfel, o întârziere la finalizarea proiectului, având în vedere procentul de execuţie, nu poate duce la rezilierea contractului şi la obligarea de a returna în integralitate sumele acordate. Recurenta-pârâtă nu avea cum să prevadă încă de la încheierea contractului de finanţare impedimentele ce vor apărea în derularea acestuia, impedimente ce au apărut deşi a acţionat cu prudenţă şi a dat dovadă de responsabilitate şi de bună-credinţă. Buna-credinţă a sa a fost incontestabilă pe întreaga perioadă de desfăşurare a proiectului, iar reclamanta a reziliat în mod abuziv contractul de finanţare, tratând în mod superficial situaţia de fapt şi ignorând toate demersurile efectuate în încercarea de a face proiectul funcţional.

În ceea ce priveşte temeiul declaraţiei de reziliere, anume art. 18 alin. (5) din Contract, se observă că nicio prevedere contractuală nu reglementează procedura de urmat în situaţia în care se decide rezilierea contractului pentru nerespectarea de către beneficiar a prevederilor contractului, respectiv dacă propunerea organismului intermediar privind desfacerea contractului urmează a se materializa într-o decizie, astfel cum s-a procedat în cauză.

De altfel, recurenta-pârâtă consideră că acest articol nu are valoarea unui pact comisoriu de gradul 4, astfel încât să se poată dispună desfiinţarea contractului în temeiul lui. Pactul comisoriu are ca efect rezoluţiunea/rezilierea de drept a contractului, însă este necesar ca prin acordul părţilor să fi fost prevăzut în mod expres care sunt obligaţiile a căror neexecutare atrage acest remediu contractual, conform art. 1553 alin. (1) C. civ.

Această cerinţă legală a fost denumită în doctrină regula specializării pactului comisoriu, având drept consecinţă ineficienţa unui pact care conţine doar referiri generale la neîndeplinirea obligaţiilor contractuale, cum este în cazul de faţă. Din analizarea celor trei aliniate consacrate de C. civ. pactelor comisorii, reiese faptul că părţile trebuie să prevadă nu doar ce obligaţii determină încetarea contractului în baza clauzei rezolutorii, ci şi condiţiile în care aceasta operează. Faţă de această reglementare, pactul comisoriu a fost definit în doctrină ca o clauză contractuală prin care părţile stabilesc în prealabil care neexecutare contractuală poate să atragă rezoluţiunea.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-reclamant Ministerul Dezvoltării, Lucrărilor Publice şi Administraţiei a formulat întâmpinare prin care a invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar a solicitat respingerea recursului ca nefondat, apreciind în esenţă că sentinţa atacată este dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a clauzelor contractuale, precum şi a normelor materiale incidente în cauză.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 09 februarie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte situaţia de fapt care a generat litigiul dintre părţi, Înalta Curte reţine că între pârâta S.C. A. S.R.L., în calitate de Beneficiar, şi reclamantul Ministerul Dezvoltării Regionale şi Administraţiei Publice, în calitate de Autoritate de Management, a fost încheiat contractul de finanţare nr. x/01.04.2013, care a avut ca obiect finanţare pentru implementarea proiectului cu titlul "Punerea în valoare a resurselor naturale şi creşterea calităţii serviciilor turistice în Regiunea Sibiu prin construcţia unui teren de golf, Oraşul Cisnădie, judeţul Sibiu SMIS 17821".

Prin decizia nr. 5/11.04.2019 a fost reziliat Contractul de finanţare nr. x/01.04.2013 şi s-a dispus restituirea sumei de 10.627.016,65 RON (827.389,15 RON cofinanţare de la bugetul de stat, 9.799.627,50 RON FEDR) pentru neîndeplinirea obligaţiilor prevăzute de art. 7 alin. (2), alin. (10) şi alin. (11) din contractul de finanţare, în termenul prevăzut de Actul adiţional nr. x, respectiv până la data de 31.12.2018.

Prima instanţă, reţinând că actele administrative privind rezilierea contractului de finanţare au fost legal emise, a obligat pârâta la restituirea finanţării acordate prin contract, precum şi la plata majorărilor de întârziere, în valoare de 0,1 % pe zi de întârziere, începând din a 16-a zi de la primirea notificării, respectiv din data de 16.07.2019, până la momentul plăţii efective.

Pârâta S.C. A. S.R.L. a criticat hotărârea primei instanţe, din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., susţinând în esenţă că instanţa de fond a interpretat în mod greşit atât clauzele contractului de finanţare, cât şi prevederile legale incidente.

Analizând sentinţa atacată prin raportare la motivul de casare invocat, astfel cum este reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acest motiv de nelegalitate nu este incident în cauză, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în cauză.

În esenţă, sub un prim aspect, se reproşează instanţei de fond neluarea în considerare a faptului că încălcarea angajamentelor asumate prin contract nu sunt rezultatul intenţiei ori neglijenţei recurentei-pârâtei, că nerespectarea obligaţiilor nu este determinată de culpa acesteia, ci de cauze exterioare voinţei sale. În opinia recurentei-pârâte, întârzierile în implementarea contractului nu pot fi considerate neregularităţi care să permită rezilierea contractului şi declanşarea procedurii de recuperare a avantajelor acordate, câtă vreme, pe toată durata contractuală, a fost de bună credinţă, a depus eforturi susţinute şi a făcut toate demersurile ce s-au impus în vederea finalizării cu succes a întregului proiect.

Pentru a răspunde acestor critici, Înalta Curte va porni analiza de la natura juridică a Contractului de finanţare nr. x/01.04.2013 care este de drept public, părţile aflându-se pe poziţii de inegalitate, iar obligaţiile asumate de Beneficiar (în speţă, recurenta-pârâtă) sunt obligaţii de rezultat şi nu de diligenţă, astfel că, pentru păstrarea finanţării acordate era obligatoriu să se îndeplinească obiectivele specifice ale proiectului şi să fie atinşi indicatorii asumaţi în termenul maxim de realizare a proiectului.

În mod corect s-a reţinut, în raport de dispoziţiile art. 7 alin. (2), alin. (10) şi alin. (11) din contractul de finanţare, că răspunderea pentru managementul şi implementarea proiectului revine exclusiv beneficiarului finanţării şi nu unor terţe persoane, cum ar fi partenerii contractuali ai recurentei-pârâte.

Potrivit dispoziţiilor art. 7 alin. (2) din contractul de finanţare:

"Beneficiarul se obligă să implementeze Proiectul pe propria răspundere, în conformitate cu prevederile prezentului Contract şi ale legislaţiei comunitare şi naţionale în vigoare. Beneficiarul va fi singurul răspunzător în faţa AM POR/OI pentru îndeplinirea obligaţiilor asumate prin Contract, pentru implementarea Proiectului şi pentru realizarea obiectivelor prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanţare la prezentul Contract."

De asemenea, la art. 7 alin. (10) este stipulat în mod expres că:

"Beneficiarul are obligaţia de a respecta calendarul activităţilor prevăzute în Anexa IV - Cererea de finanţare a prezentului Contract", iar potrivit art. 7 alin. (11):

"Beneficiarul are obligaţia să asigure un management eficient al Proiectului, inclusiv prin asigurarea resurselor umane şi materiale necesare implementării corecte şi în termenele stabilite prin prezentul Contract a activităţilor proiectului."

Prin urmare, faţă de specificul contractului de finanţare încheiat între părţile litigante şi în acord cu clauzele contractuale redate anterior, Înalta Curte constată că sunt nefondate susţinerile recurentei-pârâte în sensul că nu există nicio încălcare a angajamentelor asumate, ca rezultat al intenţiei ori neglijenţei sale, şi că întârzierile în implementarea contractului nu pot fi considerate neregularităţi care să permită rezilierea contractul şi declanşarea procedurii de recuperare a avantajelor acordate.

Totodată, în mod just s-a reţinut că nu este aplicabilă în cauză nici instituţia cazului fortuit ori protecţia oferită de prevederile art. 1634 din C. civ., câtă vreme beneficiarul şi-a asumat expres riscul de neexecutare şi pentru cazul fortuit prin clauza de la art. 17 alin. (7) din contractul de finanţare:

"cazul fortuit nu este exonerator de răspundere contractuală".

O altă critică adusă hotărârii recurate vizează interpretarea şi aplicarea eronată a principiul proporţionalităţii reglementat la art. 17 din O.U.G. nr. 66/2011, reproşându-se primei instanţei că nu a ţinut cont de gradul mare de implementare a proiectului. În opinia recurentei-pârâte, o întârziere la finalizarea proiectului, având în vedere procentul de execuţie, nu poate duce la rezilierea contractului şi la obligarea de a returna în integralitate sumele acordate.

Reanalizând actele relevante din dosar referitoare la gradul de implementare a proiectului (raportul de progres nr. 42/16.01.2019 aflat la dosarul curţii de apel şi raportul de vizită la faţa locului din 18.01.2019 depus la filele x din acelaşi dosar), instanţa de control judiciar constată, în deplin acord cu judecătorul fondului, că nu a fost atins niciunul dintre cele 5 obiective specifice ale proiectului finanţat şi niciunul dintre cei 4 indicatori ai proiectului, astfel încât nu se reţine un grad mare de implementare a proiectului, cum eronat afirmă recurenta-pârâtă, câtă vreme lipseşte caracterul funcţional al terenului de golf.

În finalul cererii de recurs, recurenta-pârâtă a reluat argumentele pentru care a considerat că Autoritatea de Management nu putea să dispună desfiinţarea contractului de finanţare în temeiul art. 18 alin. (5) din contract, care, în opinia sa, nu are valoare unui pact comisoriu de gradul 4.

Contrar acestor argumente, Înalta Curte constată că în raport de natura juridică de drept public a contractului de finanţare, intimatul-reclamant în mod corect a dispus rezilierea unilaterală a acestui contract în temeiul art. 18 alin. (5) din contract potrivit căruia:

"în cazul nerespectării de către Beneficiar a prevederilor prezentului contract, AM POR poate decide rezilierea unilaterală a Contractului printr-o notificare scrisă" coroborat cu dispoziţiile art. 1552 din C. civ. care dispun în sensul că "Rezoluţiunea sau rezilierea contractului poate avea loc prin notificarea scrisă a debitorului atunci când părţile au convenit astfel, când debitorul se află de drept în întârziere ori când acesta nu a executat obligaţia în termenul fixat prin punerea în întârziere."

În aceste condiţii, Înalta Curte constată că nu a fost demonstrată nelegalitatea Deciziei nr. 5/11.04.2019 prin care a fost reziliat Contractul de finanţare nr. x/01.04.2013, prima instanţă făcând o corectă aplicare a prevederilor legale şi contractuale la situaţia de fapt ce rezultă din probatoriul administrat, motiv pentru care nu se impune casarea sentinţei recurate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte urmează să respingă recursul declarat recurenta-pârâtă S.C. A. S.R.L., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-pârâtă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 228 din 23 decembrie 2021 a Curţii de Apel Alba Iulia, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.