Inadmissibility of generic fundamental rights declaration in administrative litigation lacking a specific administrative act

Şedinţa publică din data de 11 ianurie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea actelor şi lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cererea de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, la data de 26.04.2022, sub nr. x/2022, reclamantul A. a solicitat instanţei să constate încălcarea dreptului său la informare şi a dreptului la apărare, în contradictoriu cu pârâta Inspecţia Judiciară, respectiv încălcarea dreptului la apărare în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Superior al Magistraturii.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 36 din 02.03.2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, Curtea de Apel Constanţa, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii şi a respins, ca inadmisibilă, acţiunea formulată de reclamantul A. în contradictoriu cu pârâţii Consiliul Superior al Magistraturii şi Inspecţia Judiciară.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 36 din 2 martie 2023 a Curţii de Apel Constanţa a exercitat recurs reclamantul A., criticând-o pentru nelegalitate.

În dezvoltare a susţinut, după o succintă prezentare a situaţiei de fapt, că instanţa de fond a pronunţat o soluţie nelegală, întrucât a reţinut incidenţa Legii nr. 554/2004, deşi nu a invocat-o prin cererea de chemare în judecată, iar în final a refuzat să-i judece acţiunea pe fond. Opinează că solicitarea privind încălcarea unor drepturi trebuie judecată, în principal, în baza Contituţiei României, făcând referire punctuală la art. 21, art. 31, art. 51 şi art. 52, precum şi în baza art. 6.1. CEDO şi doar în final Legea nr. 554/2004.

A mai arătat că legea pe care a reţinut-o curtea de apel este diferită, putând avea ca obiect doar un act administrativ, fără a adăuga şi nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, la care a făcut referire în realitate, prin neacceptarea cererilor datorită aşa-zisei semnături pe care instanţa este chemată s-o rezolve. Totodată, a susţinut că este evident că cele trei drepturi vătămate (apărare, informare, petiţie) sunt în baza unui act administrativ sau lipsa unui act administrativ, astfel cum a precizat prin cererea depusă în faţa primei instanţe, insistând asupra faptului că obiectul acţiunii constă în constatarea încălcării dreptului la petiţie, a dreptului la informare şi a dreptului la apărare, solicitând astfel anularea rezoluţiei date de Inspecţia Judiciară.

În continuare a arătat că art. 35 C. proc. civ. prevede că persoana care are interes poate să ceară constatarea existenţei sau inexistenţei unui drept, iar cererea nu poate fi primită dacă poate cerere realizarea dreptului pe orice altă cale prevăzută de lege, însă, în prezenta cauză, prima instanţă a considerat că realizarea acestui drept pe altă cale, anume Legea nr. 554/2004, nu este posibilă, respingându-i acţiunea ca inadmisibilă deşi putea s-o încadreze din punct de vedere legal.

În sprijinul celor susţinute a citat art. 4, art. 5 şi art. 22 din C. proc. civ., precum şi art. 3 din C. civ., şi a expus argumentele în considerarea cărora apreciază că intimaţii-pârâţi şi instanţa de fond i-a încălcat dreptul la apărare şi dreptul la o instanţă imparţială, garantate de Constituţia României, Legea nr. 304/2004 şi art. 6.1. CEDO, respectiv art. 10 alin. (1) din Carta drepturilor fundamentale a Uniunii Europene, astfel cum a detaliat în paginile 4-5 din recurs.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea formulată de intimata-pârâtă Inspecţia Judiciară s-a invocat excepţia nulităţii recursului pentru neformularea unor critici care să permită încadrarea motivelor în vreunul dintre cazurile expres şi limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar pe fond s-a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

A formulat întâmpinare şi intimatul-pârât Consiliul Superior al Magistraturii, prin care a invocat, la rândul său, nulitatea recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute de lege, iar pe fond a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond atacate, pentru considerentele arătate.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

II.1. Analizând cu prioritate, în condiţiile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului pentru neîncadrarea criticilor în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) din acelaşi cod, invocată de intimaţii-pârâţi prin întâmpinările formulate în cauză, Înalta Curte constată că este nefondată şi o va respinge pentru următoarele considerente:

Potrivit dispoziţiilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.:

"Cererea de recurs va cuprinde următoarele menţiuni:…d) motivele de nelegalitate pe care se întemeiază recursul şi dezvoltarea lor sau, după caz, menţiunea că motivele vor fi depuse printr-un memoriu separat", iar în conformitate cu prevederile art. 488 din acelaşi act normativ, casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru motivele de nelegalitate limitativ prevăzute în cuprinsul articolului respectiv. Această normă imperativă instituie în sarcina recurentului obligaţia de a indica şi dezvolta motivele de nelegalitate pe care se întemeiază calea de atac, iar neîncadrarea în cazurile de casare prevăzute de art. 488 din C. proc. civ. atrage, conform art. 489 alin. (2) din acelaşi cod, sancţiunea nulităţii recursului. În plus, pe lângă cerinţa încadrării criticilor formulate în motivele de nelegalitate prevăzute de art. 488 C. proc. civ., aceste critici trebuie să vizeze argumentele instanţei care a pronunţat hotărârea atacată, în caz contrar neputând fi exercitat controlul judiciar de către instanţa de recurs.

În speţă, deşi în cererea de recurs formulată recurentul-reclamant nu a invocat în concret incidenţa vreunuia dintre cazurile de casare expres şi limitativ prevăzute de art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., din dezvoltarea motivelor rezultă că partea a înţeles să supună analizei instanţei de control judiciar nelegalitatea sentinţei pronunţate de curtea de apel din perspectiva unei pretinse aplicări greşite a legii raportat la argumentele invocate în cererea de chemare în judecată pentru dovedirea situaţiei deduse judecăţii.

Prin urmare, Înalta Curte reţine că, faţă de modul în care au fost invocate şi dezvoltate susţinerile din cererea de recurs, criticile concrete aduse sentinţei de fond vizează aplicarea greşită a normelor de drept material incidente speţei, putând fi circumscrise cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că excepţia nulităţii recursului este neîntemeiată şi va fi respinsă.

II.2. Raportat la cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., care este incident atunci când hotărârea atacată a fost pronunţată fie cu nesocotirea unei norme de drept material, fie cu interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege incident, Înalta Curte constată că în speţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a normelor legale în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

Astfel cum reiese din probatoriul administrat în cauză, recurentul-reclamant a dedus judecăţii o acţiune prin care a solicitat să se constate încălcarea drepturilor sale la petiţie, la informare şi la apărare, obiect al cererii de chemare în judecată menţinut în mod expres de acesta în etapa regularizării cererii şi chiar în cuprinsul cererii de recurs.

Astfel, învestită fiind cu o cerere având ca obiect acţiune în constatare, precum a fost precizată în etapa de regularizare, prima instanţă de contencios administrativ a analizat în mod corect susţinerile reclamantului prin raportare la dispoziţiile Legii nr. 554/2004, reţinând inadmisibilitatea acţiunii în acest cadrul procesual trasat de parte, interpretând şi aplicând în mod corespunzător normele legale incidente în materie.

Contrar susţinerilor recurentului, Înalta Curte reţine că nu schimbă concluzia privitoare la inadmisibilitatea acţiunii împrejurarea potrivit căreia în cererea de chemare în judecată a invocat în susţinerea opiniei referitoare la încălcarea drepturilor, mai multe prevederi legale din Constituţia României şi din dreptul Uniunii Europene, nu şi dispoziţiile Legii nr. 554/2004. Aceasta, întrucât instanţa nu este ţinută exclusiv de temeiul juridic invocat de părţi în susţinerea demersurilor judiciare, ci poate da sau restabili, în virtutea rolului său activ, calificarea juridică a actelor şi faptelor deduse judecăţii, chiar dacă părţile le-au dat o altă denumire, după ce pune în discuţie calificarea juridică exactă.

Demn de menţionat sub acest aspect este şi faptul că, deşi instanţa nu este legată de sensul literal al termenilor folosiţi de reclamant, rolul activ al acesteia nu poate fi exercitat astfel încât să creeze un dezechilibru între părţi în folosirea drepturilor procedurale. În concluzie, judecătorul nu se poate substitui părţii în stabilirea cadrului procesual.

În prezenta cauză, prima instanţă a instituit în sarcina părţii reclamante, în cadrul procedurii de regularizare a cererii de chemare în judecată, obligaţia indicării obiectului concret al acţiunii, iar prin cererea precizatoare depusă la data de 11.05.2022, reclamantul a stăruit asupra faptului că obiectul acţiunii sale constă în constatarea încălcării drepturilor la petiţie, la informare şi la apărare, argumente pe care le-a reluat inclusiv în cererea de recurs, odată cu citarea dispoziţiilor art. 35 din C. proc. civ. ce reglementează instituţia constatării existenţei sau inexistenţei unui drept.

Or, raportat la precizarea reclamantului, prima instanţă a reţinut în mod corect că cererea de chemare în judecată nu poate fi primită faţă de dispoziţiile art. 35 din C. proc. civ., care permit numai să se constate existenţa unui drept subiectiv al reclamantului ori inexistenţa unui drept subiectiv al pârâtului împotriva sa, adică numai constatarea existenţei sau inexistenţei unui raport juridic concret, instanţei de contencios administrativ neputându-i-se pretinde pe această cale o conduită generală din partea autorităţii publice într-un anumit domeniu de activitate.

De esenţa acţiunii formulate pe calea contenciosului administrativ este solicitarea anulării unui act administrativ tipic sau asimilat al autorităţilor publice chemate în judecată, considerându-se reclamantul vătămat în drepturile sau interesele sale legitime ca urmare a emiterii acestuia sau a refuzului de a i se soluţiona o cerere.

Faţă de cele arătate, este de observat că în mod judicios a reţinut instanţa de fond că recurentul-reclamant nu a contestat niciun act administrativ şi nici nu s-a considerat vătămat printr-un atare act sau printr-un act administrativ asimilat, ci a formulat o acţiune în constatarea încălcării unor drepturi cu caracter generic, inadmisibilă prin raportare la condiţiile de exercitare a acesteia prevăzute de Legea nr. 554/2004, făcând astfel o corectă interpretare şi aplicare a prevederilor art. 8 alin. (1) şi art. 2 alin. (1) lit. c) şi c)1) şi alin. (2) din legea contenciosului administrativ, anterior menţionată.

Deşi a susţinut că instanţa putea să-i încadreze în mod legal acţiunea, întrucât art. 1 din Legea nr. 554/2004 prevede că se poate adresa instanţei de contencios administrativ o persoană care se consideră vătămată în orice drept prevăzut de Constituţie, de lege sau de alt act normativ, căruia i se aduce o atingere printr-un act administrativ, şi că cele trei drepturi vătămate (apărare, informare, petiţie) sunt în baza unui act administrativ sau lipsa unui astfel de act, recurentul-reclamant nu a indicat care este acel act administrativ la care face referire, întemeindu-şi în final acţiunea pe dispoziţiile art. 35 din C. proc. civ.. Or, aşa cum s-a arătat deja, nu are posibilitatea să apeleze la un astfel de remediu procedural al constatării existenţei sau inexistenţei unui drept, în speţă pentru a se constata stări de fapt sau situaţii referitoare la drepturi cu caracter generic, care nu presupun existenţa sau inexistenţa unui raport juridic concret.

În aceste condiţii, constatând că nu a fost demonstrată nelegalitatea sentinţei recurate şi că nu este întrunit motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluţia contestată fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a normelor de drept material incidente în materie, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul şi va menţine sentinţa de fond atacată sub aspectele criticate.

III. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru motivele expuse la pct. II.1. al prezentei decizii, constatând că excepţia nulităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi prin întâmpinările formulate în cauză, este nefondată, Înalta Curte, în temeiul art. 248 alin. (1) raportat la art. 489 alin. (2) şi art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., va respinge excepţia invocată.

Totodată, pentru considerentele de la pct. II.2. al deciziei, nefiind identificate motive de casare care să determine reformarea soluţiei primei instanţe ce face obiectul demersului judiciar de faţă, Înalta Curte, în baza art. 496 alin. (1) din C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea nr. 544/2004, va respinge ca nefondat recursul şi va menţine sentinţa de fond atacată.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului, invocată de intimaţii-pârâţi.

Respinge recursul declarat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 36 din 2 martie 2023 a Curţii de Apel Constanţa, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 11 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.