Administrative inaction: Reasonable time limits for insurer guarantee fund claim processing under Law No. 554/2004

Şedinţa publică din data de 09 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat instanţei obligarea pârâtului să efectueze plata, din fondul de garantare al creanţelor de asigurări, a sumei de 151.364 RON, reprezentând despăgubiri datorate de B. S.A., precum şi penalităţi de întârziere aferente, în procent de 0,2% pe zi de întârziere, cu începere de la data scadenţei sumelor datorate şi până la data plăţii efective; cu cheltuieli de judecată.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 123 din 21 septembrie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a respins acţiunea formulată de reclamanta S.C. A. S.R.L., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta S.C. A. S.R.L., solicitând admiterea recursului, desfiinţarea hotărârii atacate şi admiterea acţiunii, aşa cum a fost formulată. Totodată, a solicitat obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată.

În esenţă, printr-o primă critică formulată, a arătat că instanţa de fond în mod greşit a reţinut faptul că intimatul FGA nu ar fi refuzat, în mod nejustificat, să îi soluţioneze cererea de plată a creanţei de asigurări.

Reluând susţinerile formulate şi prin acţiunea introductivă, a susţinut că legea specială în materie, respectiv Legea nr. 213/2015, nu conţine nicio reglementare cu privire la situaţia în care F.G.A. nu răspunde în niciun fel solicitărilor de plată formulate de titularii creanţelor de asigurări. Având în vedere că instituţia intimată este o persoană juridică de drept public (art. 1 din Legea nr. 213/2015), ce acţionează în regim de putere publică, pentru satisfacerea unui interes legitim public, reglementarea juridică a situaţiei intră în sfera contenciosului administrativ şi sunt aplicabile dispoziţiile Legii nr. 554/2004, ce reprezintă dreptul comun în materie. Or, potrivit art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri se înţelege faptul de a nu răspunde solicitantului în termen de 30 de zile de la înregistrarea cererii.

Aşadar, legea contenciosului administrativ prevede foarte clar care este termenul rezonabil în care autoritatea publică trebuie să răspundă unei petiţii. Tocmai pentru a manifesta înţelegere faţă de faptul că volumul de activitate al instituţiei pârâte a crescut în mod considerabil, ca urmare a preluării dosarelor de daună ale B. S.A., recurenta-reclamantă a precizat că a aşteptat răspunsul 7 luni, înainte de a promova acţiunea ce face obiectul prezentei cauze.

În continuare, făcând referire la termenul de introducere al acţiunii în contencios administrativ care este de 6 luni de la data expirării termenului de soluţionare a plângerii prealabile, respectiv data expirării termenului legal de soluţionare a cererii (de 30 de zile), recurenta-reclamantă a arătat că a depus cererea la instituţia pârâtă la data de 21.10.2021, deci termenul de soluţionare a expirat la 20.11.2021. Astfel, acţiunea putea fi introdusă legal până la data de 20.05.2022. Dacă ar fi introdus acţiunea după această dată de 20.05.2022, ar fi fost declarată tardivă.

A mai precizat faptul că nici măcar până la data redactării acestei cereri de recurs nu a primit vreun răspuns la cererea sa de plată, deşi au trecut 12 luni de la data înregistrării acesteia la instituţia pârâtă.

A considerat că apărarea intimatului-pârât se rezumă doar la nişte afirmaţii cu caracter general, la invocarea unor scuze formale, cum ar fi volumul de activitate mare, personal insuficient numeric pentru a face faţă supraaglomerării cu dosare, etc., fără să se administreze nicio probă în susţinerea acestor afirmaţii.

Faţă de toate aceste aspecte, recurenta-reclamantă a solicitat instanţei de recurs să aprecieze că termenul scurs până în prezent, termen în cadrul căruia nu s-a răspuns la cererea de plată, depăşeşte cu mult limitele rezonabile în care o instituţie publică trebuie să soluţioneze o petiţie a unei entităţi de drept privat. Acest fapt echivalează practic cu un refuz nejustificat din partea instituţiei de soluţionare a cererii.

Cel de-al doilea aspect pentru care recurenta-reclamantă a înţeles să aducă critici hotărârii instanţei de fond este că, în mod greşit, prin sentinţa atacată, s-a reţinut că reclamanta ar fi solicitat obligarea pârâtului la plata despăgubirilor, or un asemenea capăt de cerere nu poate fi admis, întrucât ar echivala cu o subrogare din partea instanţei în atribuţiile instituţiei pârâte în ceea ce priveşte exercitarea atribuţiilor de analiză a dosarului de daună şi stabilire a dreptului la despăgubiri, precum şi de cuantificare a acestora. În opinia instanţei de fond, aceasta nu poate dispune decât obligarea pârâtului la soluţionarea cererii reclamantei, dar nu a fost investită cu un asemenea capăt de cerere.

A arătat că, prin cererea introductivă, nu a solicitat obligarea pârâtului la plata despăgubirilor, ci obligarea să efectueze plata, din fondul de garantare al creanţelor de asigurări, aceasta echivalând cu o obligaţie de a face şi nu de a da ceva din patrimoniul său. Practic, reclamanta a cerut obligarea pârâtului la efectuarea unor demersuri administrative, care, în esenţă, presupun analiza dosarului şi dispunerea plăţii despăgubirii din fondul de garantare. Instanţa de fond avea posibilitatea de a admite, fie şi în parte, unicul capăt de cerere, dispunând ca instituţia pârâtă să procedeze la analiza cererii de plată şi să dispună asupra ei, nu doar în sensul admiterii sale, dar eventual şi al respingerii ca neîntemeiate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei primei instanţe ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este fondat în limitele şi pentru considerentele prezentate în continuare.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte situaţia de fapt, Înalta Curte reţine că reclamantă S.C. A. S.R.L. a investit instanţa de contencios administrativ cu o cerere iniţială prin care a solicitat obligarea autorităţii pârâte să efectueze plata, din fondul de garantare al creanţelor de asigurări, a sumei de 151.364 RON, reprezentând despăgubiri datorate de B. S.A., precum şi penalităţi de întârziere aferente, în procent de 0,2% pe zi de întârziere, cu începere de la data scadenţei sumelor datorate şi până la data plăţii efective

În subsidiar, prin cererea completatoare depusă la dosarul cauzei, reclamanta a solicitat instanţei obligarea instituţiei pârâte ca, în termen de 30 de zile de la data judecării prezentei cauze, să soluţioneze cererea de plată prin emiterea unei decizii.

Instanţa de fond a respins cererea reclamantei reţinând că nesoluţionarea cererii de plată a despăgubirilor de către FGA timp de aproximativ 7 luni de la momentul depunerii cererii de plată (21.10.2021) până la data promovării acţiunii (17.05.2021) nu poate fi asimilată unui refuz nejustificat de soluţionare a cererii. A apreciat că nu a fost depăşit un termen rezonabil de soluţionare a cererii reclamantei având în vedere că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen imperativ pentru soluţionarea cererilor de plată, care trebuie analizate în ordinea înregistrării lor, precum şi faptul că autoritatea pârâtă are de gestionat un numărul mare de cereri de plată după intrarea în insolvenţă a societăţilor de asigurare.

Înalta Curte nu împărtăşeşte raţionamentul instanţei de fond care vizează cererea completatoare, formulată în subsidiar de reclamantă, şi constată că soluţia a fost pronunţată cu încălcarea normelor de drept material prevăzute de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 care reglementează un termen de 30 de zile în care autoritatea să răspundă solicitantei, dacă prin lege nu se prevede alt termen, fiind astfel incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Legiuitorul a înţeles să supună regulilor şi principiilor contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 cererile formulate de solicitantă, precum şi deciziile autorităţii administrative.

În cazul în care autoritatea întârzie emiterea deciziei de despăgubire, solicitanta are la dispoziţie remediul prevederilor din Legea nr. 554/2004, prin care poate cere obligarea acesteia să emită decizia în conformitate cu dispoziţiile art. 8, 11 şi 18 din Legea contenciosului administrativ.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prevăd un termen de 30 de zile în care autoritatea să răspundă solicitantei, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

Faptul că legiuitorul nu a prevăzut în cuprinsul Legii nr. 213/2015 un alt termen faţă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 are semnificaţia incidenţei dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. h) din lege şi nu reprezintă o lacună legislativă sau, dimpotrivă, aplicarea unui alt termen ce este lăsat la latitudinea autorităţii publice.

Totodată, împrejurarea că autoritatea intimată are în curs de soluţionare un număr foarte mare de cereri nu este opozabil recurentei - reclamante şi nu poate constitui un motiv care să golească de conţinut drepturile acesteia.

Atunci când complexitatea procedurii administrative face imposibilă, în mod obiectiv, încadrarea în termenul general de 30 de zile, conduita autorităţii urmează a fi analizată prin prisma principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 par. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale ca garanţie a dreptului la un proces echitabil, aplicabilă nu doar procedurii judiciare propriu-zise, ci şi celei administrative sau execuţionale.

Termenul rezonabil constituie şi o garanţie a dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, care, deşi nu este direct aplicabil în raporturile juridice interne, ar trebui să constituie un veritabil reper în organizarea activităţii autorităţilor publice.

Astfel, soluţionarea cererilor de plată se poate realiza în mod temeinic şi legal într-un termen rezonabil, care trebuie apreciat în particular, de la caz la caz, în funcţie de complexitatea pe care o presupune fiecare dosar de daună în parte, termen rezonabil de natură a permite FGA să urmeze toate operaţiunile administrative impuse de cadrul normativ, fără a prelungi procedura sine die.

În speţă însă, nici până la soluţionarea prezentului recurs nu s-a făcut dovada soluţionării de către intimatul-pârât a cererii de plată formulate de către recurenta-reclamantă la data de 21.10.2021, ceea ce constituie o confirmare a susţinerilor recurentei-reclamante în sensul că autoritatea competentă a tergiversat îndeplinirea obligaţiilor sale peste limitele unui termen rezonabil sau optim şi previzibil.

Referitor la al doilea aspect pentru care recurenta-reclamantă a înţeles să aducă critici hotărârii instanţei de fond şi care a vizat cererea iniţială prin care s-a solicitat obligarea autorităţii pârâte să efectueze plata, din fondul de garantare al creanţelor de asigurări, a sumei de 151.364 RON, reprezentând despăgubiri datorate de B. S.A., precum şi penalităţi de întârziere aferente, în procent de 0,2% pe zi de întârziere, cu începere de la data scadenţei sumelor datorate şi până la data plăţii efective, Înalta Curte constată că raţionamentul primei instanţe este unul corect şi se impune a fi menţinut.

Astfel, soluţionarea cererilor de plată adresate Fondului de Garantare a Asiguraţilor se face în conformitate cu procedura instituită de Legea nr. 213/2015 care prin art. 13 alin. (4) atribuie expres competenţa de soluţionare a acestor cereri Comisiei speciale a autorităţii intimate:

"(4) Aprobarea sau, după caz, respingerea sumelor pretinse de petenţi este de competenţa comisiei speciale, constituite conform art. 12^3; comisia specială poate dispune suspendarea soluţionării cererii de plată, în condiţiile art. 16 alin. (3).

Totodată, alin. (5) al art. 13 din acelaşi act normativ reglementează posibilitatea solicitantului de a contesta în faţa instanţei de judecată decizia de respingerea a cererii de plată emisă de Comisia specială a Fondului de Garantare a Asiguraţilor:

"În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare."

Aşadar, prin art. 8 alin. (1) teza a II-a, legea contenciosului administrativ recunoaşte dreptul la acţiune al persoanei care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim, însă raportat la soluţiile pe care le poate da instanţa de contencios administrativ, respectiv să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă, instanţa de control judiciar constată că, în speţă, nu se poate da curs cererii reclamantei de a obliga direct autoritatea pârâtă să efectueze plata sumei de 151.364 RON, reprezentând despăgubiri datorate de B. S.A., precum şi penalităţi de întârziere aferente, în condiţiile în care cererea de plată nu a fost încă analizată de fond de intimatul-pârât, cu parcurgerea etapelor stabilite de Legea nr. 213/2015.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Faţă de toate aceste considerente, în raport de dispoziţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L., va casa în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite în parte cererea de chemare în judecată şi va obliga pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri, menţinând în rest sentinţa atacată.

În temeiul art. 453 C. proc. civ., va obligă intimatul-pârât, ca parte care a pierdut procesul, la plata către recurenta-reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 100 RON reprezentând taxa judiciară de timbru.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurenta-reclamantă S.C. A. S.R.L. împotriva sentinţei nr. 123/2022 din 21 septembrie 2022 a Curţii de Apel Iaşi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite în parte cererea de chemare în judecată şi obligă pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată în termen de 30 de zile de la data rămânerii definitive a prezentei hotărâri.

Menţine în rest sentinţa atacată.

Obligă intimatul-pârât la plata către recurenta-reclamantă a cheltuielilor de judecată în sumă de 100 RON, reprezentând taxa judiciară de timbru.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.