Compulsory administrative action: applicability of the general 30-day deadline from Law 554/2004 when specific sectoral legislation omits a resolution period.

Şedinţa publică din data de 09 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 02.05.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat instanţei de judecată să dispună:

- obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate de către reclamantă conform art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015;

- stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere;

- aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1660 din 30 septembrie 2022 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal s-a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A. şi a fost obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată în termen de 10 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. S-a respins în rest cererea, ca neîntemeiată.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, în condiţiile art. 483 C. proc. civ., reclamantul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat recurs, întemeiat pe art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în tot a hotărârii recurate şi, pe cale de consecinţă, respingerea acţiunii formulate, cu obligarea intimatei-reclamante la plata cheltuielilor de judecată.

A criticat faptul că instanţa de fond a soluţionat cauza cu aplicarea greşită a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 raportat la situaţia de fapt dedusă judecăţii.

După ce a prezentat situaţia de fapt, a arătat recurentul-pârât că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen pentru soluţionarea cererilor şi nici nu poate fi prevăzut un asemenea termen, având în vedere complexitatea procedurii şi volumul extrem de mare al cererilor de plată înregistrate.

Astfel, soluţia este aplicarea unui termen rezonabil de soluţionare a cererilor are îi sunt adresate, soluţie care este confirmată atât de practica CEDO, cât şi de soluţiile Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie care privesc soluţionarea administrativă a anumitor cereri ce presupun un demers administrativ laborios de analiză şi documentare.

Recurentul-pârât a apreciat că termenul rezonabil în care trebuie să soluţioneze cererea reclamantei nu a fost încălcat, cererea acesteia fiind înregistrată sub nr. x/03.05.2022. Prin urmare, înaintea reclamantei are de soluţionat încă 107432 de cereri, singurul criteriu de soluţionare stabilit de dispoziţiile Legii nr. 213/2015 fiind cel cronologic.

A considerat că, în speţă, nu se regăseşte "nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri", astfel cum aceasta inacţiune este definită de Legea nr. 554/2004 şi nici "refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri", iar termenul de 30 de zile prevăzut de Legea nr. 554/2004 nu se poate aplica cererilor adresate FGA, întrucât lipsa prevederii unul termen de soluţionare a cererilor în Legea nr. 213/2015 este una asumată de legiuitor, ţinând cont de specificul activităţii desfăşurate şi de diversitatea asigurătorilor care pot intra în faliment.

În opinia sa, cele 6 luni stabilite de instanţa de fond ca fiind un termen (rezonabil), deja depăşit, nu reprezintă un termen rezonabil realist stabilit, având în vedere dovezile depuse la dosar, dar care au fost în totalitate ignorate de instanţa, respectiv numărul de cereri înregistrate (191.453 până în 04 aprilie 2022) şi numărul total al potenţialilor creditori preluaţi din evidenţele B. (3.000.000).

A arătat că Fondul, având ca scop protejarea creditorilor de asigurări de consecinţele insolvenţei asigurătorilor, este obligat să acţioneze cu respectarea principiului nediscriminării şi al egalităţii de tratament în procesul de soluţionare a pretenţiilor de despăgubire, cu maximă responsabilitate, asigurând o analiză completă, temeinică şi pertinentă a cererilor depuse de petenţi la Fond, cu respectarea ordinii înregistrării cererilor.

Aşadar, a subliniat că singurul criteriu pe care îl poate aplica în activitatea administrativă pe care o desfăşoară este analiza petiţiilor în ordinea lor cronologică, or a institui un termen pentru unii dintre petenţi care au depus cererea ulterior altora, ar încalcă dreptul celor care au sesizat anterior, generându-se astfel, prin intermediul instanţei de judecată, o discriminare care nu-şi poate găsi nicio raţiune de ordin moral sau legal.

Având în vedere faptul că prin soluţia pronunţată în dosar se neagă, practic, existenţa termenului rezonabil, care înseamnă în primul rând a nu soluţiona o cerere depusă la o dată ulterioară înaintea altor cereri depuse la date anterioare cererii, înseamnă că instanţa de fond a adăugat la lege, stabilind că termenul rezonabil ar fi oricum anterior trecerii a 7/8 luni de la data înregistrării cererii. Aşa fiind, instanţa de fond a adăugat la lege, stabilind arbitrar un termen şi discriminând petenţii care au depus cereri anterior intimatei din cauză, dar care nu s-au adresat instanţei pentru soluţionarea cererii.

Art. 4 alin. (2) din Legea nr. 303/2004 legitimează în mod expres activitatea judecătorului de completare a lacunelor legislative. Constatarea lacunelor legislative porneşte deseori de la o speţă, în care apare o situaţie de fapt nereglementată în lege, dar căreia ar putea să i se aplice o normă asemănătoare. Condiţia pentru a presupune că există o lacună legislativă este ca situaţia din realitate să nu poată fi prinsă de norma juridică relevantă, chiar dacă judecătorul depune toate diligenţele posibile pentru interpretarea acesteia.

Nu poate fi vorba despre o lacună legislativă dacă se poate aprecia că legiuitorul nu a avut în vedere, în mod conştient, situaţia din realitate, atunci când a elaborat legea. S-a avut în vedere şi s-a reglementat expres dreptul petenţilor de a introduce acţiuni împotriva Fondului într-un termen foarte marte, prevăzându-se astfel posibilitatea nesoluţionării sau a nesoluţionării integrale a cererilor, fie datorită numărului mare de cereri sau insuficienţei fondurilor FGA, dar şi posibilitatea care s-a concretizat în prezent, ca, în acelaşi timp, să gestioneze petiţii pentru mai mulţi asigurători faliţi concomitent, fapt care justifică posibilitatea ca cererile să rămână pendinte un timp mai îndelungat sau despăgubirile să fie plătite treptat, pe măsura alimentării contului Fondului cu contribuţia datorată de asigurători.

Aşa fiind, în cazul Legii nr. 213/2015, lipsa reglementării unui termen de soluţionare a petiţiilor ce sunt adresate fondului nu constituie o lacună legislativă constând într-o omisiune ce poate fi suplinită de judecător prin asimilare, ci de o asumare conştientă a unor situaţii care, obiectiv, fac imposibilă soluţionarea tuturor petiţiilor care îi sunt adresate într-un termen prestabilit, iar realitatea dictează dreptul şi nu dreptul creează realitatea.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimata-reclamantă A. a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea soluţiei primei instanţe ca fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând cererea de recurs, prin prisma criticilor formulate, a ansamblului probatoriu administrat în cauză, precum şi prin raportare la dispoziţiile legale incidente cauzei, Înalta Curte constată că recursul este nefondat pentru considerentele prezentate în cele ce urmează.

2.1. Argumente de fapt şi de drept relevante

În ceea ce priveşte situaţia de fapt, Înalta Curte reţine că reclamantă A. a investit instanţa de contencios administrativ cu o cerere prin care a solicitat obligarea autorităţii pârâte la emiterea unei decizii prin care să îi soluţioneze cererea de despăgubire formulată, reprezentând prejudiciul suferit în urma unui eveniment rutier, în termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii, sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere. Totodată, a solicitat şi aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

Instanţa de fond concluzionând, pe baza probatoriului cu înscrisuri, că au trecut 6 luni de la data formulării cererii de plată, iar pârâtul nu a arătat că cererea reclamantei ar fi fost soluţionată şi nici nu a indicat un interval de timp în care va fi soluţionată, a admis în parte acţiunea reclamantei şi a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la soluţionarea cererii de plată în termen de 10 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii. Referitor la capetele de cerere prin care s-au solicitat penalităţi şi aplicarea unei amenzi, instanţa a reţinut că acestea privesc executarea obligaţiilor stabilite de instanţa de contencios administrativ potrivit art. 24 din Legea nr. 554/2004, motiv pentru care le-a respins ca neîntemeiate.

Înalta Curte împărtăşeşte concluzia primei instanţe şi constată că soluţia a fost pronunţată cu aplicarea corectă a normelor de drept material, nefiind incident motivul de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Legiuitorul a înţeles să supună regulilor şi principiilor contenciosului administrativ reglementat de Legea nr. 554/2004 cererile formulate de solicitantă, precum şi deciziile autorităţii administrative.

În cazul în care autoritatea întârzie emiterea deciziei de despăgubire, solicitanta are la dispoziţie remediul prevederilor din Legea nr. 554/2004, prin care poate cere obligarea acesteia să emită decizia în conformitate cu dispoziţiile art. 8, 11 şi 18 din Legea contenciosului administrativ.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 prevăd un termen de 30 de zile în care autoritatea să răspundă solicitantei, dacă prin lege nu se prevede alt termen.

În acest context, nu pot fi reţinute criticile recurentului-pârât în sensul că, în lipsa unui termen legal pentru soluţionarea cererii de plată depuse în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 213/2015, termenul stabilit de către instanţa de fond nu respectă exigenţele unui termen rezonabil, raportat la numărul cererilor de plată înregistrate şi necesitatea soluţionării acestora în ordinea înregistrării.

Faptul că legiuitorul nu a prevăzut în cuprinsul Legii nr. 213/2015 un alt termen faţă de dispoziţiile Legii nr. 554/2004 are semnificaţia incidenţei dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. h) din lege şi nu reprezintă o lacună legislativă sau, dimpotrivă, aplicarea unui alt termen ce este lăsat la latitudinea autorităţii publice.

Totodată, împrejurarea că autoritatea recurentă are în curs de soluţionare un număr foarte mare de cereri nu este opozabil intimatei - reclamante şi nu poate constitui un motiv care să golească de conţinut drepturile acesteia.

Atunci când complexitatea procedurii administrative face imposibilă, în mod obiectiv, încadrarea în termenul general de 30 de zile, conduita autorităţii urmează a fi analizată prin prisma principiului soluţionării cauzelor într-un termen rezonabil, consacrat în art. 6 par. 1 din Convenţia pentru apărarea drepturilor omului şi libertăţilor fundamentale ca garanţie a dreptului la un proces echitabil, aplicabilă nu doar procedurii judiciare propriu-zise, ci şi celei administrative sau execuţionale.

Termenul rezonabil constituie şi o garanţie a dreptului la o bună administrare, consacrat în art. 41 al Cartei Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene, care, deşi nu este direct aplicabil în raporturile juridice interne, ar trebui să constituie un veritabil reper în organizarea activităţii autorităţilor publice.

Astfel, soluţionarea cererilor de plată se poate realiza în mod temeinic şi legal într-un termen rezonabil, care trebuie apreciat în particular, de la caz la caz, în funcţie de complexitatea pe care o presupune fiecare dosar de daună în parte, termen rezonabil de natură a permite FGA să urmeze toate operaţiunile administrative impuse de cadrul normativ, fără a prelungi procedura sine die.

De altfel, nici până la soluţionarea prezentului recurs nu s-a făcut dovada soluţionării de către recurentul-pârât a cererii de despăgubire formulate de către intimata-reclamantă la data de 15.03.2022, ceea ce constituie o confirmare a soluţiei pronunţate de către instanţa de fond, criticile formulate prin cererea de recurs nefiind de natură să atragă reformarea acesteia.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborate cu art. 496 alin. (1) raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul formulat de pârât, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 1660 din 30 septembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.