FGA ordered to pay statutory interest on principal after cross-appeals rejected, with limitation period starting upon final debt recognition

Şedinţa publică din data de 31 ianuarie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 30 martie 2021, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor ("FGA", "Fondul"), a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată nr. x/16.03.2016 şi obligarea pârâtului la soluţionarea, de îndată, a acestei cereri, precum şi la plata cheltuielilor de judecată.

1.2. Prin cererea depusă la data de 31 august 2021, reclamanta a modificat cererea introductivă, solicitând obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata despăgubirilor către reclamantă pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin respingerea cererii de plată, constând în:

(i) în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele aplicabile în materia asigurărilor, respectiv 0,1% pe zi întârziere conform Ordinului CSA nr. 14/2011, în cuantum de 4313,67 RON până la data de 08.09.2021 şi, în continuare, până la data plăţii efective;

(ii) în subsidiar, dobânda legală penalizatoare, conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

1.3. Prin notele scrise depuse la data de 28.02.2022, reclamanta a precizat că solicită obligarea FGA la plata de penalităţi aplicate sumei solicitate conform cererii de plată, calculate de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data de 29.10.2021, dată la care banii au fost achitaţi de către pârât.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 779 din 18 aprilie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis excepţia lipsei de obiect a cererii introductive şi a respins cererea introductivă ca fiind rămasă fără obiect;

(ii) a respins ca neîntemeiate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei invocate cu privire la cererea modificatoare;

(iii) a admis în parte cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor;

(iv) a obligat pârâtul să plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 1600 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021;

(v) a respins în rest cererea modificatoare, ca neîntemeiată;

(vi) a obligat pârâtul să achite reclamantei suma de 800 RON cu titlu de cheltuieli de judecată parţiale, din care 300 RON reprezintă taxa judiciară de timbru aferentă cererii modificatoare, iar suma de 500 RON reprezintă onorariu avocat.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 779 din 18 aprilie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs atât reclamanta A. S.A., cât şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

3.1. Recursul declarat de reclamanta A. a fost întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitându-se casarea în parte a hotărârii atacate, doar în privinţa soluţiei privind stabilirea cuantumului penalităţilor şi, în rejudecare, admiterea acţiunii precizate şi obligarea FGA la plata de despăgubiri constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin Ordinul CSA nr. 14/2011, iar în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare stabilită conform art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, calculate pentru perioada cuprinsă între împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data achitării despăgubirilor de către FGA.

În motivarea căii de atac, recurenta - reclamantă susţine că hotărârea primei instanţe este dată cu încălcarea art. 1531 şi art. 1535 C. civ., întrucât soluţia de obligare a FGA la plata de despăgubiri doar de la data emiterii deciziei de respingere contravine principiului reparării integrale a prejudiciului. Câtă vreme instanţa de fond a constatat că, prin fapta culpabilă a FGA, A. a fost lipsită de folosinţa sumei de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri, atunci obligarea Fondului la plata de daune interese trebuia să fie dispusă pentru întreaga perioadă cuprinsă între momentul în care FGA trebuia să facă plata şi data plăţii efective. Cererea de plată trebuia soluţionată şi plata trebuia făcută în termen de 30 de zile de la primirea de către FGA a cererii, conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Printr-un alt rând de critici, recurenta-reclamantă susţine şi încălcarea art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015, raportat la art. 64 alin. (4) din Ordinul CSA nr. 14/2011 şi art. 38 din Norma ASF nr. 23/2014, texte de lege care reglementează conţinutul contractului de asigurare tip RCA şi care stabilesc penalităţile aplicabile în caz de neplată în termen a despăgubirii. Întrucât FGA este obligat să soluţioneze cererile de plată cu respectarea normelor legale şi contractuale aplicabile raportului de asigurare pe care se grefează cererea de plată, atunci autoritatea poate fi obligată şi la plata penalităţilor contractuale.

Prin ultimul motiv de recurs, recurenta-reclamantă consideră că s-a făcut o greşită aplicare în cauză a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, în sensul că dobânda legală trebuia stabilită prin raportare la alin. (2) al art. 3 din O.G. nr. 13/2011, iar nu la alin. (3) al aceluiaşi text de lege, întrucât raporturile juridice din care rezultă obligaţia de plată sunt raporturi ce decurg din contracte de asigurare.

3.2. Pârâtul FGA a întemeiat recursul pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a sentinţei recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ce neîntemeiată, apreciind că hotărârea a fost pronunţată cu încălcarea art. 2 alin. (3), art. 11, art. 12 alin. (1), art. 13 alin. (5) şi art. 14 alin. (1) din Legea nr. 213/2015, art. 18 alin. (3) şi art. 19 raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Susţine recurentul-pârât că prima instanţă a pronunţat sentinţa recurată cu încălcarea competenţei exclusive a FGA de a soluţiona cererile de plată ale creditorilor de asigurări, conform art. 2 alin. (3), art. 11, art. 14 alin. (1), art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, câtă vreme intimata nu a solicitat penalităţile/dobânzile pretinse de la FGA în procedura administrativă, astfel că acţiunea de faţă este inadmisibilă.

Printr-un alt rând de critici, recurentul-pârât susţine că prima instanţă a respins în mod greşit excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată în raport de prevederile art. 8 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cererea de plată a fost soluţionată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, împotriva căreia s-a formulat acţiunea în anulare ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, pârâtul FGA a fost obligat la analizarea pe fond a cererilor de plată, iar nu la plata despăgubirilor solicitate.

Nu există nicio justificare legală pentru care reclamanta nu a solicitat plata accesoriilor în cadrul acţiunii în anularea deciziei amintite, regula consacrată de art. 8 din Legea nr. 554/2004 fiind ca reclamantul să solicite despăgubiri odată cu acţiunea în anulare, iar excepţia prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004, a formulării cererii pe cale separată, este posibilă doar în cazul în care persoana vătămată nu poate cunoaşte şi determina întinderea pagubei la data promovării acţiunii în anularea actului vătămător.

Prin urmare, arată recurentul-pârât, este inadmisibilă cererea de reparare a pagubei pe cale separată, dacă persoana vătămată nu dovedeşte existenţa unor împrejurări obiective care să fi făcut imposibilă stabilirea întinderii prejudiciului, iar în cauza de faţă o astfel de dovadă nu a fost făcută de către reclamantă.

În opinia recurentului-pârât, instanţa de fond a identificat greşit cauza acţiunii, intimata nesolicitând despăgubiri pentru emiterea nelegală a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, ci pentru nesoluţionarea în termenul legal a cererii de plată nr. x/16.03.2016, astfel că instanţa a considerat în mod greşit că este îndeplinită premisa din art. 19 din Legea nr. 554/2004 privind existenţa unui act administrativ tipic sau asimilat anulat de instanţa de contencios administrativ.

Totodată, arată recurentul-pârât, nu se identifică nicio culpă a FGA în emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme Fondul a făcut aplicarea dispoziţiilor legale în materia respectării plafonului de garantare - art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015.

Recurentul-pârât critică şi greşita respingere a excepţiei tardivităţii acţiunii, susţinând că, termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 trebuie calculat de la data primirii actului administrativ vătămător, iar în cauză acest termen a fost depăşit. Prin urmare, soluţia acordării de către instanţa de fond a dobânzilor legale penalizatoare de la data emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 şi până la data de 28.10.2021 este nelegală, sumele în discuţie, şi dacă ar fi datorate, nemaiputând fi pretinse prin acţiune, dreptul material la acţiune fiind prescris.

În ceea ce priveşte fondul cauzei, recurentul-pârât susţine că în mod greşit a constatat prima instanţă că în cauză sunt îndeplinite condiţiile răspunderii civile delictuale. În urma contestării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, instanţa de judecată a stabilit în sarcina FGA doar obligaţia de reanalizare pe fond a cererii de plată, respectiv o obligaţie de a face şi nu a statuat asupra existenţei unui drept la despăgubire.

Consideră că, raportat la prevederile art. 1357 alin. (1) C. civ., nu s-a făcut dovada săvârşirii cu vinovăţie a pretinsei fapte ilicite, în condiţiile în care dificultăţile de interpretare a normei prevăzute de art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 au o natură obiectivă, neputând fi imputabile FGA. Acest caracter este confirmat de împrejurarea că, pentru a se asigura interpretarea unitară şi corectă a acestor prevederi, a fost necesar ca Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept să pronunţe decizia interpretativă nr. 29/2020, întrucât nu numai FGA a întâmpinat dificultăţi în interpretarea textului normativ, ci şi instanţele de judecată.

Susţine recurentul-pârât că nu este îndeplinită nici cerinţa legăturii de cauzalitate între nelegala respingere a cererii de plată pentru depăşirea plafonului de garantare de 450.000 RON şi neîndeplinirea obligaţiei de soluţionare a cererii într-un anumit termen, câtă vreme instanţa de judecată nu a statuat asupra existenţei dreptului intimatei, ci s-a dispus obligarea Fondului la reanalizarea cererilor de plată.

Cât priveşte prejudiciul pretins, recurentul-pârât susţine că soluţionarea cu întârziere sau nesoluţionarea în termen a unei cereri reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanţa de judecată, iar intimata nu a făcut dovada actului administrativ atipic care să fi fost cenzurat printr-o hotărârea definitivă, astfel că nu există situaţia premisă prevăzută de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Nu se poate susţine că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naştere în patrimoniul A. unui drept de despăgubiri întemeiat pe dispoziţiile art. 64 din Norma CSA nr. 14/2011 sau pe dispoziţiile O.G. nr. 13/2011, deoarece între fapta ilicită constând în emiterea deciziei nelegale şi prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluţionării în termen a cererii nu există legătură de cauzalitate. Pentru a putea pretinde dobânda legală penalizatoare cu titlu de despăgubiri în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, era necesar ca A. să probeze anularea, prin hotărârea definitivă, a actului administrativ asimilat - nesoluţionarea cererii de plată într-un anumit termen.

Mai susţine recurentul-pârât că dispoziţiile O.G. nr. 13/2011 nu se aplică pentru situaţia nesoluţionării în termenul legal a unei cereri., iar între părţi nu există o convenţie, în sensul acestui act normativ, care să atragă plata dobânzilor penalizatoare şi nici nu se poate discuta despre o scadenţă pentru îndeplinirea obligaţiei menţionate.

4. Apărările formulate în cauză

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului declarat de reclamantă pentru nemotivare, iar în subsidiar, a solicitat respingerea acestui recurs, ca nefondat.

Susţine că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen de soluţionare a cererilor de plată, astfel că trebuie avut în vedere un termen rezonabil, în raport cu volumul de activitate al FGA. Acest termen nu a fost încălcat în speţă, Fondul fiind în imposibilitatea legală de a face plăţi până la data de 28.04.2016, astfel că susţinerile recurentei A. privind aplicarea termenului de 30 de zile, conform art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, sunt neîntemeiate.

Nefondată este, în opinia recurentului-pârât, şi critica reclamantei referitoare la greşita aplicare a prevederilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011, câtă vreme în speţă nu se regăseşte situaţia nesoluţionării în termenul legal a unei cereri ori refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri. Totodată, în ceea ce priveşte dobânda legală penalizatoare, textul de lege impune existenţa unei convenţii, situaţie neîntâlnită în cauză. Mai arată că FGA nu se substituie, nu succede şi nu reprezintă asigurătorii în faliment, ci este o instituţie de drept public care are ca scop plata de despăgubiri sau indemnizaţii în cazul falimentului unui asigurător, iar prevederile art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011 nu sunt aplicabile FGA, întrucât Fondul nu este o întreprindere cu scop lucrativ.

5. Alte aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului declarat de reclamantă pentru nemotivare, invocată de pârâtul FGA, a fost respinsă la termenul din 31 ianuarie 2024, pentru considerentele cuprinse în practicaua prezentei decizii.

II. Soluţia instanţei de recurs

II.1. Situaţia de fapt dedusă judecăţii şi parcursul procesual al cauzei în fond

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma totală de 7.913.561,09 RON, motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată şi achitată din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Una dintre cererile de plată ce au făcut obiectul Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost cererea nr. x/16.03.2016, prin care reclamanta A. a solicitat plata sumei de 2186,35 RON, din care 1600,41 RON cu titlu de despăgubire, 468,92 RON penalităţi de întârziere şi 117,02 RON cheltuieli de judecată.

După pronunţarea deciziei Înaltei Curţi nr. 4644/13.10.2021, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, pârâtul FGA a procedat, la data de 28.10.2021, la plata către A. a despăgubirii în sumă de 1600 RON, conform extrasului de cont nr. 222 din 01.11.2021 .

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o cerere, modificată şi precizată, prin care a solicitat, în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata despăgubirilor aferente acoperirii prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrată la FGA sub nr. x/16.03.2016. Reclamanta a apreciat că un atare prejudiciu constă, în principal, în penalităţi în cuantumul de 0,1% pe zi întârziere (conform Ordinului CSA nr. 14/2011) calculate de la data la care, în opinia reclamantei, ar fi trebuit să fie soluţionată cererea de plată şi până la data plăţii efective a despăgubirii - 29.10.2021, iar, în subsidiar, în dobânda legală penalizatoare conform art. 3 din O.G. nr. 13/2011.

În cauză, recurenta-reclamantă a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită şi condiţia legăturii de cauzalitate între faptă şi prejudiciu.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a admis excepţia lipsei de obiect a cererii introductive, pe care a respins-o ca atare, iar în ceea ce priveşte acţiunea modificată, a respins excepţiile inadmisibilităţii, prescripţiei şi tardivităţii acţiunii, invocate de pârâtul FGA şi a admis în parte acţiunea formulată de reclamanta A., obligând pârâtul la plata către reclamantă a unor despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 1600 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021.

II.2. Analizând recursurile declarate în cauză, în raport de sentinţa recurată şi de criticile formulate, Înalta Curte reţine următoarele:

Având a stabili ordinea de soluţionare a celor două recursuri, Înalta Curte constată că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurentul-pârât FGA la adresa legalităţii sentinţei civile nr. 779/18.04.2022, în contextul în care prin această cale de atac sunt promovate critici referitoare la neîndeplinirea condiţiilor de exerciţiu a acţiunii civile, astfel că eventuala validare a oricăreia din criticile pârâtului la adresa modalităţii de soluţionare a excepţiilor invocate în faţa primei instanţe ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios.

II.2.1. Recursul declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor

Înalta Curte constată că pârâtul FGA a invocat în faţa instanţei de fond trei excepţii cu privire la acţiunea modificată a reclamantei, solicitând respingerea acţiunii în principal ca fiind inadmisibilă, iar în subsidiar, ca tardivă ori prescrisă.

În recurs, pârâtul a formulat critici expres doar cu privire la excepţiile inadmisibilităţii şi tardivităţii acţiunii, fără a critica în mod expres soluţia dată asupra excepţiei prescripţiei acţiunii, în sensul că, deşi a invocat aspecte referitoare la termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru formularea acţiunii, acestea au fost expuse din perspectiva excepţiei tardivităţii, iar nu a prescripţiei dreptului material la acţiune.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, Înalta Curte reţine că, în recurs, pârâtul FGA a dezvoltat argumentaţia în sprijinul acestei excepţii pe două paliere, respectiv: (i) încălcarea competenţei exclusive a FGA de a soluţiona cererile de plată ale creditorilor de asigurări, conform art. 2 alin. (3), art. 11, art. 14 alin. (1), art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, câtă vreme intimata nu a solicitat penalităţile/dobânzile pretinse de la FGA în procedura administrativă; (ii) inadmisibilitatea acţiunii, în raport de prevederile art. 8 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În ceea ce priveşte primul aspect de inadmisibilitate, recurentul-pârât a formulat critici sub aspectul unei pretinse încălcări a competenţei exclusive a FGA de a soluţiona cererile de plată ale creditorilor de asigurări, susţinând, în esenţă, că o acţiune care vizează creanţe accesorii nesolicitate în cuprinsul cererii de plată odată cu creanţa principală ar fi inadmisibilă.

Înalta Curte constată că acest argument este nou, nefiind regăsit în întâmpinările formulate de pârât în dosarul instanţei de fond, fiind invocat pentru prima dată în recurs. Nu se poate reţine nici că invocarea acestui argument ar fi determinată de vreunul dintre considerentele primei instanţe sau chiar de recursul reclamantei, fiind o apărare care, evident, nu a fost prezentată instanţei de fond. Totodată, deşi recurentul-pârât se referă la o pretinsă inadmisibilitate a acţiunii, susţinerile sale vizează un aspect de fond al cauzei, de natură a reliefa netemeinicia acţiunii şi nu o lipsă a uneia dintre condiţiile de exercitare a acţiunii civile.

Chiar în ipoteza în care s-ar aprecia că această pretinsă inadmisibilitate ar putea fi analizată direct în recurs, Înalta Curte reţine că despăgubirile solicitate în prezenta cauză au ca temei prevederile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, susţinându-se existenţa unei fapte ilicite a Fondului, în sensul emiterii Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, care a generat prejudiciul A. constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată.

Despăgubirile solicitate de reclamantă sunt doar cuantificate sub forma penalităţilor de întârziere/dobânzilor legale aplicate la valoarea creanţei de asigurare, dar ele reprezintă contravaloarea prejudiciului suportat prin fapta culpabilă a FGA de a fi emis un act administrativ nelegal şi, astfel, de a fi întârziat plata debitului principal. Prin urmare, aceste accesorii nu puteau fi cerute prin cererea de plată, care priveşte doar creanţa de asigurare şi al cărei regim juridic este reglementat de Legea nr. 213/2015, pe când prezenta acţiune în despăgubiri este formulată conform dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Cât priveşte cel de-al doilea aspect de inadmisibilitate a cererii susţinut în recurs prin raportare la prevederile art. 8 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004, se constată că instanţa fondului a apreciat că admisibilitatea acţiunii reiese din conţinutul reglementării Legii nr. 554/2004, care permite persoanei vătămate să solicite despăgubiri pe calea unei acţiuni subsidiare în pretenţii, atunci când a cerut iniţial anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri.

În acord cu considerentele judecătorului fondului, Înalta Curte constată că dispoziţiile art. 8 coroborate cu cele ale art. 19 din Legea nr. 554/2004 nu instituie în sarcina subiectului de sezină, în cazul contenciosului de plină jurisdicţie, obligaţia de a formula cererea în dezdăunare concomitent cu cererea de anulare a actului administrativ pretins vătămător. Dimpotrivă, art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede în mod expres posibilitatea formulării unei acţiuni în despăgubiri pe cale separată, fără condiţionalitatea sugerată de recurentul-pârât ca subiectul de sezină să fie ţinut să justifice formularea cererii de dezdăunare pe cale separată.

Singurele condiţii de procedură impuse de art. 19 din Legea nr. 554/2004 vizează competenţa instanţei şi termenul de formulare a acţiunii în despăgubiri, acesta fiind termenul de un an de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

În recurs, recurentul-pârât FGA a prezentat o serie de argumente subsumate acestei excepţii, invocând, în esenţă, posibilitatea reclamantei de a formula acţiunea în despăgubiri odată cu acţiunea în anularea Deciziei nr. 14452/2018, la acel moment reclamanta cunoscând şi existenţa şi întinderea pagubei. Or, Înalta Curte constată că aceste argumente vizează termenul de formulare a acţiunii, din perspectiva prescripţiei dreptului material la acţiune, iar nu inadmisibilitatea cererii în despăgubiri, prin prisma imposibilităţii formulării acţiunii în despăgubiri pe cale separată.

În concluzie, soluţia primei instanţe referitoare la excepţia de inadmisibilitate a acţiunii reflectă o corectă apreciere a condiţiilor de admisibilitate a acţiunii în despăgubiri formulate pe cale separată, impunându-se menţinerea hotărârii sub acest aspect.

Recurentul-pârât a mai criticat greşita respingere a excepţiei tardivităţii, arătând că termenul de un an prevăzut de art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 pentru depunerea acţiunii în despăgubiri trebuia calculat de la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018, iar nu de la data rămânerii definitive a hotărârii judecătoreşti de soluţionare a contestaţiei împotriva acestei decizii. Instanţa de fond a respins această excepţie, cu motivarea că termenul de un an este unul de prescripţie, iar nu de decădere, iar sancţiunea pentru nerespectarea termenului legal nu ar fi constatarea tardivităţii acţiunii, ci respingerea acesteia ca prescrisă; în continuare, instanţa de fond a procedat la analiza argumentelor FGA referitoare la termenul de un an, din perspectiva excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune.

După cum s-a arătat anterior, în recurs pârâtul FGA nu a contestat în mod specific excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, prezentând considerente succinte doar cu privire la soluţia dată asupra excepţiei tardivităţii acţiunii, deşi argumentele cu privire la data de la care se calculează termenul de un an vizează, în fapt, prescripţia dreptului material la acţiune, astfel cum a reţinut şi instanţa de fond.

Chiar dacă la nivelul argumentaţiei recurentului-pârât pare să existe o confuzie care se perpetuează şi în recurs, cu privire la excepţia procesuală incidentă în cazul depăşirii termenului de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 (respectiv tardivitate sau prescripţie), Înalta Curte constată că prima instanţă a făcut o corectă aplicare în speţă a prevederilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, referitoare la termenul de un an în care partea ce se consideră vătămată printr-un act administrativ nelegal poate promova acţiunea în despăgubire.

În aplicarea prevederilor art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, astfel cum au fost interpretate prin Decizia nr. 22/2019 pronunţată de Înalta Curte în soluţionarea recursului în interesul legii, în prezenta cauză paguba şi întinderea sa depind de recunoaşterea creanţei principale, motiv pentru care termenul de un an nu curge de la data comunicării respingerii cererii de plată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, astfel cum susţine recurentul-pârât. Dreptul material la acţiune nu este prescris extinctiv atât timp cât existenţa creanţei este condiţionată, pe de-o parte, de anularea actului administrativ nelegal, iar pe de altă parte, de lămurirea existenţei în beneficiul reclamantei a creanţei principale reprezentate de creanţa de asigurări.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, s-a dispus doar anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, prin care fusese respinsă şi cererea de plată ce face obiectul prezentului litigiu, cu obligarea pârâtului la analiza pe fond a cererii respective de plată. Creanţa principală solicitată de A. în calitate de creditor de asigurări nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, motiv pentru care, câtă vreme FGA nu recunoaşte existenţa acesteia prin plată sau o instanţă judecătorească nu o acordă în beneficiul reclamantei, nu i se poate imputa reclamantei omisiunea de a nu fi solicitat despăgubiri sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale, concomitent cu acţiunea în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018.

Altfel spus, nu se poate conchide că reclamanta ar fi avut, în mod rezonabil, posibilitatea să cunoască întinderea pagubei pretinse sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale încă de la data formulării acţiunii în anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, câtă vreme această decizie a fost anulată definitiv la data de 13.10.2021, iar plata creanţei de asigurare s-a făcut la data de 28.10.2021.

Pentru aceste motive, Înalta Curte va respinge, ca nefondate, şi criticile recurentului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor, referitoare la soluţia dată asupra excepţiei tardivităţii acţiunii/prescripţiei dreptului material la acţiune.

În ceea ce priveşte criticile formulate pe fondul cauzei, Înalta Curte are în vedere că acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor, întemeiată pe art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, întrucât repararea pagubei produse persoanei vătămate reprezintă o latură intrinsecă litigiului de contencios administrativ. Din interpretarea aceleiaşi norme rezultă că, pentru angajarea răspunderii administrative patrimoniale, se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciu, respectiv daunele pretinse şi emiterea actelor administrative anterior anulate sau a căror anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din Legea nr. 554/2004. Întreaga reglementare a acţiunii în contenciosul administrativ subiectiv determină concluzia conform căreia acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim.

Natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal, sens în care vor fi avute în vedere şi prevederile art. 1349 C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, "(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", precum şi art. 1357, având denumirea marginală Condiţiile răspunderii, din acelaşi act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă".

Condiţiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existenţa unei fapte ilicite, (2) existenţa unui prejudiciu, (3) existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu, (4) existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat.

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că este îndeplinită şi condiţia legăturii de cauzalitate între faptă şi prejudiciu.

Acestor argumente, pârâtul le-a opus, atât în fond, cât şi în recurs, argumentul dedus din conţinutul hotărârilor judecătoreşti pronunţate în dosarul nr. x/2018, prin care a fost definitiv anulată decizia FGA amintită, susţinând că dreptul reclamantei la plata creanţei de asigurări nu a fost recunoscut prin aceste hotărâri, Fondul fiind doar obligat la analizarea cererii de plată, astfel că dreptul la despăgubiri nu s-a născut ca urmare a anulării Deciziei nr. 14452/03.05.2018. Totodată, a mai susţinut recurentul-pârât că în speţă nu este dovedită vinovăţia sa în respingerea cererii de plată şi nici nu s-a demonstrat o legătură de cauzalitate între faptă şi prejudiciul pretins, nefiind întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale.

Toate aceste critici vor fi respinse, ca nefondate.

Înalta Curte reţine că, prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a respins mai multe cereri de plată formulate de societatea reclamantă pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată înregistrată de FGA sub nr. x/16.03.2016, motivat de împrejurarea că acestui creditor de asigurare i-ar fi fost aprobată la plată şi achitată din disponibilităţile Fondului de Garantare a Asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limită maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a fost admisă acţiunea formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată Decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, fiind respinsă acţiunea, în rest, ca neîntemeiată.

Aşadar, Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată în mod definitiv de instanţa de contencios administrativ, corelativ cu obligarea intimatului-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor la analiza pe fond a cererilor de plată, inclusiv a celei ce face obiectul prezentului litigiu.

Este justă observaţia recurentului-pârât FGA în sensul că existenţa creanţei de asigurare, solicitată prin cererea de plată de care se prevalează reclamanta A. în prezenta cauză, nu a fost nici confirmată, nici infirmată de către instanţa judecătorească, astfel că dreptul pretins de A. în prezentul litigiu, vizând acordarea accesoriilor solicitate sub forma penalităţilor de întârziere sau a dobânzii legale aferente creanţei principale, nu a devenit actual câtă vreme nu s-a decis asupra existenţei sau inexistenţei dreptului la încasarea despăgubirii. Însă, Înalta Curte constată că, în urma reanalizării cererii de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, pârâtul FGA a procedat, la data de 28.10.2021, la plata către A. a unor creanţe de asigurări, printre care suma de 1600 RON reprezentând despăgubirea solicitată conform cererii de plată amintite, astfel cum rezultă din extrasul de cont nr. 222 din 01.11.2021. Prin urmare, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a confirmat dreptul A. la plata sumei solicitate cu titlu de despăgubire.

Această împrejurare este greşit considerată nerelevantă de către recurentul-pârât, care a susţinut că în speţă nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 19 din Legea nr. 554/2004 deoarece dreptul reclamantei la plata sumei nu s-a născut ca urmare a anulării Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, argument pe care Înalta Curte îl constată a fi neîntemeiat, această decizie reprezentând actul administrativ în raport de care se stabileşte dreptul reclamantei la despăgubiri.

Emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 a fost rezultatul unei aplicări eronate de către FGA a Legii nr. 213/2015 în procedura administrativă, care a condus la greşita respingere a cererii de plată. Această interpretare a Fondului asupra prevederilor Legii nr. 213/2015 a fost infirmată prin mecanismul dezlegării unei chestiuni de drept ce a format obiectul Deciziei nr. 29 din 02.03.2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept.

De esenţa acţiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci şi repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată. În cauza de faţă, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanţa de asigurări, anume suma de 1600 RON, care a fost reparat prin achitarea benevolă de către FGA la data de 28.10.2021.

Pe de altă parte, Înalta Curte constată că respingerea cererii de plată prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 şi întârzierea generată de FGA în achitarea despăgubirii către A. a avut ca efect prejudicierea creditorului, prin lipsirea lui de folosinţa sumei respective pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată, finalizată cu soluţionarea cererii în sensul respingerii acesteia prin decizia nr. 14452/03.05.2018) - 28.10.2021 (reanalizarea cererii de plată, finalizată cu admiterea sa în sensul achitării sumei amintite). Odată anulată Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018 prin hotărâre judecătorească definitivă, în sarcina părţii pârâte se reţine existenţa unei fapte ilicite constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei recunoscute cu titlu de creanţă de asigurări, pentru perioada anterior indicată.

Recurenta-reclamantă a primit suma de 1600 RON, ca plată a despăgubirii pentru riscul produs, însă în cazul plăţii dobânzii legale legătura de cauzalitate se grevează pe fapta FGA, care a emis un act administrativ nelegal ce a generat o întârziere în analizarea pe fond a cererii de plată şi în achitarea despăgubirii. Astfel, raportul de cauzalitate este neîndoielnic, actul administrativ emis în mod nelegal împiedicând reclamanta să beneficieze de folosinţa creanţei de asigurări recunoscute de pârât, pentru perioada 03.05.2018 - 28.10.2021.

Pentru toate aceste considerente, constatând că în speţă sunt îndeplinite condiţiile răspunderii patrimoniale a autorităţii pârâte, conform art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va respinge recursului declarat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca nefondat, constatând că niciuna dintre criticile formulate cu privire la excepţiile invocate sau la fondul cauzei nu sunt în măsură să conducă la reformarea sentinţei atacate.

II.2.2. Recursul declarat de reclamanta A. SA

Reclamanta a formulat critici sub trei aspecte şi anume:

- data de la care trebuia stabilită obligaţia de plată a accesoriilor, care, în opinia recurentei-reclamante, trebuia să fie data exiprării termenului de 30 de zile stabilit pentru soluţionarea cererii de plată;

- greşita respingere a cererii de acordare a penalităţilor de întârziere, conform Ordinului CSA nr. 14/2011 şi Normei ASF nr. 23/2014;

- greşita stabilire a cuantumului dobânzii legale în raport de art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, în speţă fiind incident alin. (2) al aceluiaşi text de lege.

Cu privire la primul rând de critici, Înalta Curte are în vedere că, pentru a fi aplicabil mecanismul prevăzut de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este necesară îndeplinirea unei duble condiţii şi anume hotărârea judecătorească de anulare a actului administrativ nelegal reprezentat de Decizia FGA nr. 14452/2018 şi recunoaşterea dreptului reclamantei la încasarea creanţei principale (despăgubirea solicitată conform cererii de plată). Or, astfel cum în mod corect a reţinut şi instanţa de fond, aceste condiţii nu sunt îndeplinite în ceea ce priveşte perioada anterioară datei de 03.05.2018.

Prejudiciul pretins în cauza de faţă este cel generat de întârzierea în soluţionarea cererii de plată, întârziere care s-a produs prin greşita aplicare a dispoziţiilor art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 prin Decizia nr. 14452/03.05.2018. Acest prejudiciu a fost cuantificat de reclamantă sub forma dobânzilor. În raport de considerentele care au stat la baza anulării deciziei FGA, prejudiciul anterior menţionat poate fi reţinut numai pe perioada dintre data emiterii Deciziei nr. 14452/2018 prin care cererea de plată ar fi trebuit să primească o soluţie favorabilă (03.05.2018) şi data la care aceasta a fost soluţionată favorabil (28.10.2021). Pentru perioada anterioară nu există prejudiciul pretins, care să fi fost generat de greşita aplicare a Legii nr. 213/2015 de către FGA.

Prin formularea cererii modificatoare a acţiunii introductive, reclamanta a solicitat acordarea despăgubirilor întemeiate pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ceea ce implică premisa legală esenţială a existenţei unei hotărâri judecătoreşti privind cenzurarea unui act administrativ tipic sau asimilat emis de pârât. O astfel de hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, deci pentru perioada începând cu data emiterii actului administrativ nelegal, fără ca partea reclamantă să demonstreze existenţa sa şi cu privire la conduita Fondului de Garantare a Asiguraţilor manifestată între data expirării unui termen de 30 de zile de la data cererii de plată (16.04.2016) şi data emiterii deciziei anulate din 03.05.2018.

Cât priveşte despăgubirile la care reclamanta susţine că are dreptul în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile prin care se susţine că aceste despăgubiri pot fi acordate sub forma penalităţilor de întârziere stipulate în contractele de asigurare, în condiţiile prevederilor Ordinului CSA nr. 14/2011, respectiv ale Normei ASF nr. 23/2014, coroborate cu art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015. După cum s-a arătat şi mai sus, răspunderea administrativ patrimonială reglemenatată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este una extracontractuală şi, în situaţia particulară incidentă în cauza pendinte, o atare răspundere derivă din fapta ilicită cauzatoare de prejudicii constând în emiterea unui act administrativ nelegal (Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018), iar nu din contractul de asigurare RCA.

În ceea ce priveşte dobânda legală calculată la debitul principal, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale. (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare".

Recurenta-reclamantă a susţinut că dobânda care i s-ar cuveni ar trebui stabilită la nivelul reglementat de art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, apreciind că ne aflăm în ipoteza unor raporturi ce decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, argument pe care Înalta Curte îl constată a fi nefondat. Deşi reclamanta este un profesionist, Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu are această calitate, reprezentând o instituţie publică, un mecanism de garantare, al cărui scop este suportarea plăţii creanţelor de asigurare ca urmare a falimentului asigurătorului. Împrejurarea că asigurătorul obligat contractual la plata creanţei a fost un profesionist nu conduce la calificarea raporturilor dintre Fond şi reclamantă ca fiind raporturi ce decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, FGA nefiind un succesor în drepturile şi obligaţiile contractuale ale acestui asigurător.

Prin urmare, admiţând existenţa faptei ilicite a FGA constând în emiterea Deciziei nr. 14452/03.05.2018 şi constatând că acesta a determinat un prejudiciu în patrimoniul reclamantei, Înalta Curte constată că acest prejudiciu corespunde dobânzii legale aferente despăgubirii recunoscute de pârât cu privire la cererea de plată înregistrată sub nr. x/16.03.2016, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, aceasta fiind ipoteza legală incidentă în speţă (răspundere administrativ patrimonială extracontractuală).

Concluzionând, despăgubirea ce se cuvine părţii reclamante a fost corect stabilită de instanţa de fond la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente despăgubirii achitate de pârât, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 28.10.2021.

Pentru toate aceste considerente, constatând că nu este incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. în niciunul dintre recursurile declarate în cauză, Înalta Curte, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursurile declarate de reclamantă şi de pârât, ca nefondate.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursurile declarate de reclamanta A. S.A. şi pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 779 din 18 aprilie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondate.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 31 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.