Partial Annulment of Normative Acts: Unfounded Challenge to CNAS Control Order Expanding Document Disclosure Scope for Pharmacies

Şedinţa publică din data de 9 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Braşov la data de 31.01.2023, reclamanta A. în contradictoriu cu Casa Naţională de Asigurări de Sănătate a solicitat anularea art. I, pct. 5.2 din Ordinul nr. 554 din 12 august 2022 pentru modificarea şi completarea Normelor metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate, aprobate prin Ordinul preşedintelui Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate nr. 1.012/2013, emis de către preşedintele C.N.A.S. şi publicat în Monitorul Oficial nr. 840 din 26 august 2022, numai în ceea ce priveşte sintagma:

"Echipa de control poate solicita în format electronic şi/sau letric toate documentele/datele/informaţiile considerate necesare...".

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 62 din 10 mai 2023, Curtea de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale active, invocate de pârâta Casa Naţională de Asigurări de Sănătate; a respins acţiunea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu Casa Naţională de Asigurări de Sănătate.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat reclamanta A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi, în rejudecare, admiterea cererii de chemare în judecată, astfel cum a fost formulată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a susţinut că prima instanţă a încălcat regulile de procedură care reglementează principiu contradictorialităţii în procesul civil, statuând în considerentele hotărârii (pag. 8, par. 6) că:

"o astfel de anulare parţială a respectivului articol nu este posibilă, partea din articol a cărei anulare nu se solicită neavând o existenţă de sine stătătoare pentru a putea produce efecte în continuare, iar faţă de principiul disponibilităţii instanţa nu poate proceda din oficiu la anularea întregii dispoziţii legale."

Prin aceste considerente, instanţa de fond a respins, practic, cererea de chemare în judecată ca inadmisibilă, exprimarea mai sus redată (... anularea ... nu este posibilă...") echivalând cu admiterea excepţiei inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, excepţie care nu a fost nici invocată (de către părţi sau de către instanţă, din oficiu) şi nici pusă în discuţia contradictorie a părţilor, încălcând astfel principiul contradictorialităţii instituit de dispoziţiile art. 14 C. proc. civ.

Chiar trecând peste aceste încălcări ale regulilor de procedură, o astfel de apreciere (imposibilitatea anulării doar în parte a unui text/articol din cuprinsul unui act administrativ normativ) nu este fondată, practica judiciară în această materie fiind în sens contrar, recurenta invocând Decizia nr. 10/2015 a ÎCCJ - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept, Decizia nr. 3973/2008 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, Decizia nr. 9/2021 RIL.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurenta a susţinut, pe de o parte, existenţa unor motive contradictorii şi, pe de altă parte, lipsa considerentelor pe care se sprijină soluţia.

Astfel, recurenta a arătat, referitor la motivele contradictorii din sentinţa atacată, că odată constatată de către instanţă imposibilitatea anulării parţiale a articolului în cauză, considerentele ce succed acestei constatări (referitoare la caracterul nefondat al susţinerilor din cererea de chemare în judecată) nu ar mai fi fost necesare, expunerea acestora intrând în contradicţie cu cele anterioare vizând imposibilitatea anulării parţiale.

Relativ la lipsa considerentelor, a susţinut că prima instanţă a reţinut în considerente (pag. 9, par. 2) că legislaţia de rang superior (Legea 95/2006), instituie obligaţia furnizorilor de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale de a pune la dispoziţia organelor de control ale caselor de asigurări documente justificative şi acte de evidenţă financiar contabilă privind sumele decontate din fond. Cu toate acestea, considerentele sentinţei recurate nu indică dispoziţiile legale din legislaţia de rang superior care reglementează obligaţia furnizorilor de medicamente de a pune la dispoziţia organelor de control toate/orice date şi/sau informaţii chiar cu privire la sumele decontate din fond, pe lângă documente justificative şi acte de evidenţă financiar contabilă.

De asemenea, hotărârea recurată nu conţine nici considerente legate de susţinerile reclamantei din cuprinsul răspunsului la întâmpinare, cu referire la apărările formulate de către pârâtă prin întâmpinare, apărări care confirmă în mare parte susţinerile referitoare la introducerea abuzivă în textul criticat a sintagmei toate datele şi informaţiile, sintagma despre care pârâta arată în întâmpinare că nu constituie o obligaţie a farmaciilor în raport cu organele de control, ci doar o opţiune.

Astfel, în răspunsul la întâmpinare a arătat că, pe lângă susţinerile din motivarea cererii de chemare în judecată, chiar motivarea întâmpinării (pag. 16 - 17) releva faptul că la baza introducerii textului contestat stau argumente ce nu ţin de obligaţiile furnizorilor de medicamente reglementate de legislaţia de nivel superior, respectiv art. 255, 260, 312 din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii şi Hotărârile de Guvern prin care se aprobă periodic Contractele - cadru care reglementează condiţiile acordării asistenţei medicale, a medicamentelor şi a dispozitivelor medicale în cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate (cel în vigoare în prezent fiind aprobat prin H.G. nr. 696/2021).

Articolele 255 şi 260 din Legea nr. 95/2006 (redate în motivarea cererii de chemare în judecată) instituie în sarcina farmaciilor obligaţia de a pune la dispoziţia CAS numai documente justificative şi acte de evidenţă financiar-contabilă privind sumele decontate din fond, iar art. 312 (care reglementează sancţiunile contravenţionale ce se pot aplica în caz de nerespectare a art. 255 şi 260) se referă, de asemenea, numai la documentele justificative şi actele de evidenţă, iar nu la toate documentele/datele/informaţiile considerate necesare pentru verificarea justificării sumelor plătite, astfel cum prevede textul criticat.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurenta a susţinut că expunerea de motive a întregului act normativ (deci, inclusiv în ceea ce priveşte sintagma criticată) nu respectă structura instrumentului de prezentare şi motivare reglementată de art. 31 din Legea nr. 24/2000 rep. privind normele de tehnică legislativă pentru elaborarea actelor normative.

Astfel, nu sunt prezentate clar cerinţele care reclamă intervenţia normativă în ceea ce priveşte textul contestat şi nici principiile de baza şi evidenţierea implicaţiilor pe care noua reglementare le are asupra legislaţiei în vigoare şi asupra activităţii farmaceutice, în general.

De asemenea, sintagma contestată nu se regăseşte în proiectul de modificare publicat în transparenţă decizională şi ea nu a fost solicitată de vreunul dintre intervenienţii în procesul de transparenţă decizională, aspect ce rezultă chiar din înscrisurile depuse de către pârâtă şi despre care aceasta susţine că au stat la baza emiterii ordinului parţial contestat.

Recurenta a reluat în cererea de recurs argumentele invocate prin cererea de chemare în judecată, susţinând că sintagma criticată nu respectă prevederile art. 31, art. 6 alin. (1) şi art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000.

Astfel, în lumina prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea nr. 24/2000, textul criticat nu este corelat cu reglementările interne ale activităţii farmaciilor şi este lipsit de claritate şi previzibilitate; sintagma "documente/date/informaţii" nu respectă regula stabilită de art. 8 alin. (4) din Legea nr. 24/2000 şi, în plus, se constituie într-un pasaj obscur şi echivoc; sintagma criticată încalcă principiul consacrat chiar de ordinul pe care îl modifică, respectiv Ordinul Preşedintelui CNAS nr. 1012/2013, privind Normele metodologice privind activitatea structurilor de control din cadrul sistemului de asigurări sociale de sănătate din 10.12.2013, potrivit cu care, controlul trebuie să se desfăşoare "conform prevederilor legii şi ale prezentelor norme metodologice", motivele aferente fiecărei critici fiind cele arătate în cuprinsul acţiunii.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond ca fiind legală şi temeinică.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor formulate de recurentă, a apărărilor formulate în cauză şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte apreciază că recursul este nefondat.

Motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ. se referă la situaţia în care prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii. Acest motiv de casare include toate neregularităţile procedurale care atrag sancţiunea nulităţii, cu excepţia celor menţionate la pct. 1-4, precum şi nesocotirea unor principii fundamentale ale procesului civil, cum ar fi principiul dreptului la un proces echitabil, principiul dreptului la apărare, principiul disponibilităţii, principiul contradictorialităţii, principiul oralităţii, ş.a.m.d.., a căror nerespectare nu se încadrează în alte motive de recurs.

Înalta Curte constată că acest motiv de recurs nu este incident, deoarece, în cuprinsul criticilor formulate, recurenta nu expune împrejurări de fapt sau de drept de natură a releva o încălcare a regulilor de procedură. Argumentele recurentei - reclamante referitoare la încălcarea principiului contradictorialităţii prin aceea că, de fapt, cererea de chemare în judecată ar fi fost respinsă ca inadmisibilă, nu pot fi primite.

Contrar susţinerilor recurentei - reclamante, considerentele instanţei de fond referitoare la faptul că anularea parţială a art. I pct. 5.2 din Ordinul nr. 554/2022 emis de către preşedintele C.N.A.S. nu este posibilă nu echivalează cu respingerea ca inadmisibilă a acţiunii, respectiv cu admiterea excepţiei inadmisibilităţii.

Aceste critici subsumate de recurentă motivului de casare întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., în realitate se circumscriu prevederilor pct. 8 al aceluiaşi articol, respectiv cazului de casare care sancţionează greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, urmând a fi analizate din această perspectivă.

În ceea ce priveşte motivul prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. ("când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei"), Înalta Curte constată că nici acesta nu are incidenţă în cauză, judecătorul de fond folosind, în redactarea sentinţei pronunţate, un raţionament logico juridic lipsit de contradicţii şi care, justifică, în final, soluţia adoptată.

Motivul de recurs analizat priveşte situaţiile în care instanţa de control judiciar nu poate desluşi starea de fapt reţinută de prima instanţă sau nu poate stabili motivele care au stat la baza soluţiei, din cauza lipsei motivării ori a motivelor contradictorii sau străine de natura pricinii.

În practica instanţelor de control judiciar s-a reţinut constant că acest motiv de casare este incident atunci când există o contradicţie între soluţia pronunţată şi considerentele ce stau la baza acesteia sau atunci când considerentele reflectă un caracter antagonic, nefiind posibil de urmărit raţionamentul care a stat la baza pronunţării soluţiei, niciuna dintre aceste ipoteze nefiind întâlnită în cauză.

Astfel, relativ la considerentele pretins contradictorii ale hotărârii primei instanţe, afirmaţiile recurentei nu se confirmă, aspectele invocate în susţinerea acestei ipoteze (reţinerea de către instanţa de fond a imposibilităţii anulării parţiale a articolului în cauză ar fi în contradicţie cu analiza caracterului nefondat al susţinerilor din cererea de chemare în judecată), neinfluenţând cu nimic soluţia pronunţată.

De asemenea, hotărârea pronunţată de instanţa de fond satisface cerinţele prevăzute de dispoziţiile legale menţionate, în considerentele acesteia regăsindu-se motivele de fapt şi de drept care au determinat formarea convingerii instanţei cu privire la soluţia pronunţată.

Faptul că, în speţă, recurenta-reclamantă nu împărtăşeşte raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia primei instanţe, nu poate conduce la concluzia că sentinţa atacată nu cuprinde motivele pe care se întemeiază, nefiind incidente, nici din această perspectivă, prevederile art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., republicat.

Nu încape nicio îndoială cu privire la faptul că motivarea unei hotărâri judecătoreşti se constituie într-o fundamentală exigenţă, caracterul efectiv al accesului părţilor la justiţie şi al dreptului acestora la un proces echitabil impunând, în mod necesar, ca hotărârea să fie motivată îndeajuns de amplu, limpede şi convingător, astfel încât părţile să poată cunoaşte motivele de fapt şi/sau de drept care au format convingerea judecătorului şi în raport de care cererile sau apărările lor au fost admise ori, după caz, respinse.

În egală măsură, adecvata motivare a hotărârii judecătoreşti nu trebuie să însemne, întotdeauna, că instanţa este datoare a răspunde în mod direct fiecărui argument ori fiecărei afirmaţii făcute de părţi, esenţial fiind ca din considerentele hotărârii să rezulte - uneori şi implicit, însă îndeajuns de clar - care sunt raţiunile în raport de care instanţa s-a oprit la o anumită soluţie.

De altfel, s-a statuat că motivarea unei hotărâri trebuie înţeleasă ca un silogism juridic ce are vocaţia a explica inteligibil hotărârea luată, fără însă ca aceasta să însemne un răspuns exhaustiv la toate argumentele aduse de parte, dar nici ignorarea lor, ci un răspuns la argumentele fundamentale, adică la acelea care, prin conţinutul lor, sunt în măsură să influenţeze soluţia.

Dintr-o asemenea perspectivă trebuie, aşadar, înţelese dispoziţiile art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., care, cu referire la conţinutul hotărârii judecătoreşti impun în partea lor finală ca aceasta să cuprindă, în planul considerentelor, "(…) motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

Astfel fiind, Înalta Curte observă că, în prezentul proces, nefondat susţine recurenta că hotărârea instanţei de fond este nelegală întrucât nu indică dispoziţiile legale din legislaţia de rang superior care reglementează obligaţia furnizorilor de medicamente de a pune la dispoziţia organelor de control toate/orice date şi/sau informaţii cu privire la sumele decontate din fond şi nu cuprinde considerentele legate de susţinerile reclamantei din răspunsul la întâmpinare. Dimpotrivă, examinarea considerentelor pe care instanţa de fond şi-a sprijinit soluţia, cu îndestulătoare evidenţă, duce la concluzia că aceasta a expus suficient şi adecvat, motivele care i-au fondat raţionamentul şi îi susţin soluţia.

Referitor la ultimul motiv de recurs, încadrat pe ipoteza reglementată de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., Înalta Curte urmează să îl respingă, apreciind că judecătorul fondului a realizat o corectă aplicare a normelor de drept material.

Normele de tehnică legislativă prevăzute de Legea nr. 24/2000 constituie dreptul comun în şi pe baza căruia se emit actele normative. Aşa cum a reţinut legal şi prima instanţă, aceste norme nu au fost încălcate în privinţa Ordinului nr. 554/12.08.2022.

Sub un prim aspect criticat, în consens cu hotărârea atacată, instanţa de recurs constată că acest act a fost elaborat în baza referatului de aprobare al Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate, prin care se justifică intervenţia normativă, finalitatea reglementării propuse şi efectele avute în vedere.

De asemenea, contrar susţinerilor recurentei, în mod corect prima instanţă a considerat că nu pot fi primite motivele privind nelegalitatea ordinului prin aceea că nu s-ar fi respectat dispoziţiile privind transparenţa decizională.

Astfel, în ceea ce priveşte respectarea dispoziţiilor Legii nr. 52/2003, privind transparenţa decizională, proiectul de act normativ a fost publicat pe site-ul Casei Naţionale de Asigurări de Sănătate la rubrica "Transparenţa decizională" de la Secţiunea "Informaţii de interes public" de pe site-ul CNAS, fiind însoţit de Referatul de aprobare.

În ceea ce priveşte critica referitoare la faptul că "sintagma nu se regăseşte în proiectul de act normativ publicat în transparenţă decizională şi nici nu a fost solicitată de vreunul dintre intervenienţi în procesul de transparenţă decizională", se constată că sintagma în discuţie se regăseşte în cuprinsul proiectului actului normativ publicat în vederea îndeplinirii obligaţiei legale privind transparenţa decizională, acesta putând fi consultat pe site-ul CNAS. De asemenea, este de menţionat şi faptul că nu au fost sesizate neconformităţi cu legislaţia de nivel primar, cu ocazia dezbaterii publice organizate

Înalta Curte reţine că nici susţinerea referitoare la lipsa de claritate şi previzibilitate a prevederilor actului normativ a căror anulare se solicită nu poate fi primită.

Potrivit art. 249 alin. (3) lit. c) din Legea nr. 95/2006 privind reforma în domeniul sănătăţii, furnizorii de medicamente care încheie contracte cu casa de asigurări de sănătate trebuie să dispună de sistem informaţional şi informatică a cărui utilizare să permită raportarea, decontarea şi controlul serviciilor medicale efectuate, conform cerinţelor CNAS.

În acest context legislativ, instanţa de fond a apreciat în mod corect şi întemeiat faptul că textul criticat este corelat cu reglementările interne, nefiind în contradicţie cu normele de rang superior care instituie obligaţia furnizorilor de servicii medicale, medicamente şi dispozitive medicale de a pune la dispoziţia organelor de control ale caselor de asigurări documentele justificative şi actele de evidenţă financiar-contabilă privind sumele decontate din fond.

Totodată, prevederea în litigiu nu este neclară, imprecisă sau echivocă, paleta de documente, date sau informaţii ce pot fi cerute de organul de control fiind limitată, prin chiar conţinutul dispoziţiei legale, la cele necesare pentru verificarea sumelor plătite de casele de asigurări, această condiţionare fiind în măsură să îngrădească efectele prevederii legale şi să înlăture discreţionarul în aplicarea sa.

În raport cu cele reţinute, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. nu este întemeiat, iar hotărârea primei instanţe a fost dată cu aplicarea şi interpretarea corectă a prevederilor legale.

Pentru aceste considerente, în temeiul dispoziţiilor art. 20 din Legea nr. 554/2004, raportat la prevederile art. 496 alin. (1) C. proc. civ., republicat, Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenta-reclamantă A. împotriva sentinţei nr. 62 din 10 mai 2023 a Curţii de Apel Braşov, secţia contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 din C. proc. civ., astăzi, 9 ianuarie 2024.