CNA sanction invalidated for unreasoned "facts-opinions" distinction and unjustified requirement to broadcast opposing viewpoints

Şedinţa publică din data de 25 ianuarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta S.C. A. S.A. a formulat contestaţie împotriva Deciziei nr. 286/22.09.2021 a Consiliului Naţional al Audiovizualului, solicitând ca, prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea acestei decizii şi exonerarea reclamantei de sancţiunea amenzii în cuantum de 5.000 RON, dispusă prin actul administrativ contestat.

1.2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 967 din 24 mai 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins contestaţia formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Consiliul Naţional al Audiovizualului.

1.3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva acestei sentinţe, reclamanta S.C. A. S.A. a formulat recurs, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 din C. proc. civ.

A solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi, în rejudecare, admiterea contestaţiei formulată împotriva Deciziei nr. 286/22.09.2021, anularea acestei decizii şi exonerarea sa de la plata amenzii în cuantum de 5.000 RON ori, în subsidiar, înlocuirea amenzii cu somaţia publică.

Printr-o primă critică de nelegalitate, recurenta-reclamantă a susţinut că instanţa în mod greşit nu a soluţionat contestaţia cu privire la motivele de nulitate reprezentate de greşita aplicare în cadrul deciziei atacate a prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001.

În acest sens, a arătat că prin întâmpinarea depusă la dosarul de primă instanţă, pârâtul CNA a susţinut că este de acord cu criticile reclamantei din cadrul plângerii prealabile referitoare la nemotivarea deciziei de sancţionare, cu privire la încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001, însă aceste critici nu sunt aplicabile în speţă, întrucat sancţiunea a fost dispusă exclusiv pentru încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. b) din Decizia CNA nr. 220/2001, nu şi pentru cele de la lit. a).

Instanţa de fond a achiesat la susţinerea pârâtului şi a respins motivele din contestaţie reţinând că, în realitate, temeiul legal al contravenţiei reţinute este art. 64 alin. (1) lit. b), pentru care s-a indicat motivarea, nu şi lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001.

Recurenta-reclamantă afirmă că soluţia pronunţată de instanţa este greşită. Contrar celor reţinute în sentinţă şi celor invocate de către pârât prin întâmpinare, sancţiunea dispusă prin Decizia nr. 286/22.09.2021 a fost aplicată şi pentru încălcarea art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001, nu doar pentru încălcarea lit. b).

A arătat că îşi întemeiază această susţinere nu doar pe faptul că lit. a) din cadrul art. 65 alin. (1) este în mod repetat enunţată în cadrul deciziei de sanţionare (atât la pag. 3 paragraful 1, cât şi în dispozitivul decizie) dar mai ales pe faptul că însuşi conţinutul lit. a) este enunţat expres în cadrul deciziei de sancţionare ca fiind constatat drept încălcat.

Redând paragraful 2 din decizie (pag. 3), recurenta-reclamantă afirmă că sintagma "radiodifuzorul nu a asigurat o distincţie clară între fapte şi opinii" este exact ipoteza reglementată de lit. a) din cadrul art. 65 alin. (1):

"a) asigurarea unei distincţii clare între fapte şi opinii".

Prin urmare, CNA a constatat în decizie şi încălcarea art. 64 alin. (1) lit. a) şi a) aplicat sancţiunea întemeiat şi pe acest motiv (contrar susţinerii eronate din întâmpinare), iar instanţa în mod greşit nu a analizat apărările reclamantei referitoare la acest aspect.

În opinia recurentei-reclamante, chestiunea prezintă importanţă în cauză deoarece însuşi CNA recunoaşte prin întâmpinare că decizia nu conţine o motivare cu privire la constatarea şi sancţionarea încălcării lit. a) a art. 64 alin. (1), iar instanţa a indicat expres că, întrucât nu a analizat apărările reclamantei cu privire la nemotivarea sancţionării în temeiul lit. a), nu a analizat nici incidenţa deciziilor CEDO pe care le-a invocat şi care întemeiau criticile sale atât cu privire la lit. a) cât şi cu privire la lit. b).

Prin urmare, faţă de refuzul expres menţionat în sentinţa de soluţionare a apărărilor reclamantei, a invocat netemeinicia sentinţei, context în care a reiterat că membrii Consiliului nu au indicat, nicăieri în cadrul deciziei de sancţionare (aspect recunoscut de CNA prin intampinare), care sunt elementele în funcţie de care au clasificat dezbaterile din cadrul emisiunii ca fiind prezentate fără a fi realizată distincţia dintre fapte şi opinii şi nici de ce au considerat că reclamanta ar fi acţionat cu rea-credinţă, respectiv într-un mod părtinitor, şi nici cum au fost avute, în teorie, în vedere aceste elemente în raţionamentul juridic al deciziei.

Prin cea de-a doua critică de nelegalitate formulată, recurenta-reclamantă consideră că este netemeinică şi motivarea dată cu privire la încălcarea prevederilor lit. b) a art. 64 alin. (1), prima instanţă reţinând că în emisiune a fost prezentată numai opinia virusologului danez B., fără a fi prezentată şi o opinie contrară acestuia, sens în care emisiunea nu a avut un caracter echilibrat şi obiectiv.

Recurenta-reclamantă afirmă că instanţa de fond nu a analizat lipsa unei motivări reale, concrete, a deciziei de sancţionare. Simplul fapt că dezbaterile au fost centrate pe punctul de vedere al medicului virusolog B., care avertiza în luna aprilie asupra riscurilor mutaţiei virusului SARS-CoV-2, în contextul evoluţiei pandemiei în Republica India, nu îndreptăţea instituţia pârâtă să emită o sancţiune fără a o întemeia atât în fapt, cât şi în drept.

Astfel, deşi membrii Consiliului au inserat în cadrul actului sancţionator transcrieri ale unor pasaje din emisiune, nu au indicat care anume opinii au fost prezentate drept fapte sau viceversa, ci s-au mulţumit a enunţa o obligaţie ce nu are un corespondent normativ, precum şi opinia corelată, conform căreia "Consiliul apreciază că abordarea unor teme, precum cea enunţată, îndeosebi în acest context medical de mare risc şi de accentuată sensibilitate şi îngrijorare în rândul telespectatorilor, din care pot face parte şi persoane direct afectate de noul coronavirus, trebuie făcută cu responsabilitate, în mod imparţial şi cu bună-credinţă. " (teza I, paragraful nr. 6, pagina nr. 3 a deciziei contestate)

Instanţa a ignorat faptul că nici această apreciere şi nici concluzia din finalul paragrafului nu pun în lumină elementele faptice care au fost prezentate drept opinii ori invers, iar, invocarea generică a contextului medical de mare risc, precum şi a sensibilităţii şi îngrijorării publicului telespectator nu pot reprezenta temeiuri faptice de sancţionare, având în vedere că, în mod concret, nu este indicat raţionamentul juridic ce ar fi condus la aprecierea acestor elemente subiective în funcţie de norma indicată a fi fost încălcată.

Aşadar, actul administrativ sancţionator este întemeiat exclusiv pe opinia personală a membrilor Consiliului şi nicidecum pe criterii legale obligatorii, întrucât decizia nu conţine o anume, minimă, argumentare juridică pertinentă, ci direct o concluzie, anume aceea că nu au fost respectate principiile de informare corectă a publicului prevăzute de art. 64 alin. (1) lit. a) şi b) din Codul audiovizualului.

Totodată, recurenta-reclamantă susţine că prima instanţă a apreciat greşit asupra modului efectiv echilibrat în care subiectul a fost prezentat şi dezbătut pe parcursul întregii emisiuni, respectiv în contextul problemelor de notorietate apărute la administrarea vaccinului produs de AstraZeneca, a situaţiei disperate la acel moment din Republica India şi a posibilităţii apariţiei şi răspândirii unor noi mutaţii ale virusului SARS-CoV-2, precum şi a nivelului scăzut de încredere a populaţiei în medici şi în autorităţile publice cauzat de comunicarea defectuoasă, toate în momentul în care campania naţională de vaccinare stagnase, existând numeroase centre de vaccinare fără activitate - aspecte care au fost dezbătute pe parcursul întregii emisiuni, în cadrul unui demers jurnalistic unitar, dar care, în cadrul deciziei contestate, a fost analizat disparat.

A mai afirmat recurenta-reclamantă că soluţia pronunţată încalcă principiile care apără libera exprimare a presei arătând, în concret, că instanţa a motivat sentinţa invocând încălcarea obligaţiei reclamantei de a prezenta şi o opinie contrară celei difuzate în emisiune, în condiţiile în care nici în decizia contestată şi nici în sentinţă nu se menţionează care este această opinie contrară şi cui îi aparţine. Instanţa consacră, aşadar, posibilitatea sancţionării pentru încălcarea unei obligaţii generice, care nu este nici în cea mai mică măsură determinată. O astfel de situaţie a fost analizată anterior de ICCJ, în decizia nr. 2358/05.06.2015, pronunţată în dosarul nr. x/2013.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât nu a formulat întâmpinare.

1.5. Procedura de soluţionare a recursului

În recurs s-a derulat procedura de regularizare a cererii de recurs şi de comunicare a actelor de procedură între părţi, prin intermediul grefei instanţei, în conformitate cu dispoziţiile art. 486 şi art. 490 C. proc. civ.

Prin rezoluţia completului învestit aleatoriu cu soluţionarea dosarului, a fost fixat termen de judecată pentru soluţionarea recursului în şedinţă publică, la data de 25 ianuarie 2024, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârât este fondat, în limitele şi pentru următoarele considerente:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante

Recurenta-reclamantă a supus controlului de legalitate exercitat de instanţa de contencios administrativ Decizia nr. 286/22.09.2021 emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului prin care a fost sancţionată contravenţional pentru încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) şi b) din Codul audiovizualului (Decizia CNA nr. 220/2001).

Prima instanţă a respins acţiunea reclamantei reţinând că, deşi în conţinutul şi dispozitivul deciziei contestate se face referire la art. 64 alin. (1) lit. a) şi b) din Decizia nr. 220/2001 a CNA, în realitate, aspect confirmat de pârâtă în întâmpinarea depusă, temeiul legal al contravenţiei reţinute este art. 64 alin. (1) lit. b), pentru care s-a şi indicat motivarea acestuia, nu şi lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2001. Faţă de această recunoaştere şi constatare, a apreciat că nu se mai impune analizarea criticilor privind reţinerea art. 64 alin. (1) lit. a) din Decizie şi nici incidenţa deciziilor instanţei europene menţionate în cuprinsul întâmpinării.

Referitor la încălcarea de către reclamantă a prevederilor lit. b) a art. 64 alin. (1) din Codul audiovizualului, prima instanţă a reţinut, în esenţă, că emisiunea nu a avut un caracter echilibrat, că nu s-a realizat o informare corectă şi imparţială a publicului deoarece în emisiune a fost prezentată numai opinia virusologului B., fără a fi prezentată şi o opinie contrară acestuia.

Preliminar, Înalta Curte reţine că recurenta-reclamantă a invocat, la finalul cererii de recurs, dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., fără însă a delimita în dezvoltarea motivelor de recurs care anume dintre criticile de nelegalitate formulate se circumscriu fiecăruia dintre motivele de casare invocate.

Lecturând motivele de recurs, Înalta Curte apreciază că pot fi analizate din perspectiva cazului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 alin. (1) din C. proc. civ., nemulţumirile recurentei-reclamante referitoare la faptul că instanţa nu a analizat apărările reclamantei cu privire la nemotivarea sancţionării în temeiul lit. a) şi nici incidenţa deciziilor CEDO pe care le-a invocat şi care întemeiau criticile sale atât cu privire la lit. a) cât şi cu privire la lit. b).

Potrivit acestui motiv de nelegalitate, casarea unei hotărâri se poate cere când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei.

În speţă, Înalta Curte constată că acest motiv de casare nu este incident întrucât prima instanţă a prezentat argumentele pentru care a apreciat că nu se mai impune analizarea criticilor reclamantei faţă de reţinerea art. 64 alin. (1) lit. a) din decizia contestată şi nici incidenţa deciziilor instanţei europene menţionate în cuprinsul întâmpinării. Astfel, prima instanţă a reţinut că temeiul legal al contravenţiei este doar art. 64 alin. (1) lit. b), pentru care s-a indicat motivarea în cuprinsul deciziei contestate, nu şi lit. a) din Decizia CNA nr. 220/2011 (Codul audiovizualului).

Aşadar, faţă de aceste considerente, nu se poate reţine o nemotivare a soluţiei primei instanţei, urmând ca celelalte critici de nelegalitate să fie analizate de instanţa de control judiciar din perspectiva motivului de casare prevăzut de pct. 8 al art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

În schimb, motivele de recurs care privesc fondul cererii şi se subsumează dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. sunt fondate, prima instanţă aplicând greşit dispoziţiile legale incidente speţei, astfel că se impune casarea sentinţei recurate.

Sunt corecte criticile recurentei-reclamante privind faptul că prin Decizia de sancţionare nr. 286/22.09.2021 emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului s-a reţinut şi încălcarea prevederilor art. 64 alin. (1) lit. a) din Codul Audiovizualului şi că nu există o motivare din acest punct de vedere, nefiind prezentate elementele în funcţie de care au fost clasificate dezbaterile din cadrul emisiunii ca fiind prezentate fără a fi realizată distincţia dintre fapte şi opinii.

Chiar dacă intimata-pârâtă a precizat prin întâmpinarea depusă la fondul cauzei că temeiul legal al contravenţiei reţinute este art. 64 alin. (1) lit. b), nu şi lit. a) al aceluiaşi articol, acest lucru nu era suficient pentru a îndreptăţi instanţa de fond să limiteze temeiul legal al contravenţiei, ci dimpotrivă avea obligaţia să analizeze conţinutul actului administrativ sancţionator.

Astfel, în deplin acord cu recurenta-reclamantă, Înalta Curte reţine că sancţiunea dispusă prin decizia contestată a fost aplicată şi pentru încălcarea art. 64 alin. (1) lit. a) câtă vreme acest temei a fost enunţat în mod repetat în cadrul actului administrativ, inclusiv în dispozitivul acestuia.

În plus, nu poate fi ignorat mesajul la transmiterea căruia a fost obligată recurenta-reclamantă prin actul administrativ contestat şi care confirmă faptul că s-a reţinut ca temei al contravenţiei şi lit. a). În acest sens, instanţa de control judiciar constată că recurenta-reclamantă a fost obligată, pe lângă amendă, la difuzarea în 24 de ore de la comunicare, sonor/vizual, de cel puţin 3 ori, în intervalul orar 18:00-22:00, din care o dată în principala emisiune de ştiri a următorului text:

"Consiliul Naţional al Audiovizualului a sancţionat cu amendă postul A., deoarece, în ediţia din 28.04.2021 a emisiunii Subiectiv, a difuzat un subiect referitor la vaccinarea anti-CO VID fără a asigura informarea în mod imparţial şi cu bună-credinţa a publicului şi fără a asigura o distincţie clară între fapte şi opinii, fiind încălcate prevederile art. 64 din Codul audiovizualului."

Sintagma "fără a asigura o distincţie clară între fapte şi opinii" este chiar ipoteza prevăzută de prevederile art. 64 alin. (1) lit. a) din Codul audiovizualului, reţinută de intimata-pârâtă în decizia contestată, fără însă a fi prezentate elementele în funcţie de care au fost clasificate dezbaterile din cadrul emisiunii ca fiind prezentate fără a fi realizată această distincţie.

Or, motivarea reprezintă o condiţie generală, aplicabilă oricărui act administrativ. Altfel spus, motivarea este o condiţie de legalitate externă a actului, care face obiectul unei aprecieri in concreto, după natura acestuia şi contextul adoptării sale. Obiectivul său este prezentarea într-un mod clar şi neechivoc a raţionamentului instituţiei emitente a actului. Aşadar, lipsa motivării actului administrativ cu privire la ipoteza prevăzută de prevederile art. 64 alin. (1) lit. a) din Codul audiovizualului atrage nulitatea sa.

În continuare, analizând Decizia de sancţionare nr. 286/22.09.2021 emisă de Consiliul Naţional al Audiovizualului în ceea ce priveşte încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 64 alin. (1) lit. b) din Codul audiovizualului, Înalta Curte constată, în dezacord cu prima instanţă, că dezbaterea din cadrul emisiunii a fost una echilibrată şi nu a existat o intenţie de dezinformare a publicului.

Prima instanţă a validat raţionamentul membrilor CNA care au considerat că, pe parcursul emisiunii, opiniilor antivaccinare nu le-au fost opuse şi opinii provaccinare pentru un echilibru al informaţiilor, cu respectarea imparţialităţii şi bunei-credinţe ce trebuie să caracterizeze orice program audiovizual.

În esenţă, s-a reţinut că în emisiune a fost prezentată numai opinia virusologului B., în sensul că această campanie globală masivă de vaccinare anti- COVID va spori rezistenţa la vaccin a virusului, care va avea astfel variante din ce în ce mai infecţioase. Acest lucru va fi favorizat, susţinea specialistul, în primul rând de vaccinarea populaţiei tinere, care are imunitate naturală şi a cărei imunitate naturală va fi suprimată de imunitatea oferită de vaccin. Membrii Consiliului au considerat că, pentru un echilibru al informaţiilor oferite publicului, dar şi pentru respectarea principiului imparţialităţii, radiodifuzorul avea obligaţia să prezinte şi opinii care nu susţin o astfel de teorie în materie de vaccinare pentru ca percepţia publicului cu privire la informaţiile prezentate referitoare la virus şi la vaccinarea împotriva acestuia să nu poată fi influenţată într-un mod direcţionat.

Instanţa de control judiciar constată că nu există o normă juridică care să impună condiţia ca în cadrul fiecărei emisiuni să se prezinte şi un punct de vedere contrar, fiind fondate criticile recurentei-reclamante potrivit cărora actul administrativ sancţionator este întemeiat exclusiv pe opinia personală a membrilor Consiliului şi nicidecum pe criterii legale obligatorii.

O astfel de interpretare, precum cea dată de intimata-pârâtă, conduce la concluzia că toate emisiunile în care s-au prezentat opinii provaccinare să conţină şi opinii contravaccinare, ceea ce, în realitate, nu s-a întâmplat. Ediţia emisiunii "Subiectiv", difuzate de postul A. în data de 28.04.2021 apare ca o contrapondere a altor emisiuni în care s-au prezentat opinii provaccinare, astfel încât se poate concluziona că echilibrul opiniilor şi varietatea punctelor de vedere putea fi asigurată în acest mod.

Prin urmare, având în vedere considerentele prezentate anterior, instanţa de control judiciar reţine nelegalitatea Deciziei nr. 286/22.09.2021 cu privire la sancţiunea aplicată recurentei-reclamante, motiv pentru care se impune casarea sentinţei recurate.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

În temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ. raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din acelaşi act normativ, Înalta Curte va admite recursul formulat de reclamantă, va casa sentinţa atacată şi, în rejudecare, va admite cererea de chemare în judecată şi va anula Decizia nr. 286/22.09.2021 a Consiliului Naţional al Audiovizualului.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 967 din 24 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi, în rejudecare:

Admite cererea de chemare în judecată şi anulează Decizia nr. 286/22.09.2021 a Consiliului Naţional al Audiovizualului.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 25 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.