Administrative liability for insurance guarantee fund refusal of payment contingent on prior judicial annulment of the administrative decision

Şedinţa publică din data de 18 ianuarie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 14.06.2021 sub nr. x/2021pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să fie obligată FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în:

- în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere, potrivit Normei ASF 23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până în data de 06.09.2021 penalităţile sunt în cuantum de 8275.42 RON;

- în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

- obligarea FGA la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

2. Hotărârea atacată cu recurs

Prin civilă nr. 285 pronunţată la 18 februarie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia inadmisibilităţii, excepţia tardivităţii şi excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, invocate prin întâmpinare cu privire la cererea principală, ca neîntemeiate, a admis excepţia inadmisibilităţii formulării excepţiei de nelegalitate, a respins excepţia de nelegalitate, ca inadmisibilă şi a respins cererea de chemare în judecată promovată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 571 pronunţate la 23 martie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs principal A. S.A., criticând-o pentru motive de nelegalitate ce pot fi încadrate în drept în cazul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Prin recursul principal întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., reclamanta A. a solicitat admiterea recursului, casarea hotărârii recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare la Curtea de Apel Bucureşti.

În dezvoltarea recursului promovat, recurenta-reclamantă a susţinut, în contextul unei succinte expuneri a situaţiei de fapt şi a soluţiei pronunţate de instanţa de fond, că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

A criticat soluţia primei instanţe care ar fi reţinut greşit că cererea de chemare în judecată ar fi neîntemeiată în lipsa contestării de către reclamantă a Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Astfel, a apreciat că se poate prevala de considerentele Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept pentru a justifica în cauză caracterul ilegal al deciziei nr. 16517/27.08.2018, precum şi temeinicia cererii de chemare în judecată.

În opinia recurentei - reclamante, prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite şi obligaţia corelativă de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale, iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege, prin raportare la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contractul de asigurare, reprezintă lipsirea unora dintre aceste drepturi de protecţia oferită de lege.

Mai mult decât atât, a susţinut că refuzul intimatului-pârât de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentei cauze, a fost reiterat şi prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate; anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor menţiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri de plată menţionate în mod expres în decizia nr. 18140/28.01.2019.

Or, decizia FGA menţionată anterior a fost desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionând, a arătat că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie, fie în baza soluţiei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2019, respectiv anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018. Totodată, condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, a considerat că prima instanţă a încălcat normele de drept material care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice.

Pentru motivele arătate, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

La data de 2 iunie 2022, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus recurs incident prin care, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea căii de atac şi pe fond, respingerea acţiunii introductivă de instanţă (prin care se solicita obligarea sa la despăgubiri constând în penalităţi de întârziere/dobânzi pentru un pretins prejudiciu cauzat prin respingerea cererii de plata nr. x/26.04.2017) în principal, ca inadmisibilă şi, în secundar, ca tardivă in raport de prevederile art. 19 raportat la art. 8 din Legea 554/2004 si ale art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015.

Astfel a susţinut că acţiunea este în principal inadmisibilă, întrucât Decizia 16.517/27.08.2018 nu a fost contestată, iar în subsidiar este tardivă, având in vedere faptul ca intimata-reclamantă ar fi putut solicita despăgubiri pentru o pretinsa întârziere în soluţionarea cererii de plata cel mai târziu in termen de 10 zile de la primirea Deciziei de soluţionare a acesteia, potrivit dispoziţiilor art. 13 alin. (5) din Legea 213/2015, şi nu la 3 ani după aceasta.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare în cuprinsul căreia a solicitat respingerea recursului ca nefondat.

La data de 15 ianuarie 2024 recurenta-reclamantă a depus o cerere de suspendare a judecăţii cauzei, întemeiată pe dispoziţiile art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei sector 2 Bucureşti.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

a) Analizând, cu prioritate, cererea de suspendare a judecăţii cauzei, formulate de recurenta-reclamantă, prin prisma motivelor invocate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că este neîntemeiată şi o va respinge pentru următoarele motive:

Demersul judiciar ce face obiectul prezentei cauze priveşte solicitarea reclamantei A. S.A de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/04.04.2017 constând: în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei A.S.F. nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până la 6/9/2021 penalităţile fiind în cuantum de 8275.42 RON; iar în subsidiar în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

În susţinerea cererii de suspendare recurenta-reclamantă a arătat că se impune dispunerea acestei măsuri ţinând cont de faptul că a promovat acţiune în obligarea intimatului-pârât la soluţionarea cererilor de plată şi constatarea caducităţii deciziei nr. 16517/27.08.2018, în contextul în care intimatul-pârât a invocat în apărare decizia menţionată, prin care a respins o serie de cereri de plată formulate de A., decizie cu privire la care a susţinut că nu a fost contestată şi continuă să producă efecte, iar A. a solicitat autorităţii pârâte să dea curs cererilor sale de plată faţă de efectele obligatorii ale deciziei ÎCCJ nr. 29/2020.

Recurenta a considerat că dreptul său la plata penalităţilor, ca accesoriu al dreptului la despăgubiri, ar putea depinde de soluţia ce se va pronunţa în dosarul nr. x/2022, fiind îndeplinite, în opinia acesteia, condiţiile pentru suspendarea judecăţii prezentei cauze.

În conformitate cu prevederile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi, acest text de lege reglementând un caz de suspendare facultativă, ceea ce presupune o analiză din partea instanţei a oportunităţii suspendării judecăţii cauzei, în raport de elementele acesteia. Aşadar, în sensul acestor prevederi legale, suspendarea judecăţii cauzei este facultativă, neconstituind o obligaţie pentru instanţă.

Pornind de la aceste considerente Înalta Curte apreciază, raportat la pretenţiile deduse judecăţii în prezenta cauză, că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., nefiind necesară suspendarea judecării recursului, deoarece litigiul poate fi judecat indiferent de soluţia ce urmează a fi pronunţată în dosarul nr. x/2022. Prin urmare, va respinge cererea de suspendare a judecăţii cauzei.

b) Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivul de casare invocat, Înalta Curte constată că recursul principal declarat de reclamanta A. este nefondat, iar recursul incident formulat de pârâtul Fondul de Garantare al Asiguraţilor este lipsit de interes, pentru următoarele considerente:

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În ceea ce priveşte recursul principal formulat de reclamanta A. S.A.

În esenţă, aşa cum s-a arătat, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greşită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, respectiv a dispoziţiilor art. 19 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greşit a reţinut prima instanţă caracterul neîntemeiat al acţiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu opinia primei instanţe, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte constată că acţiunea formulată de parte în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată raportat la situaţia de fapt constatată.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că prin acţiunea formulată reclamanta a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului care i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrată la instituţia pârâtă sub nr. x/26.04.2017 (borderou nr. 19762/04.04.2017).

Deşi a invocat faptul că cererea de plată nr. x/4.04.2017 a fost respinsă prin decizia nr. 18140/28.01.2019, în realitate, această cerere nu a făcut obiectul deciziei indicate de reclamantă.

Din circumstanţele de fapt ale cauzei reiese că cererea de plată nr. x/26.04.2017 (borderou nr. 19762/04.04.2017) pentru suma de 2764 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, comunicată reclamantei la data de 03 septembrie 2018, iar cu privire la această din urmă decizie reclamanta nu a făcut dovada că a formulat acţiune în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

În concluzie, cererea de plată x/04.04.2017 a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care în mod eronat s-a raportat reclamanta prin cererea de chemare în judecată, atunci când a motivat acţiunea în plata despăgubirilor.

Înalta Curte aminteşte că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (...). (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)."

Art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede următoarele:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii legale, se constată că legiuitorul a recunoscut părţii vătămate posibilitatea de a pretinde despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ, pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiţionat de constatarea, în prealabil, a nelegalităţii actului vătămător, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţii publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din acelaşi act normativ.

Aşadar, acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. În lipsa îndeplinirii cerinţelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta se poate adresa instanţei de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operaţiuni care însă nu au făcut obiectul verificării instanţei de contencios administrativ.

Natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal).

Atât textul constituţional stipulat la art. 52, cât şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd expres că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului şi recunoaşterea acelui drept sau interes, şi repararea pagubei cauzate, în acelaşi sens dispunând şi art. 18 alin. (3) din aceeaşi lege antereferit.

În aceste condiţii, din economia dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că prejudiciul suferit de un reclamant poate fi cauzat de o autoritate publică pe două căi: printr-un act administrativ ilegal care este anulat de instanţa de judecată şi prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri sau, după caz, prin refuzul administrativ explicit (respingerea cererii de către autoritate).

În lumina acestor considerente şi în raport de elementele de fapt stabilite în cauză, Înalta Curte constată că în mod corect judecătorul fondului a reţinut că nu este îndeplinită această condiţie premisă reprezentată de constatarea de către instanţa de contencios administrativ a nelegalităţii deciziei de soluţionare a cererii de plată, respectiv Decizia nr. 16517 din 27 august 2018 a FGA.

Astfel, în contextul în care reclamanta nu a făcut dovada faptului că împotriva Deciziei nr. 16517 din 27 august 2018 a FGA prin care a fost respinsă cererea de plată nr. x/04.04.2017 a formulat acţiune în anulare şi că aceasta a fost admisă, iar instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea deciziei, nu poate suplini neîndeplinirea acestei condiţii faptul că pentru anumite cereri de plată, care iniţial au fost respinse de pârât, considerându-se că A. a depăşit plafonul maxim de 450.000 RON, au fost efectuate plăţi ulterior pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a Deciziei nr. 29/2020, astfel cum în mod eronat susţine recurenta prin memoriul de recurs.

În consecinţă, având în vedere că în cauză nu este îndeplinită cerinţa premisă stabilită pentru acoperirea prejudiciului - constatarea nelegalităţii unui act administrativ tipic sau asimilat - se impunea adoptarea soluţiei de respingere a acţiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată.

Prin urmare, în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, astfel că Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă.

În ceea ce priveşte recursul incident formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor

Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiţii de exercitare a acţiunii civile rezidă în justificarea unui interes.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Prin urmare, interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acţiunii sau formulării căii de atac.

Literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.

Înalta Curte constată că prin sentinţa recurată, litigiul a fost tranşat pe fond în favoarea Fondului de Garantare al Asiguraţilor, acţiunea fiind respinsă ca neîntemeiată. Ca urmare, această recurentă nu ar obţine niciun folos practic prin admiterea excepţiilor invocate.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul principal ca nefondat şi recursul incident ca fiind lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a judecării cauzei formulată de recurenta-reclamantă.

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 285 pronunţate la 18 februarie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat

Respinge recursul declarat de Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva sentinţei civile nr. 285 pronunţate la 18 februarie 2022 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 18 ianuarie 2024.