Cemetery inclusion acts already in legal circulation exempt from preliminary complaint; annulment action remanded for merits review

Şedinţa publică din data de 10 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 06.06.2023 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, prin declinare de competenţă de la Tribunalul Ialomiţa, secţia civilă (sentinţa nr. 518 F din 15.05.2023), unde a fost iniţial înregistrată la data de 10.02.2023, reclamantele Parohia Ograda şi Parohia Dimieni au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Ograda, Consiliul Local al Comunei Ograda, Unitatea Administrativ Teritorială Bucu, Consiliul Local al Comunei Bucu şi Guvernul României, anularea parţială a HCL al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999, de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bucu, ulterior al Comunei Ograda, în sensul eliminării poziţiilor nr. 31 şi 32 privind terenurile cu destinaţie de cimitir aparţinând parohiilor reclamante, precum şi anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001, anexa nr. 17, de atestare a apartenenţei la domeniul public al Comunei Bucu a celor două cimitire.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 1248 din 15 septembrie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei plângerii prealabile invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la capătul de cerere privind anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001;

A admis excepţia subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere în anularea parţială a HCL al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999;

A respins acţiunea formulată de către reclamantele Parohia Ograda şi Parohia Dimieni, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Ograda prin Primar, Consiliul Local al Comunei Ograda, Unitatea Administrativ Teritorială Bucu prin Primar, Consiliul Local al Comunei Bucu şi Guvernul României, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 1248 din 15 septembrie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Ograda şi Parohia Dimieni, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., interpretate coroborat, solicitând admiterea recursului şi, pe cale de consecinţă, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare.

În motivarea recursului arată că instanţa de fond a interpretat în mod greşit dispoziţiile legale incidente, apreciind că în cauză era obligatorie formularea plângerii prealabile cu privire la anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001, motiv pentru care a admis excepţia lipsei plângerii prealabile şi subsecvent, a admis excepţia de inadmisibilitate a capătului de cerere privind anularea parţială a HCL nr. 22/30.08.1999 a Comunei Bucu.

Consideră că sunt incidente dispoziţiile de excepţie prevăzute de art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice încă din anul 2002, fiind vorba de inventarierea bunului litigios în domeniul public al Comunei Ograda, astfel că nu era necesară parcurgerea procedurii prealabile.

Actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil şi a produs efectele juridice.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat):

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

După cum rezultă din dispoziţiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de a atesta apartenenţa bunurilor (în speţă, a unor cimitire) la domeniul public de interes local (domeniul public al comunei).

Atestarea constituie operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, or, efectul atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

În atare condiţii, parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, fiind lipsită de finalitate practică.

Pe de altă parte, arată că Hotărârea de Guvern are la bază hotărârile consiliului local ce se contestă în litigiul de faţă, cu privire la care s-a parcurs procedura prealabilă, fiind suficientă îndeplinirea acestei proceduri în raport cu autorităţile locale, câtă vreme hotărârea de guvern nu aduce elemente noi.

Întrucât instanţa de fond a omis a avea în vedere dispoziţiile art. 7 alin. (5) din Legea nr. 554/2004, consideră că hotărârea recurată este nelegală şi netemeinică.

Menţionează că principiul revocabilităţii este de esenţa actului administrativ şi reprezintă dreptul persoanei vătămate ca, înainte de a se adresa instanţei şi până la momentul în care actul administrativ intră în circuitul civil şi produce efecte juridice, să solicite autorităţii emitente reevaluarea acestuia.

Consideră că, în raport cu doctrina şi jurisprudenţa în materie, precum şi faţă de jurisprudenţa Curţii Constituţionale a României (Decizia nr. 12 din 14 ianuarie 2020), în speţă, plângerea prealabilă împotriva H.G. nr. 1353/2001 nu era necesară, deoarece aceasta a fost adoptată în martie 2002 şi a intrat în circuitul civil, producând efecte juridice.

Susţine că instanţa de fond a apreciat în mod greşit că HCL reprezintă o operaţiune administrativă premergătoare, care nu produce efecte juridice per se.

De asemenea, consideră că atât Hotărârea de Guvern nr. 1353/27.12.2001, cât şi Hotărârea Consiliului Local Bucu nr. 22/30.08.1999 au natura juridică a unor acte administrative individuale, emise în aplicarea art. 20 alin. (2) şi art. 21 alin. (3) din Legea nr. 213/1998 privind proprietatea publică şi regimul juridic al acesteia, putând face obiectul unei acţiuni întemeiate pe prevederile art. 1 şi 8 din Legea nr. 554/2004.

Mai mult, reclamantele sunt persoane terţe faţă de actele administrative cu caracter individual a căror anulare o solicită şi nu au luat cunoştinţă de Hotărârea de Guvern de atestare a domeniului public la data publicării în Monitorul Oficial al României nr. 205 din 26 martie 2002, în condiţiile în care la acea dată, în Monitorul Oficial, Partea I, a fost publicat articolul unic din H.G. nr. 1353/27.12.2001, conform căruia "Se atestă apartenenţa la domeniul public al judeţului Ialomiţa, precum şi al municipiilor, oraşelor şi comunelor din judeţul Ialomiţa a bunurilor cuprinse în anexele nr. 1-54 care fac parte integrantă din prezenta hotărâre".

Anexele 1-54 au fost publicate ulterior în Monitorul Oficial nr. 205 bis din 26 martie 2002, în afara abonamentului care se poate achiziţiona de la Centrul pentru relaţii cu publicul al Regiei Autonome "Monitorul Oficial" Bucureşti, astfel că nu se poate susţine şi nu s-a probat faptul că reclamantele au luat cunoştinţă efectiv de Anexe.

Întrucât cele două acte atacate nu au fost supuse unei forme de publicitate, fiind aduse la cunoştinţă doar destinatarilor prin comunicare, terţele persoane vătămate într-un drept al lor sau într-un interes legitim au posibilitatea de a formula plângere prealabilă de la data la care au aflat despre existenţa şi conţinutul actului administrativ adresat altui subiect de drept.

Precizează că au luat la cunoştinţă de faptul că cimitirele parohiale au fost trecute în inventarul localităţii în anul 2022, în momentul în care au solicitat situaţia juridică a cimitirelor, constatând că, deşi erau proprietari, nu au fost înştiinţaţi vreodată că bunul a fost trecut în inventarul localităţii printr-o hotărâre de consiliu local din anul 1999.

În acest sens, invocă prevederile art. 7 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, referitor la termenul de introducere a plângerii prealabile împotriva actelor administrative cu caracter individual, adresate altor subiecte de drept, precum şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Totodată, invocă art. 11 din Legea nr. 554/2004, referitor la termenul de introducere al acţiunii.

Mai arată că prin Legea nr. 213/1998 sunt prevăzute două categorii de bunuri care fac parte din domeniul public al comunelor, al oraşelor şi al municipiilor, orice altă modalitate de a trece sau de a considera un bun ca făcând parte din domeniul public reprezentând o naţionalizare sau confiscare.

Precizează că potrivit art. 18 din Legea nr. 213/1998, evidenţa contabil-financiară a bunurilor care alcătuiesc domeniul public al statului şi al unităţilor administrativ-teritoriale se ţine distinct în contabilitate, potrivit normelor metodologice elaborate de Ministerul Finanţelor şi aprobate prin hotărâre a Guvernului, iar în temeiul acestui text de lege a fost adoptată Hotărârea nr. 548/1999 privind aprobarea Normelor tehnice pentru întocmirea inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al comunelor, oraşelor, municipiilor şi judeţelor, în vigoare până la data de 21.05.2020, când a fost abrogată prin Hotărârea nr. 392/2020.

Art. IX din Normele tehnice aprobate prin Hotărârea nr. 548/1999 făceau trimitere la Normele privind organizarea inventarierii patrimoniului, aprobate prin Ordinul ministrului finanţelor nr. 2.388 din 15 decembrie 1995, care la punctul 20 prevedea că:

"Inventarierea terenurilor se efectuează pe baza documentelor care atestă proprietatea acestora şi a schiţelor de amplasare."

Totodată, susţine că la pagina nr. 2 a hotărârii atacate, privind dezbaterile nu reiese că instanţa a ridicat din oficiu excepţia subsecventă de inadmisibilitate a anulării HCL, sub condiţia admiterii excepţiei ridicate de Guvernul României a inadmisibilităţii, ci doar a anulării H.G. pentru lipsa procedurii prealabile cu Guvernul României.

Cu toate acestea, în pagina nr. 5 a hotărârii recurate, instanţa a motivat admiterea excepţiei subsecvente de inadmisibilitate a capătului de cerere privind anularea parţială a HCL, din oficiu, iar la pagina nr. 2 alin. (5), instanţa s-a contrazis, reţinând că "nu poate fi cercetată de instanţa de contencios administrativ decât în cadrul acţiunii în anularea respectivului act", ceea ce reclamantele au solicit în capătul nr. 1 al acţiunii.

4. Apărările formulate în recurs

Deşi au fost legal citaţi, intimaţii-pârâţi nu au formulat întâmpinări.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 8 ianuarie 2024, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererii de recurs la data de 10 aprilie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este fondat pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

În cauză, reclamantele Parohia Ograda şi Parohia Dimieni au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Unitatea Administrativ Teritorială Ograda, Consiliul Local al Comunei Ograda, Unitatea Administrativ Teritorială Bucu, Consiliul Local al Comunei Bucu şi Guvernul României, anularea parţială a HCL al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999, de însuşire a inventarului bunurilor care alcătuiesc domeniul public al Comunei Bucu, ulterior al Comunei Ograda, în sensul eliminării poziţiilor nr. 31 şi 32 privind terenurile cu destinaţie de cimitir aparţinând parohiilor reclamante, precum şi anularea parţială a H.G. nr. 1353/2001, anexa nr. 17, de atestare a apartenenţei la domeniul public al Comunei Bucu a celor două cimitire.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei plângerii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României cu referire la cererea de anulare parţială a H.G. nr. 1353/2001; a admis excepţia subsecventă de inadmisibilitate a capătului de cerere privind anularea parţială a HCL a Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999 şi a respins acţiunea formulată de către reclamantele Parohia Ograda şi Parohia Dimieni, ca inadmisibilă, pentru lipsa procedurii prealabile prevăzute de art. 7 din Legea nr. 554/2004.

Împotriva sentinţei nr. 1248 din 15 septembrie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs recurentele-reclamante Parohia Ograda şi Parohia Dimieni, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ.

Verificând sentinţa recurată prin prisma motivelor de casare invocate, raportat la obiectul cererii de chemare în judecată, Înalta Curte constată următoarele:

Potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Înainte de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente, persoana care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim printr-un act administrativ individual care i se adresează trebuie să solicite autorităţii publice emitente sau autorităţii ierarhic superioare, dacă aceasta există, în termen de 30 de zile de la data comunicării actului, revocarea, în tot sau în parte, a acestuia. Pentru motive temeinice, persoana vătămată, destinatar al actului, poate introduce plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de 6 luni de la data emiterii actului. (...)

(2) Prevederile alin. (1) sunt aplicabile şi în ipoteza în care legea specială prevede o procedură administrativ-jurisdicţională, iar partea nu a optat pentru aceasta.

(3) Este îndreptăţită să introducă plângere prealabilă şi persoana vătămată într-un drept al său sau într-un interes legitim, printr-un act administrativ cu caracter individual, adresat altui subiect de drept. Plângerea prealabilă, în cazul actelor administrative unilaterale, se va introduce în termen de 30 de zile din momentul în care persoana vătămată a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul actului. Pentru motive temeinice, plângerea prealabilă se poate formula şi peste termenul de 30 de zile, dar nu mai târziu de 6 luni de la data la care a luat cunoştinţă, pe orice cale, de conţinutul acestuia. Termenul de 6 luni prevăzut în prezentul alineat, precum şi cel prevăzut la alin. (1) sunt termene de prescripţie.

(...)

(5) În cazul acţiunilor introduse de prefect, Avocatul Poporului, Ministerul Public, Agenţia Naţională a Funcţionarilor Publici, al celor care privesc cererile persoanelor vătămate prin ordonanţe sau dispoziţii din ordonanţe sau al acţiunilor îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice, precum şi în cazurile prevăzute la art. 2 alin. (2) şi la art. 4 nu este obligatorie plângerea prealabilă."

Înalta Curte nu poate împărtăşi soluţia şi raţionamentul juridic al instanţei de fond, referitor la necesitatea îndeplinirii procedurii prealabile.

Instanţa de control judiciar apreciază că judecătorul fondului cauzei a soluţionat în mod greşit excepţia inadmisibilităţii pentru lipsa plângerii prealabile, fără a reţine că în cauză este incidentă situaţia de excepţie prevăzută de art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu privire la acţiunile îndreptate împotriva actelor administrative care nu mai pot fi revocate, întrucât au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

Înalta Curte constată că actul administrativ unilateral cu caracter individual contestat, respectiv H.G. nr. 1353/2001, a intrat în circuitul civil şi a produs efectele juridice.

Potrivit art. 21 din Legea nr. 213/1998 (forma în vigoare la data emiterii actului contestat):

"(1) Inventarul bunurilor care alcătuiesc domeniul public al unităţilor administrativ-teritoriale se întocmeşte, după caz, de comisii special constituite, conduse de preşedinţii consiliilor judeţene, respectiv de primarul general al municipiului Bucureşti sau de primari.

(2) Inventarele întocmite potrivit prevederilor alin. (1) se însuşesc, după caz, de consiliile judeţene, de Consiliul General al Municipiului Bucureşti sau de consiliile locale.

(3) Inventarele astfel însuşite se centralizează de consiliul judeţean, respectiv de Consiliul General al Municipiului Bucureşti, şi se trimit Guvernului, pentru ca, prin hotărâre, să se ateste apartenenţa bunurilor la domeniul public judeţean sau de interes local."

După cum rezultă din dispoziţiile de mai sus, efectul hotărârii de guvern contestate este acela de "a atesta" apartenenţa bunurilor (în speţă, a unor cimitire) la domeniul public de interes local, atestarea constituind operaţiunea de confirmare oficială a unui fapt material sau a unei situaţii juridice, având rolul de a asigura încrederea publicului cu privire la realitatea faptului sau situaţiei atestate.

Or, acest efect al atestării s-a produs încă din momentul publicării hotărârii de guvern în Monitorul Oficial, ea nemaiputând fi revocată, ci doar anulată pentru vicii de legalitate anterioare sau concomitente momentului emiterii ei.

În atare condiţii, parcurgerea procedurii plângerii prealabile nu mai era necesară, ea fiind lipsită de orice finalitate practică.

Altfel spus, în cauză nu se impunea parcurgerea procedurii prealabile, întrucât actele atacate au intrat în circuitul civil, în condiţiile în care prin H.G. nr. 1353/2001 s-a atestat apartenenţa la domeniul public a bunurilor prevăzute în Hotărârea Consiliului Local al Comunei Bucu nr. 22/30.08.1999, ceea ce a produs efectele juridice aferente, astfel că nu mai poate fi revocată, ci doar anulată.

Se observă astfel că ulterior, în baza actului administrativ individual contestat, respectiv a H.G. nr. 1353/2001 s-au încheiat acte civile, producând efecte juridice la data încheierii respectivelor acte civile şi, prin urmare, nemaiputând conduce la niciun rezultat, procedura plângerii prealabile nu mai trebuie urmată.

Aşadar, contrar celor reţinute de către instanţa de fond, actele atacate au intrat în vigoare şi au produs efecte juridice, motiv pentru care erau aplicabile prevederile art. 7 alin. (5) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, republicată, cu modificările şi completările ulterioare, care exceptează partea de la parcurgerea procedurii administrative prealabile în ipoteza în care respectivele acte au produs efecte juridice.

În consecinţă, întrucât nu a fost soluţionat fondul cauzei şi pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie şi asigurarea tuturor garanţiilor procesuale pe care judecata în primă instanţă le conferă părţilor, Înalta Curte apreciază că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Prin urmare, instanţa de fond, astfel cum dispune expres art. 501 din C. proc. civ., va judeca cererea formulată de către reclamante, reţinând că în cauză nu se impunea urmarea procedurii prealabile, câtă vreme actele au intrat în circuitul civil şi au produs efecte juridice.

În raport cu soluţia de casare cu trimitere spre rejudecare, nu se mai impune analizarea celorlalte critici din cererea de recurs care se circumscriu motivului de recurs întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurente, acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă cu ocazia rejudecării cauzei.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 497 C. proc. civ., va admite recursul declarat de recurentele-reclamante Parohia Ograda şi Parohia Dimieni împotriva sentinţei nr. 1248 din 15 septembrie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal; va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de recurentele-reclamante Parohia Ograda şi Parohia Dimieni împotriva sentinţei nr. 1248 din 15 septembrie 2023, pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.