Government wins annulment suit over 1% employee share quota in oil company privatization sale

Şedinţa publică din data de 10 aprilie 2024

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 24.10.2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, anularea H.G nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii B. S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022.

La data de 10.02.2023 a fost formulată de către Ministerul Energiei, o cerere de intervenţie accesorie în interesul pârâtului Guvernului României, prin Secretariatul General al Guvernului.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa nr. 86 din 9 mai 2023, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată;

A respins excepţia prematurităţii, invocată de intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, ca neîntemeiată;

A respins excepţia lipsei de interes, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată;

A admis acţiunea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, şi cu intervenientul în interesul pârâtului Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Energiei;

A dispus anularea H.G. nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii B. S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia;

A respins cererea de intervenţie voluntară accesorie, formulată de Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

3. Căile de atac exercitate în cauză

3.1. Împotriva sentinţei nr. 86 din 9 mai 2023, pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, a declarat recurs recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acţiunii, pe cale de excepţie sau pe fond, ca neîntemeiată.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arată că acesta vizează depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, respectiv imixtiunea instanţelor judecătoreşti în atribuţiile puterii legislative sau executive.

În speţă, arată, în ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., că instanţa de fond, prin hotărârea pronunţată, a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, intervenind asupra oportunităţii stabilirii de către autoritatea executivă a procentului ce urmează a fi achiziţionat de salariaţi şi a momentelor la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia, întrucât oportunitatea revine exclusiv autorităţilor competente, cărora instanţa nu li se putea substitui.

Arată că potrivit dispoziţiilor art. 9 din anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997:

"Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului B.. Bucureşti au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului".

Susţine că instanţa a ignorat aceste prevederi exprese ce stabilesc în sarcina Guvernului stabilirea oportunităţii atât în ceea ce priveşte cota procentuală, cât şi momentele la care se va realiza vânzarea, instanţa substituindu-se autorităţii executive şi reţinând că Guvernul României nu ar mai avea posibilitatea stabilirii unui procent mai mic din capitalul social, al acţiunilor preconizate a fi vândute, inferior limitei de 8%, prevăzut prin Decizia I.C.C.J. nr. 2370/2019.

Tot o încălcare a atribuţiilor puterii judecătoreşti o reprezintă şi concluzia instanţei de fond conform căreia în executarea Deciziei nr. 2370/2019, Guvernul României nu mai putea delega Ministerului Energiei aprobarea procedurilor, termenelor şi condiţiilor pentru vânzarea acţiunilor B. S.A., prin ordin al ministrului energiei, ci aceste proceduri, termene şi condiţii trebuiau reglementate prin hotărâre de Guvern, în sarcina Ministerului Energiei putând fi reglementate sarcini şi atribuţii concrete prin hotărârea Guvernului.

Or, instanţa nu putea restrânge competenţa legală a Guvernului României de a adopta, prin H.G. nr. 746/2022, măsurile necesare care să răspundă imperativului punerii în executare a Deciziei I.C.C.J. nr. 2370/2019, în condiţiile în care potrivit art. 50 din O.U.G. nr. 57/2019:

"Aprecierea necesităţii şi oportunitatea emiterii actelor administrative ale Guvernului aparţin Guvernului".

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., critică hotărârea recurată pentru modalitatea în care a fost soluţionată excepţia inadmisibilităţii acţiunii pentru neîndeplinirea procedurii administrative prealabile cu emitentul actului contestat, Guvernul României.

Arată că prima instanţă a respins nejustificat această excepţie, reţinând că procedura prealabilă a fost îndeplinită în cauză prin transmiterea plângerii administrative prealabile, prin poştă electronică, de pe adresa de email a reprezentantului convenţional al reclamantei pe adresa oficială de email a Secretariatului General al Guvernului, astfel cum aceasta este publicată pe site-ul instituţiei la data de 12.10.2022.

Susţine că în cazul transmiterii actelor de procedură prin fax sau poştă electronică, se pune problema certitudinii recepţionării acestora în termenul legal de către destinatar, aşa încât mijlocul de comunicare trebuie să fie apt să asigure atât transmiterea textului, cât şi confirmarea primirii lui.

Or, instanţa de fond a respins apărările sale pe cale de excepţie, deşi nu exista certitudinea recepţionării plângerii de către destinatar în termenul legal.

De asemenea, susţine că prima instanţă a făcut o greşită interpretare şi aplicare a dispoziţiilor art. 7 din Legea nr. 554/2004, reţinând că transmiterea acesteia s-ar fi realizat la data de 12.10.2022, cu depăşirea termenului legal de 30 de zile, ceea ce echivalează cu neîndeplinirea procedurii prealabile obligatorii, actul de procedură astfel îndeplinit fiind lovit de nulitate, conform art. 185 alin. (1) C. proc. civ.

Mai arată că H.G. nr. 746/2022 nu este un act normativ împotriva căruia plângerea administrativă să poată fi formulată oricând, ci are caracter individual, astfel încât intimata-reclamantă trebuia să se încadreze în termenul de 30 de zile de la data comunicării actului, prevăzut de art. 7 alin. (1) şi (3) din Legea nr. 554/2004.

În acest sens, arată că destinatarii actului sunt determinaţi, iar hotărârea nu cuprinde dispoziţii generale, ci concrete, fiind act individual, astfel cum s-a reţinut şi prin Decizia nr. 2/20235, pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept - par. 103 şi 122, precum şi prin sentinţa civilă nr. 81/04.05.2023 (pronunţată în dosarul nr. x/2023) şi prin sentinţa civilă nr. 70/25-04.2023 (pronunţată în dosarul nr. x/2023) ale Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Subsumat aceluiaşi motiv de casare, critică soluţia instanţei de fond cu privire la excepţia lipsei de interes.

Arată că intimata-reclamantă a susţinut că ar avea interes în anularea H.G. nr. 746/2002, întrucât are calitatea de creditoare în dosarul nr. x/2022, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, având ca obiect executarea silită în condiţiile Legii nr. 554/2004, însă, contrar celor reţinute de către judecătorul fondului, încetarea efectelor juridice ale H.G. nr. 746/2022 nu ar putea să asigure intimatei-reclamante vreun folos practic, respectiv anularea în integralitate a H.G. nr. 746/2022 lipseşte de fundament vocaţia acesteia de a deveni acţionar şi, mai mult, afectează şi interesele celorlalţi beneficiari ai hotărârii de Guvern.

Precizează că intimata-reclamantă a mai promovat o altă cerere, în temeiul art. 24 din Legea nr. 554/2004, pentru executarea titlului reprezentat de Decizia ÎCCJ nr. 2370/2019, respinsă ca neîntemeiată şi care a făcut obiectul dosarului nr. x/2022, aflat pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, în care prin sentinţa nr. 1899/24.10.2022 s-a respins ca neîntemeiată cererea de amendare pentru neexecutarea Deciziei ÎCCJ nr. 2370/2019, reţinându-se că prin emiterea H.G. nr. 746/2022 a fost îndeplinită obligaţia stabilită în sarcina Guvernului.

Consideră că respingerea excepţiei lipsei de interes s-a făcut cu nerespectarea dispoziţiilor art. 1, art. 2 alin. (1) lit. p) şi r), art. 8 şi art. 81 din Legea nr. 554/2004, cât şi a art. 32 lit. d) şi art. 33 C. proc. civ.

O a treia critică subsumată aceluiaşi motiv de casare vizează faptul că instanţa de fond a făcut o greşită aplicare a dispoziţiilor art. 18 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 raportat la art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, respectiv prima instanţă nu a realizat o încadrare juridică adecvată în raport cu situaţia factuală, ceea ce a condus la pronunţarea unei soluţii nelegale.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că, prin conţinutul său, H.G. nr. 746/2022 nu pune în executare Decizia nr. 2370/2019 şi că tergiversează în continuare realizarea operaţiunii de vânzare de acţiuni.

După cum rezultă din art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G nr. 49/1997, hotărârea de guvern la emiterea căreia a fost obligat Guvernul României trebuie să stabilească cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

În executarea deciziei civile nr. 2370/2019, Guvernul României a adoptat H.G nr. 746/2022, prin care a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, în cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Susţine că proiectul de act normativ a fost elaborat cu respectarea procedurilor de transparenţă decizională, conform Legii nr. 52/2003, fiind publicat pe site-ul Ministerului Energiei în data de 02.06.2022, în cuprinsul acestuia fiind prevăzut că vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

La art. 2 din H.G nr. 746/2022 s-a prevăzut că în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de Statul român, stabilit la art. 1 din Legea nr. 173/2020, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor.

Precizează că potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G nr. 49/1997 rezultă că autoritatea publică avea o marjă de apreciere, în sensul că dreptul salariaţilor de a achiziţiona acţiuni era până la limita de 8% din capitalul social, iar prin Nota de fundamentare a actului, Guvernul României a indicat inclusiv faptul că este necesar să stabilească un termen de vânzare al acţiunilor ulterior datei la care expiră interdicţia de înstrăinare a acţiunilor deţinute de Statul român potrivit art. 1 din Legea nr. 173/2020.

Consideră că nu se poate susţine că stabilirea limitei de 8% din pachetul de acţiuni depinde exclusiv de voinţa angajaţilor, în condiţiile în care potrivit art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G nr. 49/1997 reiese că autoritatea publică avea o marjă de apreciere de până la 8% din capitalul social.

Apreciază că instanţa de fond a reţinut în mod nelegal că momentele până la care se va face vânzarea nu au fost stabilite prin hotărârea Guvernului, câtă vreme din cuprinsul H.G nr. 746/2022 rezultă că vânzarea acţiunilor se va realiza cel mai târziu până la data de 31.12.2023.

Arată că instanţa a făcut o interpretare eronată a dispoziţiilor art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, modificată prin O.G. nr. 55/2003, cât şi a Deciziei nr. 2370/2019 şi a H.G. nr. 746/2022 şi s-a comportat ca o instanţă de executare, în sensul art. 25 din Legea nr. 554/2004.

Susţine că adoptarea H.G. nr. 746/2022 reprezintă executarea titlului constând în Decizia ÎCCJ nr. 2370/2019, astfel că nu se mai justifica aplicarea mijloacelor de constrângere prevăzute de art. 24 din Legea nr. 554/2002.

În acest sens, invocă jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Consideră că este eronată şi susţinerea instanţei de fond că Guvernul României tergiversează în continuare realizarea operaţiunii de vânzare de acţiuni, întrucât în sarcina sa nu se poate reţine o culpă determinantă în întârzierea executării obligaţiei, cât timp, potrivit prevederilor Legii nr. 173/2020, modificată prin O.U.G. nr. 166/2020, s-a interzis pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută.

Referitor la interpretarea procentului de 8% din O.G. nr. 55/2003, susţine că voinţa legiuitorului nu a fost aceea de a institui reglementări contradictorii care să nu primească efectul avut în vedere de legiuitor la momentul edictării normei, dimpotrivă impunându-se interpretarea sistematică a acestor prevederi, în sensul vânzării etapizate a acţiunilor reprezentând 8% din capitalul social al B. S.A..

Referitor la prevederile art. 2 din H.G. nr. 746/2022, arată că instanţa de judecată a apreciat că această prevedere este contrară dispozitivului şi considerentelor Deciziei ÎCCJ nr. 2370 din 8 mai 2019, conform cărora Guvernul României a fost obligat să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, modificate prin O.G. nr. 55/2003.

În ceea ce priveşte susţinerea instanţei că în executarea Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 2370/2019, Guvernul României nu mai putea delega Ministerului Energiei aprobarea procedurilor, termenelor şi condiţiilor pentru vânzarea acţiunilor B. S.A.., prin ordin al ministrului energiei, ci aceste proceduri, termene şi condiţii trebuiau reglementate prin hotărâre a Guvernului şi că în sarcina Ministerului Energiei puteau fi reglementate sarcini şi atribuţii concrete prin hotărârea Guvernului, arată că instanţa de fond a ignorat probele de la dosar, în condiţiile în care prin Nota de fundamentare, pct. 2.1. s-a reţinut că O.G. nr. 55/2003, aprobată prin Legea nr. x, prevede că vânzarea pachetului de acţiuni se va efectua în mod direct către salariaţi, prin derogare de la prevederile art. 1 din O.U.G. nr. 88/1977 şi ale art. 1 din Legea nr. 137/2002, respectiv că M.E.C. (prin O.P.S.P.I.) a fost autorizat să stabilească procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea directă către salariaţii S.N.P. B. S.A. Bucureşti a pachetului de acţiuni prevăzut de lege.

Precizează că prezent, calitatea de instituţie publică implicată şi administrator al pachetului de acţiuni rămas în proprietatea Statului român la B. S.A. aparţine Ministerului Energiei.

Consideră că instanţa de fond a nesocotit dispoziţia legiuitorului (art. IV din O.G. nr. 55/2003, aprobată prin Legea nr. 538/2003) care a autorizat în sarcina ministerului de resort (Ministerul Energiei) să stabilească procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea pachetului de acţiuni către salariaţi şi, totodată, a interpretat greşit dispozitivul Deciziei nr. 2370/2019.

Având în vedere caracterul de organ colegial al Guvernului României, susţine că, raportat la specificul problematicii din speţă, dar şi la obiectul de reglementare al actului, obligaţia dispusă prin decizia civilă nr. 2370/08.05.2019 nu putea fi adusă la îndeplinire de către Guvernul României, fără cooperarea, cel puţin sub aspect tehnic - operaţional, dar şi juridic, a Ministerului Energiei, ca organ de specialitate al administraţiei centrale.

3.2. Împotriva aceleiaşi sentinţe a declarat recurs şi recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei, întemeiat pe motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 4 şi 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi rejudecarea cauzei, în sensul respingerii acţiunii.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ., arată că instanţa de fond a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti, întrucât prin hotărârea pronunţată a intervenit asupra oportunităţii stabilirii de către autoritatea executivă a procentului ce urmează a fi achiziţionat de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

În acest sens, invocă dispoziţiile art. 9 din O.G. nr. 55/2003, potrivit cărora:

"salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului B. Bucureşti au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuala ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărârea Guvernului."

Susţine că instanţa de fond a ignorat aceste prevederi exprese care stabilesc în sarcina executivului stabilirea oportunităţii, atât în ceea ce priveşte cota procentuală, cât şi momentele la care se va realiza vânzarea, substituindu-se Guvernului şi stabilind prin hotărâre judecătorească contrariul, deşi organizarea executării legilor pe calea hotărârilor Guvernului este atributul exclusiv al puterii executive, conform art. 50 alin. (2) din O.U.G. nr. 57/2019.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., arată că instanţa de fond a reţinut caracterul imprecis al reglementării, interpretând în mod eronat modalitatea executării acesteia.

Astfel, instanţa de fond a interpretat în mod greşit normele de drept material, având în vedere faptul că instanţa supremă nu a fixat şi nici nu ar fi fost abilitată să fixeze ea însăşi un procent, ci a obligat Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în executare a dispoziţiilor art. 9 din Anexa 1 la O.U.G. nr. 49/1997, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A. până la limita de 8% din capitalul social.

Consideră că din interpretarea dispoziţiilor art. 1 alin. (1) din H.G. nr. 746/2022 şi ale prevederilor art. 9 din Anexa nr. 1 din O.U.G. nr. 49/1997, prin folosirea sintagmei "până la limita de 8 %", reiese că legiuitorul a avut în vedere posibilitatea stabilirii unui procent mai redus încă de la momentul emiterii O.G. nr. 55/2003, prin raportare la condiţiile economice şi sociale existente la momentul vânzării acţiunilor.

Ca urmare obligaţiei stabilite în sarcina Guvernului României prin Decizia ÎCCJ nr. 2370/2019, executivul a adoptat Hotărârea Guvernului nr. 746/2022, care stabileşte la art. 1 alin. (1) că se aprobă vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." - S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

În acest sens, arată că în preambulul actului s-a făcut trimitere la dispoziţiile art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, potrivit cărora cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului.

De asemenea, prin hotărârea de Guvern s-a stabilit că vânzarea acţiunilor urmând a se realiza cel târziu până la data de 31.12.2023.

În plus, arată că Guvernul nu ar fi putut stabili o metodologie de vânzare chiar prin hotărârea de Guvern adoptată, întrucât la momentul adoptării acesteia încă nu expiraseră cele 180 de zile din termenul de 2 ani de interdicţie de vânzare, prevăzut de Legea nr. 173/2020.

Consideră că Guvernul României şi-a executat obligaţia sa prin emiterea Hotărârii de Guvern nr. 746/2022, prin care se urmăreşte organizarea şi executarea în concret a O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificată prin O.G. nr. 55/2003.

4. Apărările formulate în recurs

4.1. Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare la recursul formulat de recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

Susţine că nu sunt incidente motivele de casare invocate.

Astfel, arată că prin H.G. nr. 746/2022 nu este pus în executare titlul executoriu şi că Guvernul României tergiversează în continuare realizarea operaţiunii de vânzare de acţiuni.

4.2. Intimatul-reclamant A. a formulat întâmpinare la recursul formulat de recurentul-pârât Guvernul României, prin care solicită respingerea recursului ca nefondat.

În esenţă, arată că sunt incidente motivele de casare invocate şi că prin H.G. nr. 746/2022 nu este pus în executare titlul executoriu, Guvernul României tergiversând în continuare realizarea operaţiunii de vânzare de acţiuni.

5. Procedura de soluţionare a recursurilor

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererilor de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., cu aplicarea şi a dispoziţiilor O.U.G. nr. 80/2013.

În temeiul art. 490 alin. (2), coroborat cu art. 4711 şi art. 201 alin. (5) şi (6) C. proc. civ., prin rezoluţia din data de 5 septembrie 2023, s-a fixat termen de judecată pentru soluţionarea cererilor de recurs la data de 17 ianuarie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor, cauza fiind ulterior amânată la data de 10 aprilie 2024.

6. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând legalitatea sentinţei recurate prin prisma criticilor formulate prin cererea de recurs, a apărărilor formulate prin întâmpinări şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată şi reţine cele ce succed.

În cauză, reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, anularea H.G nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii B. S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia, publicată în Monitorul Oficial nr. 560 din 8 iunie 2022.

Prin sentinţa de fond, Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia neîndeplinirii procedurii prealabile, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a respins excepţia prematurităţii, invocată de intervenientul accesoriu Ministerul Energiei, ca neîntemeiată; a respins excepţia lipsei de interes, invocată de pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată; a admis acţiunea formulată de către reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, şi cu intervenientul în interesul pârâtului Guvernul României, prin Secretariatul General al Guvernului, Ministerul Energiei; a dispus anularea H.G. nr. 746/08.06.2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii B. S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia; a respins cererea de intervenţie voluntară accesorie, formulată de Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

Împotriva sentinţei nr. 86 din 9 mai 2023, pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, au declarat recursuri recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei.

Având în vedere similaritatea criticilor formulate prin cele două recursuri, Înalta Curte urmează a le analiza global.

În ceea ce priveşte motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1). 4 C. proc. civ., prin intermediul căruia recurenţii-pârâţi au învederat că sentinţa a fost dată cu depăşirea atribuţiilor puterii judecătoreşti, deoarece instanţa sesizată cu cererea de anulare a H.G. nr. 746/2022 nu se putea substitui Guvernului României în a aprecia cota procentuală şi momentele la care se va realiza vânzarea acţiunilor, respectiv în a aprecia că acestea nu sunt la latitudinea Guvernului României, este nefondat.

Potrivit dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 4 C. proc. civ.: casarea unor hotărâri se poate cerere când "instanţa a depăşit atribuţiile puterii judecătoreşti".

Prin această sintagmă se înţelege imixtiunea autorităţii judecătoreşti în sfera activităţii executive sau legislative, aşa cum a fost consacrată de Constituţie sau de o lege organică, instanţa judecătorească săvârşind acte care intră în atribuţiile unor organe aparţinând altei autorităţi constituite în stat, decât cea judecătorească.

Astfel, acest motiv de casare vizează încălcarea unor atribuţii constituţionale recunoscute într-un anumit moment legislativ diferitelor autorităţi statale. Altfel spus, excesul de putere atinge principiul separaţiei puterilor în stat. Instanţa săvârşeşte un exces de putere în una din următoarele forme: îndeplineşte un act pe care numai un organ al puterii executive sau al puterii legislative îl poate face; consfinţeşte, cu valoare legală, texte abrogate; contestă puterea legală a unor texte; aplică o lege adoptată înainte de intrarea ei în vigoare; se pronunţă pe cale de dispoziţii generale.

În cauză însă, nu poate fi reţinută imixtiunea primei instanţe în sfera activităţii executive sau legislative, câtă vreme judecătorul fondului a procedat în acord cu dispoziţiile art. 1, art. 2 alin. (1) lit. c), art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 şi art. 8 din Legea nr. 554/2004, care statuează asupra dreptului oricărei persoane care se consideră vătămată într-un drept sau interes legitim, printr-un act administrativ normativ (în speţă, o hotărâre de guvern) de a se adresa instanţei de contencios administrativ competente pentru a cere anularea actului. Prin urmare, prin faptul că a dispus anularea hotărârii de guvern, judecătorul fondului nu a săvârşit exces de putere, ci a dat efect dreptului de acces la instanţă, garantat prin dispoziţiile art. 21 din Constituţie şi exercitat în condiţiile Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004.

În schimb, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1). 8 C. proc. civ. este fondat, pentru următoarele considerente:

După cum a reţinut judecătorul fondului, circumstanţele prezentului litigiu au debutat cu Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, pronunţată în Dosarul nr. x/2015, prin care a fost obligat pârâtul Guvernul României să adopte o hotărâre de Guvern pentru punerea în aplicare a dispoziţiilor art. 9 din Anexa la O.U.G. nr. 49/1997, astfel cum a fost modificat prin O.G. nr. 55/2003, în vederea vânzării de acţiuni ale B. S.A., până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ la care au fost vândute acţiunile în cadrul procesului de privatizare, sub sancţiunea unor penalităţi de 1000 RON pe fiecare zi de întârziere, de la data pronunţării deciziei şi până la executarea obligaţiei.

În executarea acestei hotărâri judecătoreşti, recurentul-pârât a adoptat H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022 pentru aprobarea cotei procentuale ce urmează a fi achiziţionată de salariaţii Societăţii "B." - S.A. şi momentul la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia.

Admiţând acţiunea, prima instanţă a considerat întemeiate criticile de nelegalitate invocate de intimatul-reclamant.

Astfel, a reţinut că Guvernul României tergiversează în continuare realizarea operaţiunii de vânzare de acţiuni ale B. S.A., reglementarea adoptată contravenind titlului executoriu şi fiind imprecisă în sensul că, la articolul 1 din hotărâre, se prevede că vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023, în timp ce, la articolul 2, este prevăzut un "termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzută la art. 1 din Legea nr. 173/2020".

De asemenea, a reţinut că Guvernul României nu mai avea posibilitatea stabilirii unui procent mai mic din capitalul social al acţiunilor preconizate a fi vândute, inferior limitei de 8% prevăzute prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019, întrucât prin această hotărâre judecătorească, Înalta Curte ar fi prevăzut expres procentul din acţiunile B. S.A. care să fie vândute către salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului "B." S.A. Astfel, prima instanţă a apreciat că expresia "până la limita de 8% din capitalul social", prevăzută de art. 9 din Anexa nr. 1 la O.U.G. nr. 49/1997, precum şi în dispozitivul Deciziei ICCJ nr. 2370/2019 se referă la obligativitatea scoaterii la vânzare a unui număr de acţiuni reprezentând 8% din capitalul social al B. S.A..

În fine, a fost reţinută ca nelegală abilitarea ministrului Energiei de a aproba, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor, deoarece potrivit deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor trebuiau stabilite prin hotărâre a Guvernului, iar nu prin ordin al ministrului Energiei.

Înalta Curte constată că argumentele reţinute de prima instanţă sunt rezultatul unei greşite interpretări şi aplicări a legii.

În primul rând, se observă că prima instanţă a făcut o greşită aplicare a prevederilor art. 24 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, atunci când a reţinut că prin H.G. nr. 746/2022 din 8 iunie 2022, emitentul actului ar fi încălcat titlul executoriu reprezentat de Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019. Astfel, din analiza dispozitivului şi considerentelor deciziei menţionate, Înalta Curte reţine că hotărârea la a cărei emitere a fost obligat Guvernul României trebuia să stabilească pe de o parte cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, iar pe de alta, momentele la care se va realiza respectiva operaţiune. Opus celor reţinute de prima instanţă, se constată că, prin titlul executoriu, instanţa supremă nu a stabilit în sarcina Guvernului obligaţia de a emite o hotărâre în vederea vânzării unui procent de 8% din acţiunile B. S.A. către salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului "B." S.A. Din contră, a făcut referire explicită la dispoziţiile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, obligând Guvernul României să adopte o hotărâre pentru punerea în aplicare a acestora.

În continuare, se reţine că judecătorul fondului a făcut o greşită interpretare a prevederilor art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997.

Potrivit acestora, astfel cum au fost modificate prin O.G. nr. 55/2003: "Societatea comercială va ţine evidenţa acţiunilor şi acţionarilor în Registrul acţionarilor, deschis şi operat conform prevederilor legale în vigoare. Salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului B. Bucureşti au dreptul să achiziţioneze acţiuni ale societăţii până la limita de 8% din capitalul social, la acelaşi preţ cu care se vor vinde acţiunile în cadrul procesului de privatizare. Cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi momentele la care se va realiza achiziţionarea acţiunilor de către aceştia vor fi stabilite prin hotărâre a Guvernului,,.

Se observă astfel că norma juridică de grad superior a recunoscut autorităţii publice posibilitatea de a stabili o cotă ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, până la limita de 8%. Această împrejurare rezultă neechivoc din cuprinsul celor două teze relevante ale prevederilor legale anterior citate. Mai întâi, din interpretarea gramaticală a tezei a II-a, în condiţiile în care în textul legal nu s-a utilizat o prepoziţie simplă ("de,,) care să arate măsura (cantitatea) exactă a acţiunilor asupra cărora poartă dreptul de achiziţionare, ci una compusă ("până la"), care introduce un complement circumstanţial de mod referitor la limita până la care se îndeplineşte acţiunea. Apoi, din interpretarea sistematică a celor două texte, cea de-a doua teză specifică expres că Guvernul, prin hotărâre, va stabili cota ce urma a fi achiziţionată de salariaţi. Astfel, această din urmă teză îşi găseşte raţiunea doar dacă precedenta are în vedere un drept afectat de modalităţi, iar nu unul pur şi simplu.

Prin urmare, contrar prime instanţe, Înalta Curte constată că prevederile art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 au recunoscut autorităţii publice prerogativa de a stabili o cotă procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi, fără a se depăşi limita de 8%, marjă de apreciere ce a fost exercitată prin intermediul art. 1 al H.G. nr. 746/2022, prin care s-a aprobat vânzarea de către Ministerul Energiei a unui număr de acţiuni nominative, dematerializate, emise de Societatea "B." S.A., reprezentând o cotă procentuală de 1% din valoarea capitalului social al societăţii înregistrat la data vânzării.

Aceeaşi marjă de apreciere exercitată în limitele art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 a fost respectată şi în privinţa termenului de vânzare, în cuprinsul art. 1 alin. (2) al H.G. nr. 746/2002 fiind prevăzut că vânzarea acţiunilor se realizează cel mai târziu până la data de 31 decembrie 2023.

Cât despre cele reţinute de judecătorul fondului, care a apreciat că ar exista o contradicţie între aceste din urmă dispoziţii şi cele ale art. 2 al H.G. nr. 746/2002 şi că, în continuare, se tergiversează procesul de vânzare, argumentele sunt rezultatul unei greşite interpretări ale acestor din urmă prevederi coroborate cu cele ale art. 1 din Legea nr. 173/2020.

Astfel, prin articolul 2 din H.G. nr. 746/2022 s-a prevăzut că în termen de 180 de zile de la data expirării interdicţiei de înstrăinare a acţiunilor deţinute de statul român, prevăzute la art. 1 din Legea nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările ulterioare, ministrul energiei aprobă, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1), care se publică în Monitorul Oficial al României, Partea I. De asemenea, potrivit prevederilor art. 1 al Legii nr. 173/2020 privind unele măsuri pentru protejarea intereselor naţionale în activitatea economică, cu modificările şi completările ulterioare aduse prin O.U.G. nr. 166/2020 (în vigoare de la 05.10.2020):

"(1) Se interzice, pentru o perioadă de 2 ani, înstrăinarea acţiunilor deţinute de stat la companiile şi societăţile naţionale, la instituţii de credit, precum şi la orice altă societate la care statul are calitatea de acţionar, indiferent de cota de capital social deţinută".

Aşadar, la momentul emiterii H.G. nr. 746/2022 recurentul-pârât nu putea ignora adoptarea unei modificări legislative, printr-o normă cu forţă juridică superioară, care l-a împiedicat, pentru o durată de timp, să procedeze la înstrăinarea acţiunilor a acţiunilor B. S.A. Acesta a fost astfel motivul pentru care, prin H.G. nr. 746/2022, s-a prevăzut ca vânzarea efectivă să aibă loc după expirarea interdicţiei de înstrăinare prevăzute de Legea nr. 173/2020, iar nu o intenţie de tergiversare a punerii în executare a Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019. De asemenea, cum această interdicţie a expirat la data de 05.10.2022, rezultă că termenul de 180 de zile care a început să curgă de la acest din urmă moment, stabilit pentru ca ministrul energiei să aprobe, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor în cota procentuală prevăzută la art. 1 alin. (1) a fost pe deplin corelat cu data de 31 decembrie 2023, limită a finalizării întregii proceduri.

În fine, Înalta Curte constată că nelegala abilitare a ministrului Energiei de a aproba, prin ordin, procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor a fost reţinută de judecătorul fondului cu greşita aplicare a art. 24 din Legea nr. 554/2004 şi a art. IV din O.G. nr. 55/2003.

În primul rând, după cum s-a reţinut şi anterior, se observă că prin Decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 doar s-a dat efect obligaţiei Guvernului României de a emite o hotărâre pentru punerea în aplicare a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997, dispoziţii care vizau două aspecte esenţiale: cota procentuală ce urmează a fi achiziţionată de salariaţi şi termenul de finalizare a procedurii de vânzare. Cât despre restul aspectelor presupuse de procedura de vânzare în ansamblul său (procedura concretă, condiţiile şi eventualele termene presupuse de derularea procedurii), acestea nu au fost vizate expres de art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 şi nici de titlul executoriu. Din contră, potrivit art. IV din O.G. nr. 55/2003 "Se autorizează Ministerul Economiei şi Comerţului, prin Oficiul Participaţiilor Statului şi Privatizării în Industrie, să stabilească procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea directă a pachetului de acţiuni, prevăzut de lege, către salariaţii Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti, pentru exercitarea opţiunii Băncii Europene pentru Reconstrucţie şi Dezvoltare, precum şi pentru derularea procesului de privatizare a Societăţii Naţionale a Petrolului "B." - S.A. Bucureşti". Se observă astfel că reglementarea tuturor acestor aspecte a fost delegată legislativ instituţiei publice care administrează acţiunile rămase în proprietatea Statului la B. S.A., în prezent, Ministerului Energiei.

Pe cale de consecinţă, faptul că prin H.G. nr. 746/2002 s-a aprobat ca procedurile, termenele şi condiţiile pentru vânzarea acţiunilor vânzarea acţiunilor să fie aprobate de către Ministerul Energiei nu a contravenit Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal nr. 2370 din 8 mai 2019 şi a venit să pună în aplicare art. IV din O.G. nr. 55/2003.

Faţă de cele de mai sus, Înalta Curte constată că sentinţa recurată a fost dată cu greşita interpretare şi aplicare a art. 24 din Legea nr. 554/2004, a art. 9 din anexa la O.U.G. nr. 49/1997 şi a art. IV din O.G. nr. 55/2003, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1). 8 C. proc. civ. fiind astfel fondat.

7. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 20 din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi de recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei împotriva sentinţei nr. 86 din 9 mai 2023, pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal; va casa în parte sentinţa recurată şi, rejudecând: va respinge cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi intervenientul accesoriu în favoarea pârâtului, Ministerul Energiei, ca neîntemeiată; va admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Energiei în favoarea Guvernului României prin Secretariatul General al Guvernului şi va menţine sentinţa în rest.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursurile declarate de recurentul-pârât Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi de recurentul-intervenient accesoriu Ministerul Energiei împotriva sentinţei nr. 86 din 9 mai 2023, pronunţate de Curtea de Apel Ploieşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi, rejudecând:

Respinge cererea de chemare în judecată, formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României prin Secretariatul General al Guvernului şi intervenientul accesoriu în favoarea pârâtului, Ministerul Energiei, ca neîntemeiată.

Admite cererea de intervenţie accesorie formulată de Ministerul Energiei în favoarea Guvernului României prin Secretariatul General al Guvernului.

Menţine sentinţa în rest.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 10 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.