Incompatibility of public official with commercial employment in state-owned enterprise; insufficient judicial reasoning on duty overlap and pre-decisional hearing

Şedinţa publică din data de 9 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 6 aprilie 2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare x/16.03.2022, emis de Agenţia Naţională de Integritate.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1919 din 2 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii judecătoreşti menţionate în punctul I.2 de mai sus a declarat recurs reclamanta A., prin care, invocând incidenţa motivelor de recurs reglementate de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., a solicitat casarea sentinţei atacate.

În susţinerea căii de atac exercitate recurenta - reclamantă a arătat, în esenţă, că sentinţa recurată nu a stabilit starea de fapt dedusă judecaţii, care a rămas nelămurita sub aspectul motivelor care au condus instanţa la înlăturarea argumentelor sale, prima instanţă preluând punctul de vedere exprimat de intimată în raportul de evaluare, fără a motiva, în concret, în ce circumstanţe activitatea desfăşurată în calitate de funcţionar public a influenţat/favorizat activitatea desfăşurată în cadrul S.C. Amenajare Edilitară şi Salubrizare S.A. ori modalitatea în care ar fi fost prejudiciat interesul public.

Din această perspectivă, recurenta a argumentat că nu se poate reţine automat starea de incompatibilitate fără ca atribuţiile avute în calitate de funcţionar public să se fi întrepătruns sau să aibă legătură concretă cu atribuţiile avute în calitate de referent, funcţie de execuţie în cadrul AES. A mai arătat recurenta că ANI nu a procedat la o verificare în detaliu pentru a stabili dacă a desfăşurat efectiv activităţi care să fi condus la încălcarea imparţialităţii funcţiei publice, iar instanţa fondului a reţinut, în mod neîntemeiat, că, din verificarea atribuţiilor exercitate de recurentă atât în calitate de funcţionar public, cât şi în calitate de referent în cadrul societăţii Amenajare Edilitara şi Salubrizare S.A., ar rezulta existenţa unei legături indirecte între acestea, întrucât funcţia publică de director economic ar fi putut influinţa credibilitatea şi conţinutul atribuţiilor de referent, or că lipsa de informare şi apărare ar fi acoperite prin accesul la justiţie.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a depus întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea, drept temeinică şi legală a hotărârii recurate.

În justificarea apărărilor formulate, intimata a arătat, urmare unei succinte prezentări a conţinutului raportului de evaluare şi a soluţiei primei instanţe, că recurenta a invocat pur formal incidenţa prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., motivarea hotărârii atacate fiind structurată în raport de susţinerile şi cererile formulate de reclamantă, astfel încât obligaţia de motivare ce incumba instanţei a fost respectată.

Printr-un alt set de argumente, intimata a învederat că instanţa de fond a analizat, în mod complet toate chestiunile deduse judecăţii de către ambele părţi din proces, arătând, în detaliu, care sunt considerentele care au format convingerea instanţei că acţiunea formulată de reclamantă este neîntemeiată, respectiv că raportul de evaluare nr. x/16.03.2022 a fost întocmit cu respectarea dispoziţiilor legale privind regimul incompatibilităţilor aplicabil în cauza dedusă judecăţii.

În acest sens intimata a învederat că din analiza înscrisurilor depuse în probaţiune la dosarul cauzei, prin raportare la prevederile art. 96 din Legea nr. 161/2003, cu privire la recurenta A. s-a constatat că simultan cu funcţia de director la Direcţia Generală Economică din cadrul Primăriei Sectorului 5 Bucureşti a exercitat funcţia de referent în cadrul Serviciului Urmărire Contracte Lucrări din cadrul societăţii Amenajare Edilitară şi Salubrizare S.A. în perioada 04.10.2016 - 18.03.2019, respectiv funcţia de referent în cadrul Serviciului Achiziţii Publice din cadrul aceleiaşi societăţii în perioada 21.02.2020-26.10.2020, societate de interes local la care Consiliul Local al Sectorului 5 Bucureşti este acţionar majoritar cu o cotă de participare de 98,8%.

Evocând reperele relevante ale parcursului profesional al recurentei - reclamante în cadrul Primăriei Sector 5 Bucureşti, informaţiile transmise de Oficiul Naţional al Registrului Comerţului în privinţa societăţii Amenajare Edilitară şi Salubrizare S.A. şi datele furnizate de această societate, intimata a apreciat că instanţa de fond, urmare verificării atribuţiile celor două funcţii, a reţinut corect că între acestea există o legătură indirectă.

5. Procedura de soluţionare a recursului

În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 13 iunie 2023 s-a fixat termen de judecată la data de 27 martie 2024, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este fondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că, prin cererea de chemare în judecată, reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu verificarea legalităţii Raportului de evaluare x/16.03.2022, emis de Agenţia Naţională de Integritate, prin care a fost reţinută încălcarea de către reclamantă a prevederilor art. 94 alin. (2) lit. c) din Legea nr. 161/2003, întrucât a exercitat simultan, în perioada 04.10.2016 - 18.03.2019, funcţia de director al Direcţiei Generale Economice din cadrul Primăriei Sectorului 5 Bucureşti şi funcţia de referent în cadrul Serviciului Urmărire Contracte Lucrări din cadrul societăţii Amenajare Edilitară şi Salubrizare S.A., respectiv în perioada 21.02.2020-26.10.2020 funcţia de referent în cadrul Serviciului Achiziţii Publice din cadrul aceleiaşi societăţi, societate de interes local la care Consiliul Local al Sectorului 5 Bucureşti este acţionar majoritar cu o cotă de participare de 98,8%.

În justificarea solicitării formulate, reclamanta a evocat, drept aspect de nelegalitate a actului atacat, faptul că deţinerea concomitentă a funcţiei publice şi a celei de referent în cadrul societăţii comerciale nu ar atrage, automat, starea de incompatibilitate, ci s-ar impune o analiză concretă comparativă a atribuţiilor specifice fiecărei calităţi deţinute în raport de fişa postului.

De asemenea, reclamanta a subliniat că, pe întreaga perioadă de referinţă a acţionat cu bună - credinţă, neexistând nicio legătură directă sau indirectă între cele două funcţii, dar şi că nu a primit nicio informare din partea pârâtei, neavând posibilitatea de a formula un punct de vedere, conform dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 176/2010, sens în care a combătut susţinerile din cuprinsul raportului referitoare la faptul că informările trimise de pârâtă ar fi fost returnate cu menţiunea "expirat termen de păstrare".

Prin sentinţa ce formează obiectul recursului, instanţa de fond a respins cererea formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, ca nefondată, reţinând, pe de o parte, că pârâtul şi-a întemeiat constatările obiective pe prevederile art. 96 din Legea nr. 161/2003, iar pe de altă parte că ar există o legătură indirectă între atribuţiile reclamantei aferente funcţiei de referent comparate cu cele aferente funcţiei de director economic, fără ca instanţa să explice care sunt elementele ce au condus la această concluzie.

Totodată, argumentul reclamantei referitor la nerespectarea dispoziţiilor art. 21 din Legea nr. 176/2010 a fost înlăturat de către instanţa de fond print-un singur paragraf, în care aceasta a învederat astfel:

"Referitor la lipsa de informare şi apărare, Curtea a apreciat că prin accesul la justiţie este acoperită această lipsă de comunicare din faţa autorităţii pârâte."

În acest context, Înalta Curte constată că sunt fondate criticile subsumate de recurenta - reclamantă cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. întrucât prima instanţă nu a analizat, în mod concret, criticile de nelegalitate aduse de recurenta - reclamantă actului administrativ atacat, din considerentele sentinţei recurate nerezultând raţionamentul juridic pe care s-a întemeiat soluţia pronunţată.

Potrivit dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) din C. proc. civ., republicat "(1) Hotărârea va cuprinde:/…/b) considerentele, în care se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinută de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor".

După cum s-a interpretat atât în doctrina, precum şi în jurisprudenţa naţională, hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă împrejurările de fapt dar şi motivele de drept care au format convingerea instanţei, astfel încât referirea generică la susţinerile părţilor ori la probele administrate, nu este suficientă pentru a satisface standardele normei în discuţie, a cărei încălcare atrage desfiinţarea hotărârii, întrucât aceasta constituie, în realitate, o lipsă a motivării.

De asemenea, nici motivarea sumară a hotărârii nu corespunde exigenţelor textului enunţat, pentru că lipsa de consistenţă a acesteia face imposibilă realizarea controlului judiciar, considerentele hotărârii judecătoreşti trebuind să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, lipsite de contradicţii, bazate pe incontestabilitate, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul.

În fine, Înalta Curte reţine că respectarea acestei dispoziţii procedurale, cu valoare de principiu, se circumscrie obligaţiei ce revine instanţei de a garanta părţilor exerciţiul efectiv al dreptului la un proces echitabil, în sensul art. 6 din C. proc. civ., art. 21 din Constituţia României şi art. 6 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Astfel, dreptul la un proces echitabil constituie o componentă a principiului preeminenţei dreptului într-o societate democratică, nefiind suficient ca legea să recunoască persoanelor drepturi substanţiale în măsura în care acestea nu sunt însoţite de garanţii fundamentale de ordin procedural, de natură a le pune în valoare.

În acest sens, în jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului s-a statuat că dreptul la un proces echitabil implică în sarcina instanţei obligaţia de a proceda la "un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor de probă ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa" (Cauza Albina împotriva României, Cauza Gheorghe împotriva României).

Or, în cauza pendinte, instanţa de fond nu a respectat aceste repere, modalitate de abordare a motivării sentinţei recurate echivalând cu necercetarea fondului cauzei, de natură a conduce la pronunţarea unei hotărâri lacunare sub aspectul motivelor pe care se sprijină, ceea ce impune trimiterea cauzei spre rejudecare pentru respectarea principiului dublului grad de jurisdicţie, ca garanţie a legalităţii şi temeiniciei hotărârii ce urmează a fi pronunţată în litigiul de faţă, astfel cum s-a reţinut anterior.

În consecinţă, Înalta Curte apreciază că este fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., împrejurare în raport de care, nu se mai impune analizarea celorlalte critici formulate de recurentă în cadrul motivului de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., acestea urmând a fi examinate de către prima instanţă, cu ocazia rejudecării cauzei.

Faţă de toate aceste considerente, constatând că sentinţa recurată este nelegală din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., Înalta Curte, în conformitate cu prevederile art. 496 C. proc. civ., va admite recursul declarat de reclamanta A., va casa sentinţa civilă nr. 1919 din 2 noiembrie 2022 şi va trimite cauza spre rejudecare Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1919 din 2 noiembrie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 9 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.