Conflict-of-interest liability for local administrators: subjective fault and proportionality required beyond mere familial gain

Şedinţa publică din data de 4 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă,

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Cererea de chemare în judecată. Hotărârea primei instanţe

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal la data de 05.12.2022, reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, anularea Raportului de evaluare nr. x/17.11.2022 întocmit de pârâtă, cu cheltuieli de judecată.

Prin sentinţa nr. 138 din 29 mai 2023, Curtea a admis acţiunea formulată de reclamant şi a anulat în parte raportul de evaluare contestat, sub aspectul reţinerii încălcării de către reclamant a dispoziţiilor art. 228 alin. (1) lit. f) din O.U.G. nr. 57/2019, prin încheierea Contractului de furnizare produse de curăţenie şi igienă nr. 8111/16.09.2021 între oraşul Ardud şi S.C. B..

A menţinut Raportul de evaluare nr. x/17.11.2022, în ce priveşte reţinerea încălcării de către reclamant a dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, prin emiterea Dispoziţiei nr. 494/18.12.2019, în calitate de primar al oraşului Ardud.

2. Cererea de recurs

Împotriva acestei sentinţe, reclamantul A. a formulat recurs, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6, 7 şi 8 C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii recurate şi, în rejudearea fondului, admiterea în totalitate a acţiunii, în sensul anulării în integralitate a Raportului de evaluare nr. x/17.11.2022 emis de Agenţia Naţională de Integritate.

Subsumat motivului de casare prevăzut în art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., recurentul- reclamant a arătat, în esenţă, că sentinţa nu este motivată corespunzător prevederilor art. 425 C. proc. civ., pentru că nu face decât să reia constatările şi interpretările intimatei- pârâte, fără a conţine un raţionament propriu al instanţei cu privire la interpretarea şi aplicarea art. 70 şi 76 din Legea nr. 161/2003 şi fără a analiza contextul în care a fost emisă dispopziţia nr. 494/18.12.2019, respectiv implementarea unor proiecte cu fonduri europene, în condiţiile art. 11 şi 16 din Legea nr. 153/2017, cu funcţionari publici din aparatul primarului, prin punerea în balanţă a interesului public cu cel privat.

Din perspectiva cazului de casare întemeiat pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., recurentul- reclamant a susţinut că hotărârea atacată a înfrânt efectul pozitiv al lucrului judecat faţă de caracterul definitiv al raportului de evaluare nr. x/09.08.2019, în care, cu referire la o perioadă anterioară celei supuse evaluării în prezenta cauză, s-a reţinut că nu a existat un conflict de interese în legătură cu emiterea unor acte administrative referitoare la funcţionarul public C., fiica primarului.

În dezvoltarea criticilor întemeiate pe prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., recurentul- reclamant a susţinut că, în verificarea legalităţii raportului de evaluare, prima instanţă nu a efectuat o interpretare conjugată a normelor privind reglementarea conflictului de interese cuprinse în art. 70, 71 şi 76 din legea nr. 161/2003 cu normele din legislaţia specifică administraţiei publice locale şi din materia implementării proiectelor finanţate din fonduri europene. În acest context, a precizat, pe de o parte, faptul că fiica sa avea calitatea de funcţionar public în aparatul de specialitate al primarului încă din anul 2015 şi, pe de altă parte, că desemnarea funcţionarilor publici în echipele de implementare a proiectelor s-a făcut astfel încât să se evite supraîncărcarea anumitor funcţionari publici, care ar fi putut afecta funcţionalitatea administrativă a organelor administraţiei publice locale în realizarea interesului public.

3. Apărările formulate

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului, ca nefondat, susţinând, în esenţă, că sentinţa este corespunzător motivată, a fost pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a prevederilor legale incidente în materie şi este conformă practicii judiciare exemplificate prin decizia nr. 2870 din 25 mai 2023 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

4. Cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

La 6 februarie 2024, recurentul-reclamant A. a transmis la dosar o cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene cu următoarele întrebări preliminare:

1. Dispoziţiile art. 61 alin. (3) din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European şi al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 şi a Deciziei nr. 541/2014/UE şi de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012 se interpreteaza în sensul dispoziţiilor prevazute în cuprinsul Orientării (2021/C 121/01) privind evitarea şi gestionarea conflictelor de interese în temeiul Regulamentului financiar, care prevăd că reţinerea conflictului de interese nu este o consecinţă automată a unei relaţii de familie, fiind necesar să fie indeplinită şi condiţia compromiterii imparţialitatii persoanei în cauză, existând, astfel, posibilitatea ca, în anumite situaţii exceptionale, imparţialitatea acesteia să nu fie afectată chiar în prezenţa unei relaţii de familie?

2. Dacă răspunsul la întrebarea nr. 1 este afirmativ, situaţia în care interesul persoanei ce exercită o funcţie de demnitate publică aleasă nu este suficient de semnificativ astfel încât să fie perceput ca fiind în masură să compromită imparţialitatea şi obiectivitatea acestuia, trebuie interpretată ca fiind o situaţie excepţională care nu contravine dispoziţiilor art. 61 alin. (3) din Regulamentul (UE, Euratom) 2018/1046 al Parlamentului European şi al Consiliului din 18 iulie 2018 privind normele financiare aplicabile bugetului general al Uniunii, de modificare a Regulamentelor (UE) nr. 1296/2013, (UE) nr. 1301/2013, (UE) nr. 1303/2013, (UE) nr. 1304/2013, (UE) nr. 1309/2013, (UE) nr. 1316/2013, (UE) nr. 223/2014, (UE) nr. 283/2014 şi a Deciziei nr. 541/2014/UE şi de abrogare a Regulamentului (UE, Euratom) nr. 966/2012?

După ce a prezentat cadrul procesual din dosar şi a făcut aprecieri vizând rolul CJUE în cadrul procedurii întrebărilor preliminare, recurentul-reclamant a arătat că solicită interpretarea normelor europene prevăzute de Regulamentul financiar cu observarea perspectivei date de Orientarile privind evitarea şi gestionarea conflictelor de interese în temeiul Regulamentului financiar, emise de către Comisia Europeana.

În ceea ce priveşte relevanţa răspusurilor CJUE asupra întrebărilor formulate, recurentul- reclamant a arătat că în sarcina sa a fost reţinut conflictul de interese în raport cu art. 70 din Legea nr. 161/2003, care prevede următoarele:

"Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative.".

Astfel, chiar dispoziţiile legii în baza carora a fost reţinut conflictul de interese introduc distincţia relevată prin interpretările date de Comisia Europeana în Orientarile 2021/C 121/01 referitoare la situaţia excepţională în care imparţialitatea persoanei ce exercită o funcţie de demnitate publică aleasă nu este afectată, chiar în prezenţa unei relaţii de familie.

O distincţie similară există şi în alte reglementări europene, de exemplu în Directiva 2014/24/UE care, la art. 24 alin. (2), prevede; "Conceptul de conflict de interese acopera cel puţin orice situaţie în care membrii personalului autorităţii contractante sau ai unui furnizor de servicii de achiziţie care acţionează în numele autorităţii contractante care sunt implicaţi în desfaşurarea procedurii de achiziţie sau care pot influenţa rezultatul acesteia au, în mod direct sau indirect, un interes financiar, economic sau un alt interes personal, care ar putea fi perceput ca element care compromite imparţialitatea sau independenţa lor în contextul procedurii de achiziţie".

Chiar dacă nu are aplicabilitate în speţă, textul citat relevă orientarea reglementărilor europene vizând conflictul de interese, respectiv reţinerea unei asemenea situaţii numai sub condiţia ca interesul personal să fie de natură a pune sub semnul întrebarii imparţialitatea funcţionarului public.

Ghidul privind incompatibilitatile şi conflictele de interese publicat pe site-ul Agenţiei Naţionale de Integritate, în încercarea de a defini conflictul de interese, menţionează Recomandarea 10/2000 a Comitetului de Miniştri al Consiliului Europei, precum şi perspectiva Organizaţiei pentru Cooperare şi Dezvoltare Economică asupra conflictului de interese. Ambele aceste menţiuni indică explicit condiţia influenţei pe care interesul personal ar avea-o asupra îndeplinirii atribuţiilor funcţionarului public.

Aceasta este, de altfel, interpretarea corectă, cea care corespunde scopului reglementării conflictului de interese, raţiunii pentru care aceasta a fost adoptată. Ceea ce a interesat pe legiutor nu a fost să împiedice încheierea unor acte sau luarea unor decizii în legatură cu care ar fi existat şi un interes personal al funcţionarului (demnitarului), ci să se asigure că imparţialitatea şi independenţa acestuia nu sunt afectate. Legea trebuie interpretată şi aplicată conform raţiunii legiutorului, scopului adoptarii ei (cessante ratione legis, cessat ejus dispositio).

Pe de alta parte însă, Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei conţine dispoziţii contrare celor ale Regulamentului Financiar interpretat în sensul Orientării emise de Comisia Europeană, respectiv art. 76 alin. (1), care stabileşte existenţa conflictului de interese fără a reţine condiţia afectării imparţialităţii persoanei ce exercită o funcţie de demnitate publică (în mod similar, ar trebui observat şi art. 228 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 57/2019, reţinut de către instanţa de fond în considerentele sentinţei).

Orientările 2021/C 121/01 privind evitarea şi gestionarea conflictelor de interese în temeiul Regulamentului Financiar au principalul scop de a promova o interpretare şi o aplicare uniformă a normelor privind evitarea conflictelor de interese pentru actorii financiari, respectiv interpretarea Regulamentului Financiar.

Mai departe, trebuie observate dispoziţiile art. 148 din Constituţia României, care prevad urmatoarele:

"Ca urmare a aderării, prevederile tratatelor constitutive ale Uniunii Europene, precum şi celelalte reglementări comunitare cu caracter obligatoriu, au prioritate faţă de dispoziţiile contrare din legile interne, cu respectarea prevederilor actului de aderare.".

Prin urmare, se pune problema interpretării şi aplicării dreptului Uniunii Europene, din moment ce dispoziţiile Regulamentului Financiar trebuie aplicate cu prioritate faţă de dispoziţiile Legii nr. 161/2003 şi, din această perspectivă, cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene este justificată.

Conform dispoziţiilor art. 61 alin. (3) RF 2018, "un conflict de interese există în cazul în care exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor unui actor financiar sau ale unei alte persoane, menţionate la alin. (1), este compromisă din motive care implică familia, viaţa afectivă, afinităţile politice sau naţionale, interesul economic sau orice alt interes personal direct sau indirect.".

În cauză, conflictul de interese a fost reţinut în sarcina sa ca o consecinţă directă a relaţiei de familie pe care o are cu funcţionarul C., fără a fi analizată condiţia imparţialităţii, respectiv dacă imparţialitatea sa a fost sau nu afectată în momentul emiterii Dispoziţiei nr. 494/18.12.2019 prin care s-a constituit echipa de implementare a proiectului finanţat din fonduri europene "PrimeCare RO-HU Acces Transfrontalier la servicii de urgenţă şi asistenţă medicală primară de înaltă calitate în comunităţi mici".

Or, dacă în momentul în care s-a analizat existenţa conflictului de interese de către evaluatorul ANI s-ar fi avut în vedere şi conditia imparţialiăţii, astfel cum este prevazută de dispoziţiile menţionate anterior, s-ar fi constatat faptul că în sarcina sa nu poate fi reţinut conflictul de interese.

De asemenea, pentru reţinerea conflictului de interese într-o atare situaţie era necesar ca evaluatorul ANI sa aibă în vedere şi interesul efectiv al său în emiterea Dispoziţiei nr. 494/18.12.2019, dar şi dacă interesul este suficient de semnificativ astfel încât să fie în masură să-i compromită imparţialitatea sau nu.

În acest sens, în cuprinsul Orientarii 2021/C 121/01 se menţionează următoarele:

"Articolul 61 alin. (3) din RF 2018 nu prevede conflictul de interese ca o consecinţă automată a unei relaţii de familie, dar imparţialitatea persoanei în cauză trebuie să fie compromisă (în situaţii excepţionale, este posibil să nu fie cazul)". "Interesul trebuie să fie suficient de semnificativ pentru a fi perceput ca fiind în masură să "compromită" "exercitarea imparţială şi obiectivă a funcţiilor". De regulă, s-ar putea argumenta că, cu cât responsabilitatea şi răspunderea sunt mai mari sau cu cât interesul ori implicarea în execuţia bugetului este mai mare, cu atât probabilitatea unui conflict de interese perceput este mai mare.".

După cum a precizat şi în acţiune, deţinea calitatea de primar, dar şi rudă de gradul I cu funcţionarul C., la momentul includerii acestuia în echipa de implementare a proiectului finanţat din fonduri europene "PrimeCare RO-HU".

Într-adevăr, exista o relaţie de rudenie cu funcţionarul public, însă această situaţie nu poate fi considerată automat conflict de interese, având în vedere că teoreticul interes personal al său nu a fost de natură sa îi afecteze imparţialitatea, urmărind, în realitate, îndeplinirea îndatoririlor aferente funcţiei publice pe care o deţine.

Pentru analizarea interesului, trebuie avut în vedere folosul material efectiv obţinut în baza Dispoziţiei nr. 494/18.12.2019. Astfel, având în vedere cuantumul scăzut al foloaselor materiale obţinute în baza exercitării atribuţiilor de asistent manager, respectiv suma de 13.750 RON aferentă perioadei aprilie 2020- ianuarie2021, rezultă, fără urmă de îndoială, lipsa unui interes personal în raport de includerea funcţionarului C. în echipa de implementare a unui proiect finanţat din fonduri europene, putându-se concluziona că nu poate fi de natură să-i afecteze imparţialitatea.

Mai mult, prin emiterea Dispoziţiei nr. 494/18.12.2019, a respectat cu prioritate art. 121 alin. (2) din Constituţia României care prevede următoarele:

"Consiliile locale şi primarii funcţionează, în condiţiile legii, ca autorităţi administrative autonome şi rezolvă treburile publice din comune şi din oraşe.".

Astfel, în realitate, proiectul "PrimeCare RO-HU Acces Transfrontalier la servicii de urgenţă şi asistenţă medicală primară de înaltă calitate în comunităţi mici" a reprezentat doar rezolvarea treburilor publice din oraşul Ardud, întrucât implementarea acestui proiect aduce un aport pozitiv locuitorilor.

Cu toate acestea, în opinia evaluatorului ANI, simpla relaţie de rudenie a sa cu funcţionarul C. reprezintă un conflict de interese, deşi, conform dispoziţiilor a căror interpretare o solicită, evaluatorul ANI ar fi trebui să analizeze situaţia conflictuală şi din perspectiva imparţialităţii sale.

A concluzionat recurentul că este evidentă necesitatea interpretării de către CJUE a dispoziţiilor art. 61 alin. (3) din RF 2018 având în vedere şi dispoziţiile interpretative ale Orientariloe 2021/C 121/01 cu privire la analizarea existenţei conflictului de interese în raport de relaţiile de familie, punându-se problema de a decide dacă simpla relaţie de rudenie este suficientă pentru constatarea unui conflict de interese sau, în stabilirea existenţei acestuia, trebuie avut în vedere şi dacă imparţialitatea este sau nu afectată.

5. Punctul de vedere formulat de intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate asupra cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene

Intimata-pârâtă a formulat note scrise, prin care a solicitat respingerea, ca inadmsibilă, a cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene, apreciind, în esenţă, că instanţa europeană are numai obligaţia interpretării dreptului european, nu şi a aplicării efective a acestuia în cazuri individuale concrete, în sistemul naţional de drept.

A opinat intimata că, analizând argumentele expuse de recurent, se observă că acesta nu a formulat o veritabilă cerere de sesizare a CJUE, urmărind în realitate soluţionarea pe fond a cauzei (dezlegarea fondului cauzei), nefiind îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene.

II. Analiza cererii de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Examinând cererea recurentului-reclamant A. de sesizare a Curţii de Justiţie Europene, Înalta Curte reţine că, potrivit dispoziţiilor art. 267 din Tratatul privind Funcţionarea Uniunii Europene - T.F.U.E., Curtea de Justiţie a Uniunii Europene (CJUE) este competentă să se pronunţe, cu titlu preliminar, cu privire la: a) interpretarea tratatelor; b) validitatea şi interpretarea actelor adoptate de instituţiile, organele, oficiile sau agenţiile Uniunii.

În cazul în care o asemenea chestiune se invocă în faţa unei instanţe dintr-un stat membru, această instanţă poate să ceară CJUE să pronunţe o hotărâre preliminară, în cazul în care apreciază că hotărârea îi este necesară pentrua soluţiona cauza. În cazul în care o asemenea chestiune se invocă într-o cauză pendinte în faţa unei instanţe naţionale ale cărei decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern, această instanţă este obligată să sesizeze Curtea.

Procedura hotărârii preliminare creează, pentru instanţele statelor membre, cadrul în care să poată adresa Curţii de Justiţie, în timpul soluţionării litigiilor aflate pe rolul lor, întrebări vizând interpretarea sau validitatea normelor de drept al Uniunii, judecătorul naţional fiind competent să decidă dacă întrebările sunt relevante pentru soluţionarea litigiului şi să stabilească conţinutului acestora, în funcţie de circumstanţele litigiului.

Chiar şi instanţele naţionale ale căror decizii nu sunt supuse vreunei căi de atac în dreptul intern au libertatea de a evalua relevanţa unei cereri pentru întrebare preliminară, trimiterea fiind obligatorie doar atunci când aceasta este necesară pentru pronunţarea unei hotărâri în cauză.

În cauza 283/81, CILFIT şi Lanificio di Gavardo SpA, soluţionată prin hotărârea din 6-10-1982, C.E.J. (în prezent C.J.U.E.) a precizat care sunt circumstanţele şi factorii ce trebuie avuţi în vedere de instanţele naţionale (inclusiv de cele ale căror soluţii nu sunt supuse unei căi de atac) pentru a hotărî dacă sesizează sau nu instanţa Uniunii Europene cu solicitarea pronunţării unei hotărâri preliminare.

În acest sens, Curtea de Justiţie a stabilit că nu este suficient ca o parte să susţină că litigiul impune folosirea procedurii întrebării preliminare pentru interpretarea uniformă a dreptului comunitar pentru ca instanţa să fie obligată să considere că se află într-o situaţie prevăzută de fostul art. 234 din Tratatul Comunităţilor Europene. Instanţele ale căror decizii nu pot fi atacate în dreptul intern se bucură de aceeaşi putere de evaluare asupra relevanţei întrebării, ele nu pot fi obligate să folosească procedura hotărârii preliminare dacă întrebarea nu este pertinentă, răspunsul la întrebare nu este concludent în soluţionarea litigiului sau aplicarea corectă a dreptului comunitar se poate impune într-un mod atât de evident încât să nu lase loc niciunei îndoieli rezonabile cu privire la modul de soluţionare a întrebării.

De asemenea, Curtea de Justiţie a decis că nu se poate pronunţa asupra unei întrebări preliminare când interpretarea sau examinarea validităţii normei de drept comunitar, cerute de instanţa naţională, nu au nicio legătură cu situaţia de fapt sau cu obiectul acţiunii principale (C- 126/80, Salonia, Hotărârea din 16 iunie 1981, par. 6 din considerentele Curţii).

Verificând conţinutul întrebărilor propuse de revizuentă în aceste coordonate, Înalta Curte constată că o hotărâre de interpretare a prevederilor din dreptul Uniunii indicate în cerere nu este necesară pentru soluţionarea cauzei, în realitate fiind vizate aspecte ce ţin de interpretarea şi aplicarea legislaţiei naţionale privind conflictul de interese în litigiul dedus judecăţii, în condiţiile în care chiar autorul întrebării observă că şi definiţia dată conflictului de interese în art. 70 din Legea nr. 161/2003 cuprinde cerinţa existenţei unui interes patrimonial care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor de serviciu.

Or, conform prevederilor art. 267 T.F.U.E. şi jurisprudenţei în materie, Curtea de Justiţie a Uniunii Europene are doar atribuţia interpretării in abstracto a normelor de drept al Uniunii, fără a pronunţa o hotărâre prin care să fie dezlegate chestiunile litigioase, această prerogativă fiind în mod evident şi exclusiv atributul instanţei naţionale.

În consecinţă, Înalta Curte va respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

III. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând hotărârea atacată în raport cu motivele invocate prin recurs şi cu apărările formulate prin întâmpinare, Înalta Curte constată că recursul este fondat, în limitele şi pentru considerentele ce vor fi arătate în continuare.

1. Argumente de fapt şi de drept relevante

Prin Raportul întocmit de Agenţia Naţională de Integritate, s-a constatat că reclamantul A., a încălcat regimul juridic al conflictelor de interese întrucât, în calitate de primar al oraşului Ardud, judeţul Satu-Mare, a emis Dispoziţia nr. 494 din 18.12.2019, prin care a numit-o pe fiica sa C. în funcţia de asistent manager în proiectul "Prime Care RO-HU Acces Transfrontalier la servicii de urgenţă şi asistenţă medical primară de înaltă calitate în comunităţi mici", funcţie în exercitarea căreia aceasta a încasat de la Primăria Ardud în perioada aprilie 2020 - ianuarie 2021, suma de 13.750 RON. S-a mai reţinut prin acelaşi raport de evaluare că în exercitarea funcţiei de primar, reclamantul a semnat Contractul de furnizare produse de curăţenie şi igienă nr. 8111/16.09.2021, încheiat de Primăria Oraşului Ardud cu asociaţia B. (societate în cadrul căreia acesta deţine calitatea de membru cooperator fondator - 16 părţi sociale în valoare de 100 RON fiecare, cotă de participare 3.48%), iar în temeiul acestui contract acea societate a încasat, în intervalul octombrie 2021 - martie 2022, suma de 21.955,5 RON.

Obiectul disputei judiciare în calea de atac a recursului constă în soluţia de menţinere a raportului de evaluare nr. x/17.11.2022 în privinţa conflictului de interese constând în încălcarea dispoziţiilor art. 76 alin. (1) din legea nr. 161/2003, prin emiterea, de către recurentul- reclamant, în calitate de primar al oraşului Ardud, a Dispoziţiei nr. 494 din 18.12.2019.

Sub aspect factual, din analiza documentelor şi informaţiilor primite de intimata-pârâtă pentru perioada supusă evaluării şi depuse la dosarul cauzei, s-au reţinut următoarele:

- A. a exercitat în perioada 23.06.2016 - 14.10.2020 funcţia de primar al oraşului Ardud, judeţul Satu-Mare pentru mandatul 2016-2020 şi exercită, începând cu data de 14.10.2020, funcţia de primar al oraşului Ardud, judeţul Satu-Mare pentru mandatul 2020-2024;

- În exercitarea funcţiei de primar a emis dispoziţia nr. x/18.12.2019 prin care a numit-o pe fiica sa în funcţia de asistent manager în proiectul "Prime Care RO-HU Acces Transfrontalier la servicii de urgenţă şi asistenţă medical primară de înaltă calitate în comunităţi mici";

- În temeiul dispoziţiei nr. 494/2019 fiica sa a încasat, de la Primăria Ardud, în intervalul aprilie 2020- ianuarie 2021, suma de 13.750 RON.

Potrivit art. 70 din Legea nr. 161/2003, privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, "Prin conflict de interese se înţelege situaţia în care persoana ce exercită o funcţie de demnitate publică sau o funcţie publică are un interes personal de natură patrimonială, care ar putea influenţa îndeplinirea cu obiectivitate a atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei şi altor acte normative."

Circumstanţiind această definiţie legală a conflictului de interese la situaţia primarilor şi viceprimarilor, dispoziţiile art. 76 alin. (1) din Legea nr. 161/2003, stipulează că " Primarii şi viceprimarii, primarul general şi viceprimarii municipiului Bucureşti sunt obligaţi să nu emită un act administrativ sau să nu încheie un act juridic ori să nu emită o dispoziţie, în exercitarea funcţiei, care produce un folos material pentru sine, pentru soţul său ori rudele sale de gradul I."

La rândul lui Codul administrativ adoptat prin O.U.G. nr. 57/2019 prevede la art. 228 alin. (1) că "Alesul local aflat în conflict de interese în condiţiile prevăzute de cartea I titlul IV din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare, are obligaţia să se abţină de la emiterea sau participarea la emiterea ori adoptarea actului administrativ, de la încheierea sau participarea la încheierea actului juridic respectiv, care ar putea produce un folos material pentru sine sau pentru: a) soţ, soţie sau rude ori afini până la gradul al II-lea inclusiv; . . . . . . . . . . . . ."

În interpretarea acestui cadru normativ, instanţa de fond a ajuns la concluzia- corectă- că "existenţa conflictului de interese, sub aspect administrativ, se verifică în situaţia în care decizia persoanei supuse interdicţiei legale este influenţată sau prezintă riscul de a fi influenţată de interesul său personal, al soţiei sau al rudelor şi ar afecta major luarea deciziilor corecte şi imparţiale de către acea persoană".

Cu toate acestea, atunci când a făcut aplicarea normelor de drept astfel interpretate la situaţia de fapt reţinută în cauză, judecătorul fondului a considerat că aceasta se încadrează în ipoteza conflictului de interese, care presupune "întrunirea cumulativă a trei elemente: deţinerea unei funcţii publice, emiterea în exercitarea acestei funcţii a unor dispoziţii şi obţinerea de către soţul sau ruda de gradul I a persoanei care exercită funcţia publică, a unui folos material în urma respectivelor dispoziţii", fără nicio referire la elementul de ordin subiectiv punctat în paragraful anterior.

Este adevărat că prin dispoziţiile articolului 70 din Legea nr. 161/2003 legiuitorul nu pretinde, pentru constatarea existenţei conflictului de interese, ca interesul personal de natură patrimonială al persoanei ce ocupă o funcţie publică sau o demnitate publică să influenţeze efectiv îndeplinirea atribuţiilor ce îi revin în cadrul funcţiei sau demnităţii, fiind suficient, în acest scop, să se constate că acel interes ar fi de natură să ridice suspiciuni asupra obiectivităţii acelei persoane în îndeplinirea atribuţiilor sale.

Procedând în modul prezentat mai sus, prima instanţă a pornit însă de la premisa că legătura de rudenie şi beneficiul patrimonial determină în mod necesar, în orice circumstanţe, influenţarea sau posibilitatea de influenţare a îndeplinirii cu obiectivitate a atribuţiilor primarului şi nu a făcut o analiză efectivă a argumentelor reclamantului, referitoare la inexistenţa unei afectări- deja produse ori potenţiale- a imparţialităţii deciziei sale în contextul particular dedus judecăţii: faptul că fiica sa avea încă din anul 2015 calitatea de funcţionar public în cadrul autorităţii administraţiei publice locale, dobândită prin concurs; de-a lungul timpului au fost emise acte de încadrare sau reîncadrare salarială, inclusiv în perioada 23.06.2016- 12.04.2018, ce a făcut obiectul evaluării finalizate prin raportul de evaluare nr. x/09.08.2019, în care s-a reţinut că nu au fost identificate elemente de încălcare a legislaţiei privind regimul juridic al conflictelor de interese în materie administrativă; dispoziţia în discuţie a fost emisă în exercitarea atribuţiilor de ordonator de credite şi în limitele impuse de prevederile Legii nr. 153/2017, care în art. 16 alin. (1) reglementează majorarea salariilor de bază ale personalului nominalizat în echipele proiectelor finanţate din fonduri europene nerambursabile; prin includerea în echipa de implementare a unuia dintre proiectele cu finanţare europeană derulate la nivelul Primăriei Oraşului Ardud nu i s-a creat fiicei reclamantului un regim favorizant în raport cu ceilalţi funcţionari publici din cadrul aparatului de specialitate, urmărindu-se distribuirea echilibrată a sarcinilor de serviciu.

Or, după cum s-a reţinut în mod judicios, de altfel, în sentinţa atacată, rolul reglementării conflictului de interese este acela de a preveni situaţiile în care funcţionari publici, aleşii locali sau demnitarii ar sluji interesul personal, datorită existenţei unei împrejurări care le-ar aduce acestora, rudelor, prietenilor, asociaţilor sau persoanelor juridice cu care au o relaţie de angajament, un anumit avantaj.

Cu alte cuvinte, existenţa conflictului de interese se verifică în situaţia în care decizia persoanei supuse interdicţiei legale este influenţată sau prezintă riscul de a fi influenţată de interesul său personal, al soţului sau al rudelor şi ar afecta major luarea deciziilor corecte şi imparţiale de către acea persoană.

În contextul astfel configurat, Înalta Curte constată că, deşi a examinat amplu şi detaliat circumstanţele de fapt, instanţa de fond nu a procedat la o analiză reală a tuturor elementelor de ordin obiectiv şi subiectiv care circumstanţiau marja de apreciere a recurentului- reclamant în exercitarea funcţiei, a implicaţiilor şi a gravităţii faptei imputate şi a eventualului prejudiciu produs, analiză care ar fi fost în măsură să conducă la o justă punere în balanţă a intereselor potenţial afectate în cauză, inclusiv din perspectiva criteriul proporţionalităţii, o cerinţă pe care Curtea de Justiţie a Uniunii Europene, în cauza C-40/21, a apreciat că instanţa trebuie să o aibă în vedere în analiza legalităţii raportului de evaluare, de vreme ce o eventuală constatare a legalităţii acestuia este urmată automat de aplicarea unor sancţiuni de o gravitate deosebită.

În acest sens, instanţa europeană a subliniat că aplicarea legislaţiei în materia conflictului de interese trebuie să conducă la aplicarea unei sancţiuni adecvate gravităţii încălcării pe care o reprimă, ţinând seama de obiectivul de a asigura integritatea şi transparenţa în exercitarea funcţiilor şi a demnităţilor publice, precum şi de a preveni corupţia instituţională. Această situaţie nu s-ar regăsi atunci când, în mod excepţional, având în vedere obiectivul amintit, impactul măsurii dispuse asupra situaţiei personale, profesionale şi economice a persoanei suspuse evaluării se dovedeşte deosebit de grav, fiind disproporţionat în raport cu nivelul redus de gravitate al comportamentul ilicit constatat.

Dreptul la o cale de atac efectivă presupune printre altele ca titularul acestui drept să poată avea acces la o instanţă competentă să asigure respectarea drepturilor care îi sunt garantate de dreptul Uniunii şi, în acest scop, să examineze toate aspectele de drept şi de fapt pertinente pentru soluţionarea litigiului cu care este sesizată. În speţă, acest drept presupune ca instanţa să poată controla legalitatea raportului de evaluare care îl priveşte pe reclamant şi, dacă este cazul, să anuleze raportul respectiv, precum şi sancţiunile aplicate în temeiul acestuia, inclusiv sub aspectul criteriului proporţionalităţii.

Aşadar, având în vedere natura faptei de conflict de interese, faptă ilicită care impune cu necesitate reţinerea atât a elementului obiectiv constând în existenţa unei acţiuni contrare normelor de drept, cât şi a elementului subiectiv raportat la vinovăţia persoanei în cauză, Înalta Curte constată că instanţa de fond a interpretat şi aplicat greşit dispoziţiile legale incidente din perspectiva modalităţii concrete în care cele două elemente au fost reţinute în cauză în ceea ce îl priveşte pe recurentul-reclamant, limitându-se la o analiză formală a situaţiei juridice deduse judecăţii, aspecte care atrag incidenţa motivului de casare prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

Nu va fi reţinut ca fiind întemeiat şi motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., care vizează situaţiile în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei, pentru că raţionamentul judiciar pe care s-a fondat sentinţa atacată este explicat în mod adecvat, cu respectarea exigenţelor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., criticabilă fiind, aşa cum s-a arătat mai sus, maniera de interpretare şi aplicare a normelor de drept material.

Înalta Curte nu a avut în vedere, ca fiind întemeiată, nici critica încadrată în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 7 C. proc. civ., nefiind îndeplinite cerinţele art. 431 C. proc. civ., în condiţiile în care recurentul- reclamant a invocat efectul pozitiv al autorităţii de lucru judecat cu referire la un raport de evaluare care a vizat o altă perioadă şi alte fapte decât cele analizate în cauza de faţă şi nu a trecut prin filtrul unui control judecătoresc de legalitate.

2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Pentru considerentele expuse, în temeiul prevederilor art. 496 din C. proc. civ., coroborat cu art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe. Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va analiza cauza din perspectiva tuturor aspectelor mai sus reliefate, inclusiv prin raportare la cele statuate de CJUE în cauza C-40/21 (Hotărârea din 4 mai 2023), urmând să stabilească nu doar latura obiectivă a conflictului de interese, ci şi vinovăţia, ca element subiectiv al acestuia.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene formulată de recurentul-reclamant A..

Admite recursul formulat de reclamantul A. împotriva sentinţei nr. 138 din 29 mai 2023 a Curţii de Apel Oradea, secţia de contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.