Challenge to 1992 Government Orders on Local Asset Transfers Quashed and Remanded for Incorrect Application of Administrative Litigation Law

Şedinţa publică din data de 4 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal la data de 01.02.2022 sub nr. x/2022, reclamanta S.C. A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, a solicitat instanţei ca, prin hotărârea ce o va pronunţa să dispună:

- anularea H.G. nr. 113/04.03.1992 (anexa 1) privind stabilirea unor măsuri pentru defalcarea şi trecerea în patrimoniul comunelor, oraşelor, după caz, al judeţelor, a bunurilor şi valorilor de interes local din domeniul public şi privat al statului, precum şi trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, judeţelor, a regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital integral de stat care prestează servicii publice, hotărâre emisă în temeiul art. 115 din Legea nr. 69/1991 privind administraţia publica locală şi a art. 8 din H.G. nr. 113/1992;

- anularea parţială a H.G. nr. 597/28.09.1992, respectiv a Anexei 2 (anexa 2), în partea care priveşte S.C. A. S.A., hotărâre privind trecerea sub autoritatea consiliilor locale sau, după caz, judeţene, a regiilor autonome şi societăţilor comerciale cu capital integral de stat care prestează servicii publice, hotărâre emisă în temeiul art. 115 din Legea nr. 69/1991 privind administraţia publică locală şi a art. 8 din H.G. nr. 113/1992.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 2041 din 14 noiembrie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia tardivităţii formulării acţiunii şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta S.C. A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca tardiv formulată; a respins cererea de acordare a cheltuielilor de judecată, formulată de reclamantă, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs reclamanta S.C. A. S.A., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5, pct. 6 şi pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei spre rejudecare primei instanţe.

În ceea ce priveşte motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 6 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a susţinut, pe de o parte, că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii şi, pe de altă parte, nu cuprinde motivele de drept pe care se întemeiază, fiind încălcate prevederile art. 5, art. 235 şi art. 425 C. proc. civ. coroborat cu art. 6 din Convenţia Europeana a Drepturilor Omului (CEDO).

Astfel, referitor la legea aplicabilă termenului de contestare a actelor administrative normative atacate, sentinţa recurată nu conţine motivele de drept pe care se întemeiază raţionamentul instanţei de fond.

Deşi instanţa de fond a reţinut că în cauză "chestiunea litigioasă este cea a legii aplicabile în ceea ce priveşte termenul de contestare a hotărârilor de guvern", aceasta nu procedează la o analiză a prevederilor legale aplicabile conflictului de legi constatat şi, fără a indica temeiurile de drept avute în vedere, concluzionează în mod vădit eronat că devin incidente dispoziţiile Legii nr. 29/1990 prin prisma faptului că actele administrative normative au fost adoptate sub imperiul acestei legi.

În mod concret, instanţa de fond nu precizează motivele de drept care instituie, în mod expres sau prin coroborare, că stabilirea termenului de contestare a actelor administrative normative reprezintă o chestiune de drept substanţial, supusă dispoziţiilor Legii nr. 29/1990.

Prin urmare, sentinţa recurată nu corespunde exigentelor textului art. 425 C. proc. civ., prin raportare la art. 6 din CEDO, pentru că lipsa de consistenţă a acesteia poate face imposibilă realizarea controlului judiciar; totodată, considerentele hotărârii judecătoreşti trebuie să răspundă comandamentelor logicii, să fie clare, concise, ferme, lipsite de contradicţii, bazate pe probe incontestabile, coroborate între ele şi menite a impune o concluzie, elemente de natură a fundamenta puterea de convingere şi a exclude arbitrariul.

În ceea ce priveşte motivele contradictorii, recurenta a susţinut că, prin încheierea din 04.07.2022, Curtea de Apel Bucureşti a respins excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată de pârât prin întâmpinare, stabilind că, din perspectivă procedurală, demersul reclamantei este admisibil în conformitate cu art. 8 din Legea nr. 554/2004.

Contrar celor reţinute prin încheierea anterior menţionată, precum şi în vădită contradicţie cu art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond a reţinut că termenul în care prezenta acţiune poate fi formulată este guvernat de prevederile Legii nr. 29/1990, fiind tot o chestiune de drept substanţial.

Practic, instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii, reţinând că demersul reclamantei "se încadrează în ipoteza normei juridice indicate (n.n. art. 8 din Legea nr. 554/2004)", dar a admis excepţia tardivităţii, considerând că Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă şi cu privire la termenele de introducere a cererii de chemare în judecată. Or, stabilirea legii aplicabile procesului s-a realizat prin încheierea de şedinţa din data de 04.07.2022, instanţa neavând posibilitatea de a reveni asupra acestui aspect.

În ceea ce priveşte motivul de recurs prevăzut de dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 C. proc. civ., recurenta - reclamantă a susţinut că instanţa de fond a realizat o interpretare şi aplicare greşită a dispoziţiilor art. 4 alin. (4), art. 11 alin. (4) şi art. 27-28 din Legea nr. 554/2004, precum şi a dispoziţiilor art. 185 C. proc. civ., stabilind în mod nelegal că termenul de formulare a acţiunii în anularea hotărârilor este guvernat de Legea nr. 29/1990.

În opinia recurentei, potrivit legislaţiei în vigoare şi principiilor de drept intertemporal, prezentul litigiu este supus prevederilor Legii nr. 554/2004 atât cu privire la procedura prealabilă administrativă, cât şi cu privire la judecata procesului, indiferent de data emiterii/adoptării actului administrativ normativ contestat.

Pe de o parte, normele care guvernează motivele de nelegalitate a actului administrativ sunt cele aflate în vigoare la momentul adoptării actului contestat, respectiv normele în temeiul cărora actul a fost emis şi pe care acesta trebuie să le respecte, fiind incident principiul tempus regit actum. Pe de altă parte, dispoziţiile legale care vizează termenul de contestare a unui act administrativ normativ reprezintă norme procedurale, fiind norme de imediată aplicare. Or, atât Legea nr. 29/1990, cât şi Legea nr. 554/2004 conţin norme de procedură, nu norme de drept substanţial care stau la baza adoptării unor acte administrative subsecvente.

În acest sens, a invocat şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie si Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal, respectiv Decizia nr. 1157/2017.

De asemenea, recurenta a susţinut că posibilitatea contestării actelor administrative cu caracter normativ oricând prin acţiunea în anulare a fost instituită întocmai pentru respectarea principiului stabilităţii raporturilor juridice şi a competenţelor instanţelor specializate, nefiind în niciun moment exclusă posibilitatea contestării actelor administrative cu caracter normativ şi în ipoteza în care au fost adoptate anterior Legii nr. 554/2004, aceasta interpretare fiind validată de Curtea Constituţionala prin considerentele Deciziei nr. 342/2009.

De altfel, posibilitatea contestării unui act administrativ cu caracter normativ adoptat anterior Legii nr. 554/2004 a fost consacrată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin deciziile de speţă pronunţate, recurenta menţionând cu titlu de exemplu Decizia nr. 3473 din 8 iunie 2021.

II. Considerentele şi soluţia Înaltei Curţi asupra recursurilor

Analizând sentinţa atacată, prin prisma criticilor ce i-au fost aduse şi în raport cu actele şi lucrările dosarului, Înalta Curte constată incidenţa în cauză a motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., sens în care va dispune admiterea recursului, casarea hotărârii şi trimiterea cauzei spre rejudecare la aceeaşi instanţă, pentru considerentele ce se vor arăta în continuare.

Primul set de critici încadrate de recurentă în prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 6 C. proc. civ. va fi analizat exclusiv din perspectiva motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ., pentru că vizează exclusiv nemotivarea hotărârii şi existenţa unor motive contradictorii.

Referitor la acest aspect, Înalta Curte constată că obligaţia instanţei de a-şi motiva hotărârea adoptată, consacrată legislativ în dispoziţiile art. 425 C. proc. civ., are în vedere stabilirea în considerentele hotărârii a situaţiei de fapt expusă în detaliu, încadrarea în drept, examinarea argumentelor părţilor şi punctul de vedere al instanţei faţă de fiecare argument relevant şi, nu în ultimul rând raţionamentul logico-juridic care a fundamentat soluţia adoptată. Aceste cerinţe legale sunt impuse de însăşi esenţa înfăptuirii justiţiei, iar forţa de convingere a unei hotărâri judecătoreşti rezidă din raţionamentul logico-juridic clar explicitat şi întemeiat pe considerente de drept.

În cauză, Înalta Curte apreciază că sentinţa recurată respectă dispoziţiile art. 22 alin. (2) şi art. 425 C. proc. civ., instanţa de fond arătând în mod expres motivele pentru care a ajuns la soluţia din sentinţa recurată.

Având în vedere că prima instanţă a expus silogismul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate, fiind clare raţiunile avute în vedere, instanţa de control judiciar reţine că motivarea insuficientă sau contradictorie nu poate fi reţinută raportat la sentinţa atacată.

Susţinerea recurentei referitoare la faptul că, prin încheierea din 04.07.2022, instanţa de fond a respins excepţia inadmisibilităţii, reţinând că demersul reclamantei se încadrează în ipoteza prevăzută de art. 8 din Legea nr. 554/2004, pentru ca, ulterior, prin sentinţa recurată să admită excepţia tardivităţii, considerând că Legea nr. 554/2004 nu este aplicabilă şi cu privire la termenele de introducere a cererii de chemare în judecată. nu se circumscrie ipotezei motivului de casare prevăzut de pct. 6 al art. 488 C. proc. civ., respectiv al existenţei unor motive contradictorii.

De asemenea, se constată că motivarea hotărârii are o legătură logică cu argumentele dezvoltate de părţi, fiind respectate cerinţele unui proces echitabil, inclusiv prin raportare la prevederile art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului privind dreptul la un proces echitabil.

Prin urmare, motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 din C. proc. civ. este nefondat.

Înalta Curte reţine, însă, caracterul fondat al criticilor pe care partea le-a subsumat prevederilor art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., susţinând că instanţa de fond a apreciat în mod nelegal că acţiunea este tardivă, în raport cu prevederile Legii nr. 29/1990.

Critica de nelegalitate formulată de recurentă cu privire la legea aplicabilă litigiului este fondată, prima instanţă făcând o greşită apreciere asupra naturii juridice a prevederilor celor două legi succesive ce reglementează contenciosul administrativ.

Astfel, pornind de la obiectul de reglementare al Legii nr. 29/1990 şi al Legii nr. 554/2004, natura juridică a acestora este, în mod evident, aceea de acte normative care stabilesc regulile şi procedurile de soluţionare a litigiilor generate de actele şi faptele autorităţilor publice.

Această concluzie este confirmată de dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora prin "contencios administrativ" se înţelege:

"activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Natura juridică de dispoziţii cu caracter procedural generează o deosebire importantă faţă de prevederile dreptului substanţial, în ceea ce priveşte aplicarea în timp a legii noi. Astfel, în timp ce aplicarea în timp a dispoziţiilor dreptului substanţial se raportează la legea în vigoare la data întocmirii/emiterii actului contestat, dispoziţiile de procedură au caracter de imediată aplicare, reglementând litigiile adresate instanţelor de judecată după intrarea în vigoare a legii noi, indiferent de data emiterii actului juridic ce face obiectul judecăţii.

În acest sens vor fi avute în vedere prevederile art. 27 din Legea nr. 554/2004, potrivit cărora:

"Cauzele aflate pe rolul instanţelor la data intrării în vigoare a prezentei legi vor continua să se judece potrivit legii aplicabile în momentul sesizării instanţei".

Interpretând per a contrario aceste dispoziţii, rezultă că litigiilor pornite după data intrării în vigoare a Legii nr. 554/2004 li se aplică prevederile acestei legi, chiar dacă la momentul emiterii actelor administrative a căror anulare se solicită era în vigoare Legea nr. 29/1990.

Prin urmare, deşi este real faptul că, la data emiterii actelor administrative contestate în cauză, respectiv H.G. nr. 113/04.03.1992 şi H.G. nr. 597/28.09.1992, legea în vigoare era Legea nr. 29/1990, acest aspect nu are relevanţă în soluţionarea cauzei, întrucât dispoziţiile legale care reglementează contenciosul administrativ nu se supun regulilor de aplicare în timp a normelor de drept substanţial.

Întrucât acţiunea a fost introdusă la data de 01.02.2022 - dosar de fond, aceasta se judecă potrivit legii aplicabile la momentul sesizării instanţei, şi anume Legea nr. 554/2004.

În aceste condiţii, reţinând că instanţa de fond a analizat cauza în temeiul unei legi inaplicabile litigiului, în raport de data sesizării sale, Înalta Curte apreciază că se impune casarea hotărârii atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

De asemenea, Înalta Curte constată că recurenta - reclamantă a solicitat prin cererea de recurs obligarea intimatului - pârât la plata cheltuielilor de judecată, dar având în vedere soluţia de casare şi trimitere a cauzei spre rejudecare, care are un caracter intermediar în parcursul procesual, chestiunea culpei procesuale şi, implicit, a obligaţiei de plată a taxei judiciare de timbru va fi tranşată la momentul soluţionării cauzei pe fond.

Pentru aceste considerente, Înalta Curte, în temeiul prevederilor art. 496 raportat la art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., precum şi a prevederilor art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, va admite recursul, va casa sentinţa civilă recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta S.C. A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 2041 din 14 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.