Normative act classification error voids limitation bar; appeal allowed, dismissal quashed and remanded.

Şedinţa publică din data de 4 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea înregistrată la data de 08.04.2022 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, reclamanta A. a chemat în judecată pe pârâtul Guvernul României, solicitând ca prin hotărârea ce se va pronunţa să se dispună anularea prevederilor art. II din H.G. nr. 518/20.07.2017, având în vedere că acestea au fost adoptate cu încălcarea unor prevederi din acte normative din dreptul intern, respectiv Legea nr. 24/2000, precum şi cu încălcarea principiului supremaţiei dreptului Uniunii, faţă de reglementarea din art. 4 din Decizia CE nr. 5811/22.11.2007:

"finanţarea publică acordată în cadrul programului operaţional trebuie să fie în conformitate cu regulile de procedură şi de fond aplicabile ajutoarelor de stat la data când finanţarea publică este acordată."

La data de 16.08.2022, reclamanta a depus cerere completatoare, prin care a solicitat să se constate că a operat fapta ilicită în materia prelucrării ilegale a datelor sale personale în perioada 08.08.2017 - 16.08.2022 şi obligarea pârâtului Guvernul României la repararea prejudiciului ce decurge din această faptă în cuantum de 1.000.000 Euro.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1234 din 7 iulie 2023, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei plângerii prealabile ca neîntemeiată; a admis excepţia tardivităţii şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca tardiv formulată.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a formulat apel reclamanta A., întemeiat pe prevederile art. 470, art. 471 alin. (1) şi art. 460 alin. (1) şi alin. (3) teza iniţială din C. proc. civ.

Recurenta - reclamantă a susţinut, în esenţă, că prin acţiunea introductivă de instanţă a formulat două capete de cerere: unul principal privind anularea prevederilor art. II din H.G. nr. 518/20.07.2017, întemeiat pe dispoziţiile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, faţă de care este reglementată calea de atac a recursului prevăzută de dispoziţiile art. 20 din lege, şi al doilea capăt de cerere, întemeiat pe dispoziţiile Legii nr. 129/2018 pentru modificarea şi completarea Legii nr. 102/2005, precum şi pentru abrogarea Legii nr. 677/2001 pentru protecţia datelor cu caracter personal şi libera circulaţie a acestor date, prin care reclamanta a solicitat să se constate că operat fapta ilicită în materia prelucrării ilegale a datelor mele personale în perioada 08.08.2017 - 16.08.2022 şi obligarea pârâtului Guvernul României la repararea prejudiciului ce decurge din această faptă în cuantum de 1.000.000 Euro. În opinia recurentei, în privinţa acestui capăt de cerere sunt incidente prevederile art. 99 alin. (2) din C. proc. civ., fiind, astfel, greşite menţiunile din dispozitivul sentinţei recurate, întrucât calea de atac deschisă împotriva acesteia este cea a apelului, conform reglementarii art. 460 alin. (3) teza iniţială din C. proc. civ.

În continuare, recurenta - reclamantă a susţinut că sentinţa primei instanţe a fost dată cu aplicarea greşită a prevederilor art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 în ceea ce priveşte capătul principal de cerere, intitulat acţiune în anularea prevederilor art. II alin. (1) din H.G. nr. 518/2017, capăt principal de cerere care este întemeiat exclusiv pe prevederile art. 4 alin. (4) din Legea nr. 554/2004, faţă de împrejurarea că H.G. nr. 518/2017 este calificată în mod exclusiv ca fiind act administrativ cu caracter normativ şi nu act administrativ cu caracter individual, astfel cum în mod greşit a reţinut instanţa de fond.

În susţinerea calificării acestei hotărâri de Guvern ca fiind act administrativ cu caracter normativ s-a raportat la atribuţiile Consiliului Legislativ, faţă de împrejurarea că aceasta instituţie de rang constituţional a dat avizul de legalitate nr. x/24.07.2017 în referire la adoptarea actului normativ intitulat H.G. nr. 518/2017. În acest sens, a indicat demersul înregistrat la Consiliul legislativ sub nr. x/25.07.2023, care vine în completarea demersului R1521/21.07.2023.

Prin urmare, a apreciat că hotărârea recurată a fost dată şi cu aplicarea greşită a prevederilor art. 335 din TFUE, faţă de împrejurarea că instanţa de fond nu a intrat în judecarea fondului.

De asemenea, a arătat că instanţa de fond nu s-a pronunţat nici asupra excepţiei lipsei dovezii calităţii de reprezentant convenţional pentru cel care a întocmit acte cu caracter juridic în numele pârâtului Guvernul României, persoană juridică de drept public, în sensul că semnatarul actelor cu caracter juridic nu a făcut dovada autorizării în profesia de consilier juridic, astfel cum a fost notificată profesia la Comisia Europeană încă din anul 2008.

A precizat că admiterea excepţiei lipsei dovezii calităţii de reprezentant convenţional pentru cel care a acţionat în numele pârâtului Guvernul României ar fi avut consecinţă directă asupra anularii întâmpinării semnată în numele pârâtului şi respingerii excepţiei tardivităţii.

Prin cererea de recurs, recurenta - reclamantă a formulat şi cerere de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

Ulterior, la 01.08.2023 şi, respectiv, la 17.08.2023, recurenta a depus completări la motivele de apel, prin care a invocat sancţiunea nulităţii absolute a actelor cu caracter juridic depuse la dosar de intimat şi semnate de o persoană care nu este autorizată în profesia de consilier juridic, conform notificării făcută de Statul Român Comisiei Europene încă din 2008, în sensul că profesia de consilier juridic este o profesie reglementată în conformitate cu Directiva 2005/36/CE, transpusă în dreptul intern prin Legea nr. 200/2004.

4. Aspecte procesuale

La primul termen de judecată din 22 februarie 2024, Înalta Curte a calificat drept recurs calea de atac exercitată de reclamantă, pentru motivele reţinute în încheierea de şedinţă de la acea dată.

Astfel cum rezultă din practicaua prezentei decizii, la termenul de judecată din 4 aprilie 2024, Înalta Curte a luat act de renunţarea recurentei-reclamante la cererea de sesizare a Curţii de Justiţie a Uniunii Europene.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este fondat, pentru considerentele ce vor fi expuse în continuare.

Acţiunea în contencios administrativ dedusă judecăţii vizează anularea prevederilor art. II din H.G. nr. 518/20.07.2017.

Astfel cum rezultă din sentinţa recurată, instanţa de fond a apreciat că hotărârea de Guvern menţionată, reprezintă un act administrativ cu caracter individual şi, în consecinţă, acţiunea în anularea acestuia este supusă termenului prevăzut de art. 11 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

Urmare a acestei interpretări, instanţa de fond a constatat acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantă ca fiind tardivă.

Pentru a ajunge la această concluzie, instanţa de fond şi-a întemeiat raţionamentul juridic pe argumentul juridic circumscris trăsăturilor actului administrativ, şi anume întinderea efectelor juridice produse.

Astfel, instanţa de fond a reţinut că H.G. nr. 518/20.07.2017 a fost adoptat pentru modificarea H.G. nr. 26/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei Naţionale, fiind aplicabil personalului din cadrul acestui minister, deci unei situaţii determinate şi producând efecte juridice în raport cu un număr determinat/determinabil de persoane.

Pornind de la teoria clasificării actului administrativ în funcţie de conţinutul său, reprezentat de obiectul de reglementare, precum şi în raport de întinderea efectelor juridice, reflectată în destinatarii avuţi în vedere de emitentul actului administrativ, Înalta Curte constată că raţionamentul instanţei de fond este greşit, fiind întemeiat pe o interpretare eronată a reglementării conţinute în H.G. nr. 518/20.07.2017.

Împărţirea dihotomică între actul administrativ individual şi actul administrativ normativ a fost amplu dezbătută în doctrină, precum şi în jurisprudenţa instanţelor de contencios administrativ, cele două criterii esenţiale de departajare fiind, astfel cum a constatat şi prima instanţă: conţinutul actului sau obiectul de reglementare şi întinderea efectelor sale, raportat la modalitatea de stabilire a destinatarilor cărora urmează a li se aplica prevederile respectivului act administrativ.

Din perspectiva criteriilor prezentate anterior, actul administrativ normativ reprezintă un act juridic al administraţiei, adoptat în regim de putere publică, care conţine dispoziţii normative, formulate cu un anumit grad de abstractizare şi aplicabile cu caracter de repetabilitate, fiind supus regulilor de publicitate pentru a fi adus la cunoştinţa subiectelor de drept.

Normativitatea actului administrativ presupune că acesta stabileşte reguli de conduită pentru destinatarii actului, între aceştia ori între raporturile dintre destinatari şi societate. Are caracter impersonal, deoarece acesta nu se adresează unui anume subiect sau unor persoane determinate, prestabilite şi identificate ca atare. Actul administrativ normativ impune anumite comportamente sau stabileşte conduite, respectiv impune acţiuni sau inacţiuni, conferind drepturi şi obligaţii subiectelor raporturilor de drept administrativ.

Dispoziţiile normative ale actului, impun ca acesta să se aplice în mod continuu în perioada de activitate, subiectelor şi situaţiilor juridice pentru care a fost edictat.

Spre deosebire de actul administrativ normativ, cel individual conţine dispoziţii concrete, care nu au caracter de repetabilitate, în sensul că, odată aduse la îndeplinire, se epuizează.

În schimb, în cazul actului administrativ normativ, indiferent de conjuncturi sau cazuri juridice specifice, acesta se va aplica tuturor acelor persoane care cad sub incidenţa normei. Actul administrativ normativ nu trebuie în mod obligatoriu şi necesar să se aplice mai multor destinatari pentru a fi caracterizat drept normativ. El trebuie să fie doar susceptibil de aplicare unor persoane nedeterminabile, adică să conţină doar regula sau mecanismul de aplicare. Actul administrativ normativ, indiferent că se aplică succesiv sau concomitent unui destinatar sau mai multora, nu se diferenţiază de cel individual prin numărul de persoane sau situaţii juridice unice sau multiple în care se aplică, ci prin natura normelor pe care le conţine.

Prin urmare, definirea şi delimitarea actului administrativ normativ de cel individual nu trebuie să se realizeze exclusiv prin prisma efectelor, ci şi în raport cu conţinutul fiecărui act în parte, cu substanţa juridică a acestora, ce determină în final efecte juridice distincte.

În contextul acestor consideraţii de ordin teoretic, raportate la situaţia concretă a prezentei speţe, Înalta Curte reţine că relevantă în stabilirea caracterului de act normativ este chiar titulatura acestuia, respectiv H.G. nr. 518/20.07.2017 pentru modificarea Hotărârii Guvernului nr. 26/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei Naţionale, această hotărâre fiind emisă în temeiul art. 108 din Constituţia României, republicată şi al art. 40 alin. (1) din Legea nr. 90/2001 privind organizarea şi funcţionarea Guvernului României şi a ministerelor, cu modificările şi completările ulterioare.

De asemenea, actul administrativ reprezentat de H.G. nr. 518/20.07.2017, prin conţinutul său, instituie în mod evident reguli de conduită pentru destinatarii actului, având caracter impersonal.

Mai mult decât atât, caracterul de act normativ al H.G. nr. 518/20.07.2017 rezultă şi din emiterea de către Consiliul Legislativ a Avizului nr. x/24.07.2017 (aflat la dosarul de fond, vol. I).

Astfel, Consiliul Legislativ a avizat favorabil proiectul de Hotărâre pentru modificarea şi completarea Hotărârii Guvernului nr. 26/2017 privind organizarea şi funcţionarea Ministerului Educaţiei Naţionale, avizul fiind emis în temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993, potrivit căruia "1) Consiliul Legislativ are următoarele atribuţii: a) analizează şi avizează proiectele de legi, propunerile legislative şi proiectele de ordonanţe şi de hotărâri cu caracter normativ ale Guvernului, în vederea supunerii lor spre legiferare sau adoptare, după caz".

În baza argumentelor juridice prezentate, Înalta Curte constată că H.G. nr. 518/20.07.2017 este un act administrativ cu caracter normativ, cu toate consecinţele regimului juridic aplicabil acestuia.

În acest context, instanţa de control judiciar constată că, în urma calificării juridice greşite a hotărârii de guvern contestate ca fiind act administrativ individual, instanţa de fond a dezlegat eronat excepţia tardivităţii formulării acţiunii în contencios administrativ.

Prin urmare, acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamante nu este tardivă, fiind incidente dispoziţiile art. 11 alin. (4) din Legea nr. 554/2004 potrivit cărora:

"(4) Ordonanţele sau dispoziţiile din ordonanţe care se consideră a fi neconstituţionale, precum şi actele administrative cu caracter normativ care se consideră a fi nelegale pot fi atacate oricând".

În concluzie, din perspectiva considerentelor expuse anterior, Înalta Curte constată că raţionamentul instanţei de fond exprimat în sentinţa recurată este afectat de viciul nelegalităţii, prin prisma motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., soluţia de respingere ca tardivă a acţiunii formulată de reclamante fiind nelegală.

Având în vedere că instanţa de fond nu a efectuat o cercetare pe fond a pretenţiilor deduse judecăţii, Înalta Curte constată că se impune casarea sentinţei atacate şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării, instanţa de fond va proceda la cercetarea pe fond a cererii de chemare în judecată, respectând limitele învestirii, prin analizarea capetelor de cerere pe care a înţeles să le formuleze reclamanta, prin raportare la apărările formulate de pârât, urmând a proceda inclusiv la soluţionarea excepţiei lipsei calităţii de reprezentant a semnatarului întâmpinării, excepţie ce nu a fost soluţionată la fond, aspect criticat de recurentă prin prezentul recurs, dar în privinţa căruia instanţa de recurs reţine că analizarea acestuia ar fi lipsită de eficacitate juridică, având în vedere soluţia de casare a sentinţei şi de trimitere a cauzei spre rejudecare.

De asemenea, Înalta Curte constată că recurenta - reclamantă a solicitat obligarea intimatului - pârât la plata cheltuielilor de judecată reprezentând taxă judiciară de timbru, dar având în vedere soluţia de casare şi trimitere a cauzei spre rejudecare, care are un caracter intermediar în parcursul procesual, chestiunea culpei procesuale şi, implicit, a obligaţiei de plată a taxei judiciare de timbru va fi tranşată la momentul soluţionării cauzei pe fond.

Pentru considerentele expuse, Înalta Curte, în temeiul dispoziţiilor art. 496 alin. (2) din C. proc. civ. va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe de fond.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 1234 din 7 iulie 2023 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.