Invalidity of conflict-of-interest evaluation report based on non-public data without prior notification

Şedinţa publică din data de 4 aprilie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată, înregistrată pe rolul Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal, sub nr. x/2022, la data de 07.06.2022, reclamantul A. a solicitat anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2022 întocmit la data de 17.05.2022, în lucrarea nr. x/19.07.2022, cu obligarea pârâtei la cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 493 din 9 noiembrie 2022, Curtea de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate, dispunând anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2022; de asemenea, a obligat pârâta la plata sumei de 50 RON, cheltuieli de judecată către reclamant.

3. Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe a declarat recurs pârâta Agenţia Naţională de Integritate, întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea sentinţei recurate şi trimiterea cauzei la instanţa de fond pentru continuarea judecăţii contestaţiei formulate de reclamant, precum şi exonerarea recurentei de la plata cheltuielilor de judecată în cuantum de 50 RON.

În motivarea cererii de recurs, recurenta a susţinut că instanţa de fond a pronunţat sentinţa atacată cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 13 alin. (2) şi art. 20 din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, în analiza sa, instanţa de fond a pornit de o premisă greşită, şi anume că anterior informării şi invitării persoanei evaluate pentru exprimarea unui punct de vedere, inspectorul de integritate nu se poate raporta la informaţii care nu sunt publice, concluzionând, în mod nelegal, că este incidentă sancţiunea nulităţii prevăzută de dispoziţiile art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010.

În speţă, această prevedere legală nu este aplicabilă, întrucât prin raportul de evaluare contestat s-a constatat încălcarea regimului juridic al conflictului de interese administrativ, şi nu existenţa unei averi nejustificate, dispoziţiile art. 13 din Legea nr. 176/2010 făcând parte din Titlul II, Capitolul I, Secţiunea a 2-a intitulată "Evaluarea averii".

Din analiza materialului probator-administrat în cauză, toate actele solicitate şi primite de inspectorul de integritate din cadrul Agenţiei Naţionale de Integritate, vizau verificarea reclamantului în raport de regimul juridic al conflictului de interese administrativ, astfel că acestor acte ale inspectorului de integritate le sunt aplicabile, sub aspect procedural, prevederile art. 20-26 din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Spre deosebire de materia controlului averii, în ceea ce priveşte conflictul de interese sau incompatibilitatea, elementele privind existenţa acestuia pot rezulta şi din registre publice, sau chiar din declaraţiile de avere sau interese.

Din materialul probator administrat în cauză rezultă fără echivoc faptul că informaţiile solicitate de Agenţia Naţională de Integritate de la instituţiile publice sunt informaţii nu doar publice, ci şi de interes public, fiind respectată litera legii.

Sub aspect procedural au fost îndeplinite prevederile Legii nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, în ceea ce priveşte informarea persoanei evaluate, astfel că A. a fost informat în legătură cu declanşarea evaluării respectării regimului juridic al conflictului de interese în perioada exercitării funcţiilor şi demnităţilor publice, prin adresa nr. x/09.09.2021, (confirmarea de primire fiind semnată de către destinatar la data de 14.09.2021).

La data de 28.02.2022, prin adresa nr. x/28.02.2022, persoana evaluată A. a fost informată, la aceeaşi adresă de domiciliu, cu privire la identificarea elementelor de încălcare a regimului juridic al conflictului de interese prevăzut de dispoziţiile art. 70, art. 71 din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 228 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ, sens în care au fost menţionate, în detaliu, care sunt elementele care au generat apariţia situaţiei de conflict de interese prevăzută de aceste articole de lege.

Totodată, prin aceeaşi adresă, persoana evaluată A. a fost invitată la sediul Agenţiei Naţionale de Integritate pentru a prezenta un punct de vedere, probe, date sau informaţii pe care le consideră necesare în cauză, fiind înştiinţată şi că are dreptul să fie asistată sau reprezentată de avocat.

Corespondenţa a fost returnată Agenţiei Naţionale de Integritate cu menţiunea "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare …se aprobă înapoierea", şi nicidecum cu menţiunea "destinatar mutat de la domiciliu".

Ca urmare a acestui fapt, inspectorul de integritate a procedat la o nouă informare, respectiv a emis la data de 29.03.2022 o nouă adresă înregistrată cu nr. x, care a fost, şi de această dată, returnată instituţiei recurente cu aceeaşi menţiune "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare…se aprobă înapoierea".

Raţionamentul instanţei de fond potrivit căruia nu se poate prezuma faptul că reprezentarea la oficiul poştal reprezintă un refuz de primire a corespondenţei, caz în care a arătat că nu poate fi considerată ca valabilă procedura de comunicare a informării şi a invitaţiei, este nelegal şi în vădită contradicţie cu dispoziţiile art. 20 şi art. 21 din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Astfel, modalitatea de comunicare a documentelor către reclamant, prin scrisoare recomandată cu confirmare de primire este legală, atâta timp cât se face dovada că destinatarul, care a fost avizat/reavizat, a refuzat, prin conduita sa, primirea corespondenţei.

Lipsa de diligenţă a reclamantului, ce constă în ignorarea de a-şi ridica corespondenţa de la oficiul poştal, pasivitatea de care a dat dovadă încă de la momentul la care a avut cunoştinţă de declanşarea activităţii de evaluare, precum şi cu privire la elementele care au generat situaţia de conflict de interese conform adreselor menţionate mai sus, demonstrează fără echivoc faptul că scopul urmărit de acesta a fost de împiedicare a finalizării activităţii de evaluare.

Având în vedere dispoziţiile legale aplicabile în cauza dedusă judecăţii, şi ţinând seama de modalitatea de comunicare a actelor menţionate mai sus, rezultă că reclamantul a fost informat, în mod legal, cu privire la declanşarea activităţii de evaluare a situaţiei de conflict de interese sesizată şi, respectiv, în legătură cu identificarea elementelor care au generat apariţia situaţiei de conflict de interese.

Faptul că inspectorul de integritate a considerat în continuare, în lipsa punctului de vedere al persoanei evaluate, raportat şi la prevederile art. 21 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare, că sunt elemente în sensul existenţei unei situaţii de conflict de interese, nu poate forma convingerea instanţei de judecată că, procedând la emiterea raportului de evaluare, inspectorul de integritate nu ar fi respectat dispoziţiile acestui text de lege, şi respectiv că ar fi încălcat dreptul la apărare al reclamantului.

La emiterea raportului de evaluare inspectorul de integritate are în vedere, nu numai argumentele formulate de persoana evaluată (pentru situaţia în care îşi exprimă, în scris, un punct de vedere), cât şi datele şi informaţiile comunicate de autorităţile si instituţiile publice.

Prin urmare, raportul de evaluare nr. x/17.05.2022 nu este viciat de cauze de nulitate, evaluarea regimului juridic al conflictului de interese fiind realizată de inspectorul de integritate cu respectarea termenelor şi a procedurii de informare prevăzute în Legea nr. 176/2010, cu modificările şi completările ulterioare.

Dreptul la apărare, la care face referire instanţa de fond, este şi poate fi complinit în fata instanţei de judecată. nefiind prevăzută, de altfel, în lege o nulitate absolută în acest sens, persoana evaluată valorificându-şi apărările în procedura derulată în faţa instanţei de judecată învestită cu soluţionarea litigiului.

4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - reclamant a formulat întâmpinare, solicitând respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei instanţei de fond fiind legală şi temeinică.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând sentinţa recurată prin prisma dispoziţiilor legale incidente, în raport de criticile invocate de recurenta-pârâtă şi de apărările formulate de intimatul-reclamant prin întâmpinarea formulată în cauză, Înalta Curte constată că recursul este fondat, pentru considerentele ce vor fi prezentate în continuare.

Cât priveşte contextul factual, se reţine că prezentul demers judiciar vizează solicitarea reclamantului de anulare a Raportul de evaluare nr. x/17.05.2022 prin care Agenţia Naţională de Integritate a constatat s-au încălcat dispoziţiile legale privind conflictul de interese prevăzut de art. 70 şi art. 71 din Legea nr. 161/2003 coroborat cu art. 228 alin. (1) lit. e) din Codul administrativ, deoarece persoana evaluată A., în calitate de consilier local, a participat şi a votat "pentru" adoptarea HCL nr. 80/29.04.2021, prin care s-a transmis în folosinţă gratuită terenul înscris în CF x Caransebeş în suprafaţă de 13.522 mp proprietatea municipiului Caransebeş., domeniul public, către Clubul Sportiv Şcolar Caransebeş, în cadrul căruia deţine funcţia contractuală de profesor titular pe catedra de atletism.

Prima instanţă a admis acţiunea reclamantului şi a dispus anularea Raportului de evaluare nr. x/17.05.2022, reţinând că, în raport cu dispoziţiile art. 20, art. 21 şi art. 13 din Legea nr. 176/2010, anterior informării şi invitării persoanei pentru exprimarea unui punct de vedere, inspectorul de integritate nu se poate raporta la informaţii care nu sunt publice, sancţiunea nerespectării acestei proceduri şi întocmirea de acte de inspectorul de integritate, fără ca persoana să fie invitată şi informată, fiind cea a nulităţii absolute.

Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate în cererea de recurs, Înalta Curte constată că motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., invocat de către recurenta - pârâtă Agenţia Naţională de Integritate, este fondat în limitele care vor fi indicate în cele ce urmează.

Contrar susţinerilor recurentei- pârâte, nu poate fi reţinută de plano inaplicabilitatea prevederilor art. 13 în cadrul procedurii de evaluare a conflictelor de interese, pe motiv că acest articol ar fi plasat în secţiunea referitoare la evaluarea averii, pentru că legea trebuie interpretată sistematic, ţinând seama de corelaţiile dintre instituţiile juridice şi dintre tipurile de evaluare reglementate, precum şi de trimiterile care se fac între diferitele articole ale actului normativ în discuţie.

Astfel, potrivit art. 20 din Secţiunea a 3-a - Evaluarea conflictelor de interese şi a incompatibilităţilor, "(1) Dacă, în urma evaluării declaraţiei de interese, precum şi a altor date şi informaţii, inspectorul de integritate identifică elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi, informează despre aceasta persoana în cauză şi are obligaţia de a o invita pentru a prezenta un punct de vedere. (...) (5) Prevederile art. 13 şi 15 se aplică în mod corespunzător."

Potrivit art. 13 din lege, "(1) După repartizarea aleatorie a lucrării, inspectorul de integritate procedează la activitatea de evaluare a declaraţiilor de avere, a datelor, a informaţiilor şi a modificărilor patrimoniale existente, în sensul prezentei legi, după cum urmează:

a) până la informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, desfăşoară proceduri administrative, prin raportare exclusivă la informaţii publice;

b) după informarea persoanei care face obiectul evaluării şi invitarea acesteia pentru a prezenta un punct de vedere, solicită persoanelor fizice sau juridice şi date ori informaţii care nu sunt publice.

(2) Actele întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice, solicitate persoanelor fizice sau juridice, după începerea activităţii de evaluare, fără ca persoana să fie invitată şi informată potrivit dispoziţiilor art. 14, sunt lovite de nulitate absolută."

Art. 15 din acelaşi act normativ dispune:

"(1) Pe parcursul desfăşurării evaluării, inspectorul de integritate poate solicita tuturor instituţiilor şi autorităţilor publice, altor persoane juridice de drept public sau privat, precum şi persoanelor fizice, documentele şi informaţiile necesare desfăşurării activităţii de evaluare, cu obligaţia păstrării confidenţialităţii."

Prin urmare, Înalta Curte reţine că, în procedura de evaluare a conflictelor de interese, reglementată în Secţiunea a 3-a din Legea nr. 176/2010, art. 13 şi art. 15 se aplică "în mod corespunzător", adică în acord cu dispoziţiile specifice pentru fiecare dintre proceduri, iar din interpretarea coroborată a textelor reiese că legiuitorul a permis inspectorilor de integritate să demareze activitatea de evaluare chiar anterior informării persoanei în cauză, această activitate implicând evaluarea declaraţiilor de interese, dar şi "a altor date şi informaţii" cu caracter public.

Ulterior informării persoanei evaluate, dacă în urma primei etape a procedurii se identifică o situaţie de încălcare a regimului conflictelor de interese, inspectorul de integritate este obligat să solicite punctul de vedere scris al acesteia şi poate solicita, suplimentar, informaţii nepublice, iar în condiţiile art. 20 alin. (5) raportat la art. 15 din lege, solicitarea, de la orice instituţii şi autorităţi publice, persoane juridice de drept public sau privat şi persoane fizice, de documente şi informaţii necesare desfăşurării activităţii de evaluare, se face cu obligaţia păstrării confidenţialităţii.

În speţă, contrar celor reţinute de judecătorul fondului, procedura de informare a fost îndeplinită de către inspectorul de integritate, fiind respectate toate etapele şi procedurile de evaluare, aşa cum sunt acestea prevăzute de Legea nr. 176/2010.

Astfel, prima informare a persoanei evaluate în legătură cu declanşarea evaluării a avut loc cu adresa nr. x/09.09.2021, confirmarea de primire fiind semnată de intimatul-reclamant la 14.09.2021 .

La data de 28.02.2022, prin adresa nr. x/28.02.2022, persoana evaluată a fost informată, la aceeaşi adresă de domiciliu, cu privire la identificarea elementelor de încălcare a regimului juridic al conflictului de interese prevăzut de dispoziţiile art. 70, art. 71 din Legea nr. 161/2003, cu modificările şi completările ulterioare şi art. 228 alin. (1) din O.U.G nr. 57/2019 privind Codul administrativ, adresa cuprinzând şi invitaţia de a depune un punct de vedere scris şi chiar menţiunea că poate fi asistată ori reprezentată de un avocat. Faptele imputate au fost şi ele descrise suficient în cuprinsul informării, pentru ca persoana evaluată să îşi poată formula apărările pe care le considera necesare.

Corespondenţa a fost returnată Agenţiei Naţionale de Integritate cu menţiunea "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare …se aprobă înapoierea", şi nicidecum cu menţiunea "destinatar mutat de la domiciliu" .

Ca urmare a acestui fapt, inspectorul de integritate a procedat la o nouă informare, respectiv a emis la data de 29.03.2022 o nouă adresă înregistrată cu nr. x Fila x, care a fost, şi de această dată, returnată instituţiei recurente cu aceeaşi menţiune "Avizat/reavizat/expirat termen păstrare…se aprobă înapoierea" .

Faptul că recurentul-reclamant nu a depus diligenţele pentru a-şi ridica corespondenţa nu poate conduce în nici un fel la reţinerea vreunei culpe a autorităţii pârâte, care a dovedit efectuarea demersurilor pentru respectarea dispoziţiilor art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, astfel cum rezultă din înscrisurile depuse la dosarul cauzei.

Interpretările date de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, Completul pentru soluţionarea recursului în interesul legii prin decizia nr. 10/2013 nu sunt aplicabile ca atare în cauza de faţă, pentru că acestea vizau stabilirea caracterului alternativ sau subsidiar şi a ordinii de prioritate a unor modalităţi de comunicare a procesul-verbal de contravenţie, prevăzute expres în art. alin. (1) teza I din Ordonanţa Guvernului nr. 2/2001 (prin poştă, cu aviz de primire, sau prin afişare la domiciliul sau la sediul contravenientului), pentru care nu există similitudine în Legea nr. 176/2010.

Prin decizia respectivă, instanţa supremă a urmărit să asigure un just echilibru între interesele contrare din cadrul procedurii contravenţionale, într-o manieră care să nu reducă dreptul persoanei sancţionate contravenţional, de a i se comunica actul prin care s-a dispus această măsură, într-unul pur formal şi care, în acelaşi timp, să nu greveze obligaţia autorităţii cu o sarcină imposibil de realizat, ce ar depinde în exclusivitate de voinţa persoanei sancţionate, de a se prevala într-un mod abuziv de dreptul respectiv.

Deşi în termeni generali situaţia neprezentării destinatarului la oficiul poştal pentru ridicarea corespondenţei după avizare şi reavizare ar putea induce un dubiu asupra îndeplinirii scopului de informare, în cauza de faţă prezintă relevanţă împrejurarea că Agenţia Naţională de Integritate a încercat de două ori transmiterea notificării în temeiul art. 20 alin. (1) din Legea nr. 176/2010, iar adresa de comunicare a fost aceeaşi, utilizată atât anterior, pentru transmiterea cu succes a primei notificări din 9.09.2021, referitoare la declanşarea activităţii de evaluare, cât şi ulterior, pentru comunicarea raportului de evaluare.

Or, art. 21 din Legea nr. 176/2010 prevede că după exprimarea punctului de vedere al persoanei invitate, verbal sau în scris, ori, în lipsa acestuia, după expirarea unui termen de 15 zile de la confirmarea de primire a informării de către persoana care face obiectul evaluării, inspectorul de integritate întocmeşte un raport de evaluare dacă apreciază în continuare că sunt elemente în sensul existenţei unui conflict de interese sau a unei incompatibilităţi. În lipsa confirmării de primire a informării, inspectorul de integritate poate întocmi raportul de evaluare după îndeplinirea unei noi proceduri de comunicare.

Totodată, trebuie observat faptul că art. 13 alin. (2) din Legea nr. 176/2010 prevede sancţiunea nulităţii doar pentru acele acte întocmite de inspectorul de integritate pe baza datelor sau informaţiilor care nu sunt publice. În speţă, instanţa de fond nu a indicat, în concret, care sunt informaţiile nepublice a căror folosire la întocmirea raportului de evaluare atrage sancţiunea nulităţii, după cum nici intimatul-reclamant nu a arătat acest lucru, nici prin acţiune şi nici prin întâmpinarea depusă la dosarul de recurs.

Pentru argumentele expuse mai sus, Înalta Curte, reţinând că sunt întrunite motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ nr. 544/2004, cu modificările şi completările ulterioare, va admite recursul, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Cu ocazia rejudecării cauzei se va proceda la analizarea criticilor invocate de reclamant în cuprinsul cererii de chemare în judecată, prin raportare la apărările formulate de pârâtă şi la alte eventuale mijloace de probă necesare a fi administrate în cauză, în vederea analizării tuturor aspectelor de fond esenţiale.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul formulat de pârâta Agenţia Naţională de Integritate împotriva sentinţei civile nr. 493 din 9 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Timişoara, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 4 aprilie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.