Jurisdiction for Insurance Guaranty Fund payment claims: exclusive civil court competence over administrative courts under amended Law 213/2015

Şedinţa publică din data de 13 martie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea de chemare în judecată înregistrată la data de 2 mai 2022, pe rolul Curţii de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C. prin reprezentant legal A. şi D. prin reprezentant legal A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor ("Fondul", "FGA"), au solicitat:

(i) obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se admită sau să se respingă pretenţiile solicitate de reclamanţi, conform art. 13 alin. (4) din Legea 213/2015;

(ii) stabilirea unui termen de 10 zile de la rămânerea definitivă a hotărârii în care pârâtul să emită decizia sub sancţiunea obligării la plata unei penalităţi de 1.000 RON pe fiecare zi de întârziere;

(iii) aplicarea unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere conducătorului FGA.

1.2. Prin încheierea de şedinţă din 3 noiembrie 2022, instanţa de fond a luat act de modificarea cererii de chemare în judecată, în sensul introducerii în cauză, în calitate de pârât, a Directorului Fondului de Garantare a Asiguraţilor - E..

2. Hotărârea instanţei de fond

2.1. Prin încheierea din 20 septembrie 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de necompetenţă teritorială, invocată de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

2.2. Prin sentinţa civilă nr. 175 din 20 decembrie 2022, Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal a dispus următoarele:

(i) a admis în parte acţiunea formulată de reclamanţii A., B., C. şi D., în contradictoriu cu pârâţii Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi Directorul Fondului de Garantare a Asiguraţilor - E.;

(ii) a obligat pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor să soluţioneze, în termen de 30 zile de la data rămânerii definitive a prezentei sentinţe, cererea reclamanţilor întemeiată pe disp. art. 13 alin. (4) din Legea nr. 213/2015 şi înregistrată la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor la data de 16.03.2022, sub sancţiunea aplicării în sarcina Fondului de Garantare a Asiguraţilor a unei penalităţi de 100 de RON pentru fiecare zi de întârziere şi a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere în sarcina pârâtei E. - director general al Fondului de Garantare a Asiguraţilor.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva încheierii din 20 septembrie 2022 şi a sentinţei civile nr. 175 din 20 decembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal, au declarat recurs pârâţii Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi Directorul Fondului de Garantare a Asiguraţilor - E., întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., solicitând admiterea căii de atac, casarea hotărârilor recurate şi, în rejudecare, respingerea acţiunii, ca neîntemeiată.

În motivarea recursului, pârâţii prezintă critici referitoare la soluţia pronunţată prin încheierea din 20.09.2022 asupra excepţiei necompetenţei teritoriale a curţii de apel. Invocă greşita aplicare a prevederilor art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu art. 8 şi art. 10 din Legea nr. 554/2004, precum şi art. 96 pct. 1 C. proc. civ., susţinând că legea specială prevede, în noua reglementare, o competenţă exclusivă în favoarea instanţelor civile de la sediul Fondului şi apreciază că soluţia primei instanţe nu este corespunzător motivată.

În ceea ce priveşte primul petit al cererii reclamanţilor, referitor la obligarea FGA la emiterea unei decizii prin care autoritatea să soluţioneze cererea de plată, recurenţii-pârâţi invocă greşita aplicare a prevederilor art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004 raportat la situaţia de fapt dedusă judecăţii. În esenţă, apreciază că, raportat la numărul excesiv de cereri de plată şi dosare de daună pe care Fondul trebuie să le soluţioneze în urma falimentului asigurătorului F. S.A., dar şi a altor asigurători aflaţi în aceeaşi situaţie, în cauză nu se decelează o situaţie de nesoluţionare a unei cereri în termenul legal.

Consideră că, în privinţa termenului prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004, trebuie avut în vedere criteriul termenului rezonabil, dar şi împrejurarea că Fondul trebuie să acţioneze cu respectarea principiului nediscriminării şi al egalităţii de tratament în procesul de soluţionare a pretenţiilor de despăgubire. Cererile de plată sunt soluţionate în ordinea înregistrării şi completării dosarelor, cu respectarea procedurii prevăzute de Legea nr. 213/2015 şi Normei nr. 24/2019, în vederea protejării intereselor tuturor creditorilor de asigurări.

Susţin recurenţii-pârâţi că Legea nr. 213/2015 nu prevede un termen imperativ de soluţionare a cererilor de plată, iar în aprecierea respectării de către Fond a termenului rezonabil, trebuie avută în vedere atât complexitatea procedurii, cât şi volumul ridicat al dosarelor de daună şi cererilor de plată înregistrate şi instrumentate de FGA.

Mai arată că soluţia instanţei de fond, care, deşi acceptă că legiuitorul nu a prevăzut un termen de soluţionare a cererilor de plată, totuşi consideră că termenul rezonabil ar fi depăşit, adaugă la lege, stabilind un termen arbitrar şi discriminând petenţii care au depus cereri anterior intimaţilor-reclamanţi.

În ceea ce priveşte cel de-al doilea petit al acţiunii, referitor la aplicarea unor penalităţi pe zi de întârziere şi a unei amenzi conducătorului autorităţii, recurenţii-pârâţi susţin greşita aplicare a art. 634 alin. (1) pct. 5 şi alin. (2) teza a II-a C. proc. civ., art. 18 alin. (5), art. 22 alin. (1) şi art. 24 din Legea nr. 554/2004. Apreciază că penalităţile de întârziere au fost stabilite de legiuitor pentru fapta culpabilă a autorităţii care, fie nu şi-a îndeplinit obligaţiile, fie şi le-a îndeplinit defectuos, însă în cauză nu s-a făcut dovada culpei FGA sub aspectul refuzului nejustificat în soluţionarea cererii de plată. Sentinţa este pronunţată, astfel, şi cu încălcarea prevederilor art. 1357 şi urm. C. civ., care reglementează condiţiile răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie. Fondul a înregistrat şi soluţionat cererile de plată cu respectarea ordinii de depunere şi nu a refuzat soluţionarea cererii reclamanţilor, astfel că nu există o faptă ilicită săvârşită cu vinovăţie.

Referitor la cel de-al treilea petit al cererii, recurenţii-pârâţi susţin aplicarea greşită a art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, instanţa de fond respingând în mod greşit excepţia prematurităţii cererii, câtă vreme în speţă nu există o hotărârea judecătorească definitivă pe care FGA să nu o fi pus în executare.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinare, intimaţii-reclamanţi au invocat excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, iar în subsidiar au solicitat respingerea recursului, ca nefondat.

Referitor la criticile vizând excepţia necompetenţei teritoriale a primei instanţe, intimaţii-reclamanţi au apreciat că acestea nu se circumscriu prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.. Consideră că nu sunt incidente prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin O.U.G. nr. 102/2021, întrucât în cauză nu se atacă o decizie de respingere a cererii de plată, ci se solicită obligarea pârâtului la emiterea unei decizii prin care să se formuleze un răspuns la această cerere, fiind incidente dispoziţiile art. 10 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, care instituie o competenţă teritorială exclusivă în favoarea curţii de apel de la domiciliul reclamanţilor.

În privinţa criticilor referitoare la greşita aplicare a normelor de drept material, intimaţii-reclamanţi susţin că pârâţii aveau obligaţia de a dovedi volumul foarte mare de cereri de plată în lucru, nefiind suficient argumentul notorietăţii acestei împrejurări. Sunt greşite argumentele prin care se susţine inexistenţa unui termen de soluţionare a cererii de plată, întrucât, câtă vreme legea specială nu prevede un astfel de termen, atunci se aplică termenul de 30 de zile prevăzut de art. 2 alin. (1) lit. h) din Legea nr. 554/2004.

Din această perspectivă, apreciază că sunt neîntemeiate susţinerile referitoare la termenul rezonabil de soluţionare a cererii de plată, însă, chiar dacă un astfel de termen ar fi luat în considerare, pârâtul tot s-ar afla în întârziere, faţă de timpul scurs de la data depunerii cererii de plată de către reclamanţi. Recurenţii nu au depus la dosar niciun înscris din care să rezulte stadiul procedurii de soluţionare a cererii reclamanţilor, nefiind efectuat niciun act în vederea emiterii unui răspuns, iar situaţia juridică a asigurătorului nu poate fi imputată persoanelor păgubite.

Cât priveşte soluţia de obligare a pârâtului FGA la plata de penalităţi, intimaţii-reclamanţi consideră că a fost pronunţată cu o corectă interpretare şi aplicare a art. 634 alin. (1) pct. 5 şi alin. (2) teza a II-a C. proc. civ., art. 18 alin. (5), art. 22 alin. (1) şi art. 24 din Legea nr. 554/2004.

De asemenea, în privinţa celui de-al treilea petit al acţiunii, intimaţii-reclamanţi susţin, pe de-o parte, că recurenţii nu au arătat care sunt prevederile legale încălcate de prima instanţă, iar pe de altă parte, că soluţia primei instanţe este legală şi temeinică.

5. Alte aspecte procesuale

Excepţia nulităţii recursului pentru nemotivare, invocată de intimaţii-reclamanţi, a fost respinsă, ca neîntemeiată, pentru motivele arătate în practicaua prezentei decizii, ocazie cu care Înalta Curte a stabilit încadrarea criticilor din recurs în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 6 şi 8 C. proc. civ.

II. Soluţia instanţei de recurs

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi hotărârile recurate, în raport de motivele de casare invocate, Înalta Curte constată că recursul declarat de pârâţi este fondat, în următoarele limite şi pentru următoarele considerente:

Înalta Curte constată că recurenţii-pârâţi au formulat critici pe trei paliere de argumentaţie, referindu-se la necompetenţa instanţei de fond, nemotivarea încheierii din 22 septembrie 2022 şi greşita aplicare a normelor de drept material incidente cauzei, susţineri ce se circumscriu motivelor de nelegalitate prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 3, 6 şi 8 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte lipsa motivării hotărârii, Înalta Curte constată că recurenţii-pârâţi s-au referit exclusiv la încheierea din 22 septembrie 2022, susţinând că soluţia de respingere a excepţiei necompetenţei teritoriale a instanţei este nemotivată. Aceste critici nu pot fi primite, din cuprinsul încheierii rezultând că, deşi sumare, considerentele instanţei de fond care susţin soluţia de respingere a excepţiei sunt prezentate de o manieră suficientă, fiind uşor decelate atât raţionamentul logico-juridic, cât şi temeiurile de drept pe care se sprijină. Prima instanţă a înfăţişat obiectul cererii deduse judecăţii, arătând că în speţă nu se contestă o decizie emisă de autoritatea pârâtă, ci se solicită obligarea acesteia la emiterea unei decizii de soluţionare a cererii de plată, motiv pentru care a apreciat că nu sunt incidente dispoziţiile legale de care s-a prevalat Fondul de Garantare a Asiguraţilor în susţinerea excepţiei.

După cum s-a reţinut şi în jurisprudenţa constantă a acestei instanţe, hotărârea judecătorească nu trebuie să cuprindă un răspuns exhaustiv dat fiecărei susţineri formulate de părţile în proces, prezentarea considerentelor care susţin soluţia nefiind o chestiune de volum, fiind suficient a se răspunde argumentelor fundamentale, de natură a susţine soluţia pronunţată în cauză, obligaţie îndeplinită în prezenta speţă.

Astfel fiind, Înalta Curte constată că este nefondat motivul de casare/nelegalitate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În continuare, Înalta Curte apreciază că este prioritară examinarea criticilor formulate de recurenţii-pârâţi în privinţa soluţiei de respingere a excepţiei necompetenţei instanţei de fond din cuprinsul încheierii din 20 septembrie 2022, subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., în condiţiile în care eventuala validare a acestor critici ar face de prisos examinarea pe fond a raportului litigios, din perspectiva criticilor circumscrise art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ.

Înalta Curte reţine că instanţa de fond a analizat şi s-a pronunţat asupra excepţiei necompetenţei teritoriale a curţii de apel, pe care a respins-o cu motivarea expusă în paragrafele anterioare. Totuşi, apărările expuse de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor nu vizau exclusiv problema teritorialităţii instanţei, ci şi competenţa materială a secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Curţii de Apel Galaţi, aspect omis de instanţa de fond.

Lecturând notele formulate de pârât, se observă că, deşi imprecisă, argumentaţia Fondului se întemeiază pe dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, astfel cum au fost modificate prin intrarea în vigoare la 24.09.2021 a O.U.G. nr. 102/2021, care, în cuprinsul art. I pct. 23, au statuat următoarele:

"La articolul 13, alin. (4) şi (5) se modifică şi vor avea următorul cuprins: (...) (5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare.". Totodată, pârâtul a făcut repetate trimiteri la competenţa instanţelor civile de la sediul Fondului (a se vedea, cu titlu de exemplu, penultimul paragraf al celei de-a 11-a pagini a concluziilor scrise - dosar fond), astfel că, deşi expuse în cadrul unei excepţii vizând necompetenţa teritorială a instanţei de contencios administrativ, apărările pârâtului, raportat la temeiul de drept invocat, trebuiau analizate şi din perspectiva competenţei materiale a instanţei.

Examinând competenţa primei instanţe, din punct de vedere material şi teritorial, Înalta Curte constată că norma de procedură ce reglementează competenţa este cea în vigoare la data formulării cererii de chemare în judecată, prin raportare la dispoziţiile art. 24 C. proc. civ.. Întrucât cererea a fost formulată la data de 02.05.2022, sunt incidente dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, în forma modificată conform art. I pct. 23 din O.U.G. nr. 102/2021, care conferă instanţelor civile de la sediul Fondului competenţa soluţionării acţiunilor în anularea deciziilor motivate de respingere a cererilor de plată.

Înalta Curte constată că, în stabilirea competenţei instanţei de judecată, nu are relevanţă împrejurarea reţinută de prima instanţă în sensul că în speţă nu se atacă o decizie a FGA de respingere a cererii de plată, ci se critică nesoluţionarea acestei cereri în termenul legal.

În acest context, competenţa materială a instanţei de contencios administrativ nu poate fi reţinută prin raportare la definiţia actului administrativ cuprinsă în art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, conform căreia act administrativ este actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice.

Se observă că legiuitorul a intenţionat să atribuie instanţelor civile competenţa materială de soluţionare a cererilor referitoare la plata indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii, în considerarea naturii raportului juridic creat, ce este unul civil.

Pe cale de consecinţă, pentru raţiuni de analogie, inclusiv cererile formulate în obligarea FGA la soluţionarea cererilor privind despăgubirile pretinse trebuie adresate tot acestor instanţe, în considerarea raporturilor juridice de ordine privată ce se impun a fi analizate.

Din perspectivă teleologică, dar şi logică scopul O.U.G. nr. 102/2021 a fost de a modifica în mod efectiv competenţa materială de judecată a proceselor vizând activitatea Fondului de Garantare a Asiguraţilor, prin atribuirea sa în favoarea altei categorii de instanţe judecătoreşti, anume cele civile de drept comun, în raport de esenţa chestiunilor litigioase vizând drepturi subiective civile.

În acest sens, Înalta Curte reţine prin analogie soluţiile şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite din deciziile nr. 9/2006 şi nr. 20/2007 pronunţate în soluţionarea unor recursuri în interesul legii. Astfel, în măsura în care cel îndreptăţit potrivit Legii nr. 213/2015 urmăreşte dobândirea unui drept subiectiv civil patrimonial, anume despăgubirile litigioase, iar actele aflate sub incidenţa acestei legi se atacă la instanţa de drept comun, se impune concluzia că asemenea litigii nu pot intra decât în sfera de competenţă procesuală pur civilă, iar nu în aceea specifică contenciosului administrativ.

Competenţa instanţei de contencios administrativ nu este una intuitu personae, iar calitatea de instituţie/autoritate publică a uneia din părţi nu atrage în mod automat aplicarea jurisdicţiei contenciosului administrativ.

Înalta Curte mai arată că nu este relevant pentru stabilirea competenţei materiale de judecată a instanţei judecătoreşti art. V din O.U.G. nr. 102/2021, text potrivit căruia "Procedurile administrative gestionate de Fondul de garantare a asiguraţilor pentru plata sumelor cuvenite creditorilor de asigurări ai asigurătorilor pentru care a fost deschisă deja procedura de faliment, proceduri care au fost începute anterior intrării în vigoare a prezentei ordonanţe de urgenţă, rămân supuse legii aplicabile la data începerii acestora.". Astfel, norma amintită prezintă importanţă pentru dreptul substanţial, vizând procedura administrativă desfăşurată de Fondul de Garantare a Asiguraţilor, iar nu procedura de judecată desfăşurată de instanţă. Aşadar, trebuie deosebită procedura administrativă de procedura jurisdicţională, aceasta din urmă nefiind inclusă în procedura administrativă, ci separată şi ulterioară acesteia, putând interveni doar dacă partea reclamantă este nemulţumită de măsurile de plată dispuse de Fondul de Garantare a Asiguraţilor. Or, legiuitorul nu a înţeles să instituie vreo normă tranzitorie şi în materie procesuală, ci doar în cea administrativă, vizând competenţa de analiză a FGA, iar nu competenţa de judecată a instanţei.

Noţiunea de "instanţele civile de la sediul Fondului" nu este menită a realiza o delimitare între cele două mari categorii de instanţe judecătoreşti, respectiv instanţe civile lato sensu şi instanţe penale în raport de normele juridice de procedură specifice (anume C. proc. civ. şi C. proc. pen.), ci de a exclude din competenţa instanţei specializate de contencios administrativ această categorie de procese, a căror esenţă se regăseşte în soluţionarea unor conflicte în legătură cu drepturi patrimoniale şi/sau nepatrimoniale civile, având consecinţa firească a atribuirii competenţei de soluţionare în favoarea judecătorului de drept comun. Aşadar, nu art. 96 pct. 1 C. proc. civ. este relevant pentru înţelesul art. 13 din Legea nr. 213/2015, modificată şi completată prin O.U.G. nr. 102/2021, ci relevante sunt în acest sens art. 94 şi art. 95 C. proc. civ.

În sfârşit, art. 94 lit. k) C. proc. civ. prevede că revin în competenţa materială a judecătoriei "orice alte cereri evaluabile în bani în valoare de până la 200.000 RON inclusiv, indiferent de calitatea părţilor, profesionişti sau neprofesionişti", astfel că, per a contrario, orice pretenţii în cuantum superior plafonului amintit determină o competenţă materială a tribunalului.

Pentru toate aceste aspecte, făcând aplicarea în speţă a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, coroborate cu dispoziţiile 95 pct. 1 şi art. 94 pct. 1 lit. k) din C. proc. civ., Înalta Curte constată că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei în fond revine, din punct de vedere material, teritorial şi material procesual, secţiei civile a Tribunalului Bucureşti, în raport de valoarea obiectului cererii, care depăşeşte 200.000 RON (având în vedere sumele solicitate cu titlu de despăgubiri conform cererii de plată formulate de reclamanţi) şi de sediul pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, situat în circumscripţia teritorială a acestei instanţe.

În consecinţă, constatând că hotărârea recurată a fost pronunţată cu încălcarea competenţei de ordine publică a altei instanţe, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 3 C. proc. civ., văzând şi prevederile art. 129 alin. (2) pct. 2 şi 3 şi art. 130 alin. (2) C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de pârâţii Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi Directorul Fondului de Garantare a Asiguraţilor - E., va casa sentinţa şi în parte încheierea recurate, va admite excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi şi va trimite cauza spre competenţă soluţionare, în primă instanţă, Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

Soluţia de casare în parte a încheierii se raportează doar la dezlegarea dată asupra excepţiei necompetenţei, cu menţinerea celorlalte considerente, nerecurate în cauză. Totodată, soluţia de casare a sentinţei se impune ca o consecinţă a constatării pronunţării sale de către o instanţă necompetentă, fără a mai fi necesară analizarea criticilor subsumate motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., argumentele recurenţilor-pârâţi şi apărările intimaţilor-reclamanţi urmând a fi avute în vedere la rejudecarea cauzei de către instanţa competentă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de pârâţii Fondul de Garantare a Asiguraţilor şi Directorul Fondului de Garantare a Asiguraţilor - E. împotriva încheierii din 20 septembrie 2022 şi a sentinţei civile nr. 175 din 20 decembrie 2022, pronunţate de Curtea de Apel Galaţi, secţia contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa şi în parte încheierea recurate.

Rejudecând, admite excepţia necompetenţei materiale a Curţii de Apel Galaţi.

Trimite cauza spre competentă soluţionare Tribunalului Bucureşti, secţia civilă.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 martie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.