FGA refusal to honor payment claim: compensation under Law 554/2004 requires prior annulment of the administrative decision

Şedinţa publică din data de 29 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 4 iunie 2021, sub nr. x/2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. S.A. a formulat, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, acţiune în contencios administrativ prin care a solicitat instanţei, ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să oblige FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/04.04.2017 constând în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei ASF23/2014 de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective (până în data de 06.02.2021 penalităţile fiind în cuantum de 49602.59), iar în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

La data de 09.07.2021, pârâtul FGA a formulat întâmpinare prin care a solicitat respingerea acţiunii reclamantei pe cale de excepţie, ca inadmisibilă, iar, in secundar, ca tardivă, iar pe fond, respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

În motivare, pârâtul a susţinut că toate aspectele invocate de reclamantă sunt greşite, din următoarele motive:

Astfel, pârâtul a arătat că cererea de plată nr. x/26.04.2017 a fost soluţionată prin Decizia FGA nr. 16517/27.08.2018, poziţia 134, potrivit copiei deciziei depusă în anexă la întâmpinare, în cadrul anexei 2 la decizie.

Astfel, pârâtul a învederat că Decizia 16517/27.08.2018 nu a fost contestă de reclamantă şi nu face obiectul recursului în Dosarul nr. x/2019.

Reclamanta a formulat note scrise prin care: - a răspuns la apărările formulate de pârât prin întâmpinare; - a invocat excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, emisă de pârâtul FG; - a formulat motive suplimentare de admitere a acţiunii, având astfel natura unei cereri modificatoare/completatoare sub aspectul cauzei juridice; - a solicitat instanţei de judecată suspendarea judecăţii până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2019 aflat pe rolul Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1815 pronunţată la 2 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţiile inadmisibilităţii acţiunii modificate şi tardivităţii introducerii acţiunii modificate, ca neîntemeiate, a respins excepţia de nelegalitate a Deciziei nr. 16.517/27.08.2018, emisă de pârâtul FGA şi a respins acţiunea modificată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâta FONDUL DE GARANTARE A ASIGURAŢILOR, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1815 pronunţate la 2 decembrie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A. S.A, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii .

În dezvoltarea recursului promovat, recurenta-reclamantă a susţinut, în contextul unei succinte expuneri a situaţiei de fapt şi a soluţiei pronunţate de instanţa de fond, că hotărârea atacată a fost pronunţată cu încălcarea prevederilor legale care reglementează răspunderea patrimonială a autorităţii publice.

A criticat soluţia primei instanţe care ar fi reţinut greşit că cererea de chemare în judecată ar fi neîntemeiată în lipsa contestării de către reclamantă a Deciziei nr. 16517/27.08.2018.

Astfel, a apreciat că se poate prevala de considerentele Deciziei nr. 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept pentru a justifica în cauză caracterul ilegal al deciziei nr. 16517/27.08.2018, precum şi temeinicia cererii de chemare în judecată.

În opinia recurentei - reclamante, prin transmiterea dreptului izvorât din contractul de asigurare se transmite şi obligaţia corelativă de garantare ca efect al principiului accesorium sequitur principale, iar o limitare a garantării prin aplicarea plafonului prevăzut de lege, prin raportare la creditorul care a dobândit mai multe drepturi izvorâte din contractul de asigurare, reprezintă lipsirea unora dintre aceste drepturi de protecţia oferită de lege.

Mai mult decât atât, a susţinut că refuzul intimatului-pârât de a da curs cererii de plată ce face obiectul prezentei cauze, a fost reiterat şi prin decizia nr. 18140/28.01.2019, care are trei anexe: anexa 1 cuprinde dosarele deja achitate; anexa 2 cuprinde dosarele respinse conform acestor menţiuni, iar anexa 3 cuprinde alte două cereri de plată menţionate în mod expres în decizia nr. 18140/28.01.2019.

Or, decizia FGA menţionată anterior a fost desfiinţată ca nelegală prin hotărârea pronunţată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie la data de 19.11.2021, în dosarul nr. x/2021.

Concluzionând, a arătat că nelegalitatea refuzului de a da curs cererii de plată a despăgubirilor este incontestabilă, iar prima instanţă putea să reţină ca îndeplinită această condiţie, fie în baza soluţiei pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie în dosarul nr. x/2019, respectiv anularea deciziei nr. 18140/28.01.2019, fie prin analizarea şi admiterea excepţiei de nelegalitate împotriva deciziei nr. 16517/27.08.2018. Totodată, condiţionând admisibilitatea acţiunii strict de anularea deciziei nr. 16517/27.08.2018 printr-o hotărâre anterioară, a considerat că prima instanţă a încălcat normele de drept material care stabilesc condiţiile pentru angajarea răspunderii patrimoniale a autorităţii publice.

Pentru motivele arătate, a solicitat admiterea recursului astfel cum a fost formulat şi obligarea intimatului-pârât la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de litigiu.

4. Apărările formulate în cauză

Prin întâmpinarea înregistrată la 14 septembrie 2022, intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat, în esenţă, respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea sentinţei de fond ca temeinică şi legală.

La data de 22 februarie 2024 recurenta-reclamantă a depus o cerere de suspendare a judecăţii prezentei cauze, în temeiul art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., până la soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2022 aflat pe rolul Judecătoriei sector 2 Bucureşti, cu termen de judecată stabilit la data de 17 martie 2023.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

Soluţia Înaltei Curţi asupra cererii de suspendare şi asupra recursului dedus judecăţii.

a) Analizând, cu prioritate, cererea de suspendare a judecăţii cauzei, formulate de recurenta-reclamantă, prin prisma motivelor invocate şi a dispoziţiilor legale incidente, Înalta Curte constată că este neîntemeiată şi o va respinge pentru următoarele motive:

Demersul judiciar ce face obiectul prezentei cauze priveşte solicitarea reclamantei A. S.A de obligare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/06.04.2017 constând: în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv de 0,2%/zi de întârziere, potrivit Normei A.S.F. nr. 23/2014, de la împlinirea a 30 de zile de la data depunerii cererii de plată şi până la data plăţii efective; până la 6/2/2021 penalităţile fiind în cuantum de 49602.29 RON; iar în subsidiar în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

În susţinerea cererii de suspendare recurenta-reclamantă a arătat că se impune dispunerea acestei măsuri ţinând cont de faptul că a promovat acţiune în obligarea intimatului-pârât la soluţionarea cererilor de plată şi constatarea caducităţii deciziei nr. 16517/27.08.2018, în contextul în care intimatul-pârât a invocat în apărare decizia menţionată, prin care a respins o serie de cereri de plată formulate de A., decizie cu privire la care a susţinut că nu a fost contestată şi continuă să producă efecte, iar A. a solicitat autorităţii pârâte să dea curs cererilor sale de plată faţă de efectele obligatorii ale deciziei ÎCCJ nr. 29/2020.

Faţă de apărările intimatului-pârât din prezenta cauză, a considerat recurenta că dreptul său la plata penalităţilor, ca accesoriu al dreptului la despăgubiri, ar putea depinde de soluţia ce se va pronunţa în dosarul nr. x/2022, fiind îndeplinite, în opinia acesteia, condiţiile pentru suspendarea judecăţii prezentei cauze.

În conformitate cu prevederile art. 413 alin. (1) pct. 1 din C. proc. civ., instanţa poate suspenda judecata când dezlegarea cauzei depinde, în tot sau în parte, de existenţa ori inexistenţa unui drept care face obiectul unei alte judecăţi, acest text de lege reglementând un caz de suspendare facultativă, ceea ce presupune o analiză din partea instanţei a oportunităţii suspendării judecăţii cauzei, în raport de elementele acesteia. Aşadar, în sensul acestor prevederi legale, suspendarea judecăţii cauzei este facultativă, neconstituind o obligaţie pentru instanţă.

Pornind de la aceste considerente Înalta Curte apreciază, raportat la pretenţiile deduse judecăţii în prezenta cauză, că nu sunt îndeplinite condiţiile prevăzute de art. 413 alin. (1) pct. 1 C. proc. civ., nefiind necesară suspendarea judecării recursului, deoarece judecarea prezentului litigiu nu depinde de soluţia ce urmează a fi pronunţată în dosarul nr. x/2022. Prin urmare, va respinge cererea de suspendare a judecăţii cauzei.

b) Analizând sentinţa recurată prin prisma criticilor formulate de recurenta-reclamantă şi a apărărilor invocate de intimatul-pârât prin întâmpinarea formulată în cauză, raportat la normele legale aplicabile, Înalta Curte constată că recursul este nefondat şi îl va respinge pentru motivele ce vor fi arătate în continuare.

Cu titlu preliminar, Înalta Curte reţine că, în înţelesul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., încălcarea normelor de drept material se poate face prin aplicarea unui text de lege străin situaţiei de fapt, extinderea normei juridice dincolo de ipotezele la care se aplică sau restrângerea nejustificată a aplicării prevederilor legale, precum şi prin încălcarea unor principii generale de drept. Altfel spus, textul art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se referă, fie la nesocotirea unei norme de drept material, fie la interpretarea ei eronată, în sensul că instanţa a dat o greşită interpretare a acesteia sau faptele au fost reţinute greşit în raport de exigenţele textului de lege. De asemenea, prin intermediul acestui motiv de recurs poate fi invocată numai încălcarea sau aplicarea greşită a legii materiale, nu şi a legii procesuale.

În cauza de faţă aceste motive nu sunt incidente, soluţia primei instanţe fiind expresia interpretării şi aplicării corecte a prevederilor legale incidente în raport cu starea de fapt rezultată din probele administrate în procedura judiciară.

În esenţă, criticile recurentei-reclamante vizează aplicarea greşită a cadrului legislativ incident în materia răspunderii patrimoniale a autorităţii publice, respectiv a dispoziţiilor art. 19 şi art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, considerând că în mod greşit a reţinut prima instanţă caracterul neîntemeiat al acţiunii sale pe motiv că nu ar fi contestat decizia nr. 16517/27.08.2018 emisă de Fondul de Garantare a Asiguraţilor.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante şi în acord cu opinia primei instanţe, al cărei raţionament logico-juridic îl împărtăşeşte, Înalta Curte constată că acţiunea formulată de parte în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004 este neîntemeiată raportat la situaţia de fapt constatată.

Astfel, instanţa de control judiciar constată că prin acţiunea formulată reclamanta a solicitat, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea 554/2004, obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului care i-a fost cauzat prin respingerea cererii de plată înregistrată la instituţia pârâtă sub nr. x/26.04.2017 (borderou nr. 19762/04.04.2017).

Deşi a invocat faptul că cererea de plată nr. x/4.04.2017 a fost respinsă prin decizia nr. 18140/28.01.2019, în realitate, această cerere nu a făcut obiectul deciziei indicate de reclamantă.

Din circumstanţele de fapt ale cauzei reiese că cererea de plată nr. x/26.04.2017 (borderou nr. 19762/04.04.2017) pentru suma de 16634 RON a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, comunicată reclamantei la data de 03 septembrie 2018, iar cu privire la această din urmă decizie reclamanta nu a făcut dovada că a formulat acţiune în anulare în faţa instanţei de contencios administrativ competente.

În concluzie, cererea de plată x/04.04.2017 a fost respinsă prin Decizia nr. 16517/27.08.2018, cu privire la care nu s-a făcut dovada contestării în instanţă în termen de 10 zile de la comunicare, iar nu prin Decizia nr. 18140/28.01.2019, la care în mod eronat s-a raportat reclamanta prin cererea de chemare în judecată, atunci când a motivat acţiunea în plata despăgubirilor.

Înalta Curte aminteşte că potrivit art. 18 din Legea nr. 554/2004:

"(1) Instanţa, soluţionând cererea la care se referă art. 8 alin. (1), poate, după caz, să anuleze, în tot sau în parte, actul administrativ, să oblige autoritatea publică să emită un act administrativ, să elibereze un alt înscris sau să efectueze o anumită operaţiune administrativă. (...). (3) În cazul soluţionării cererii, instanţa va hotărî şi asupra despăgubirilor pentru daunele materiale şi morale cauzate, dacă reclamantul a solicitat acest lucru. (...)."

Art. 19 din Legea nr. 554/2004 prevede următoarele:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei. (2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Din interpretarea sistematică a acestor dispoziţii legale, se constată că legiuitorul a recunoscut părţii vătămate posibilitatea de a pretinde despăgubiri în faţa instanţei de contencios administrativ, pentru prejudiciile cauzate de un act administrativ nelegal, acest drept fiind însă condiţionat de constatarea, în prealabil, a nelegalităţii actului vătămător, iar pentru angajarea răspunderii administrativ patrimoniale a autorităţii publice se cere dovedirea legăturii de cauzalitate între prejudiciul, respectiv daunele pretinse şi emiterea actului administrativ, anterior anulat sau a cărui anulare a fost solicitată prin aceeaşi acţiune, în temeiul art. 8 din acelaşi act normativ.

Aşadar, acţiunea în acordarea de despăgubiri, chiar atunci când este formulată separat, are un caracter subsecvent acţiunii în anularea actului nelegal sau împotriva refuzului de rezolvare a unei cereri referitoare la un drept sau un interes legitim. În lipsa îndeplinirii cerinţelor desprinse din interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004, reclamanta se poate adresa instanţei de drept comun pentru acordarea despăgubirilor urmare a prejudiciului pretins cauzat prin acte sau operaţiuni care însă nu au făcut obiectul verificării instanţei de contencios administrativ.

Natura juridică a răspunderii reglementată de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal).

Atât textul constituţional stipulat la art. 52, cât şi art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevăd expres că persoana vătămată în dreptul sau interesul său printr-un act administrativ poate cere, pe lângă anularea actului şi recunoaşterea acelui drept sau interes, şi repararea pagubei cauzate, în acelaşi sens dispunând şi art. 18 alin. (3) din aceeaşi lege antereferit.

În aceste condiţii, din economia dispoziţiilor Legii nr. 554/2004 rezultă că prejudiciul suferit de un reclamant poate fi cauzat de o autoritate publică pe două căi: printr-un act administrativ ilegal care este anulat de instanţa de judecată şi prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri sau, după caz, prin refuzul administrativ explicit (respingerea cererii de către autoritate).

În lumina acestor considerente şi în raport de elementele de fapt stabilite în cauză, Înalta Curte constată că în mod corect judecătorul fondului a reţinut că nu este îndeplinită această condiţie premisă reprezentată de constatarea de către instanţa de contencios administrativ a nelegalităţii deciziei de soluţionare a cererii de plată, respectiv Decizia nr. 16517 din 27 august 2018 a FGA.

Astfel, în contextul în care reclamanta nu a făcut dovada faptului că împotriva Deciziei nr. 16517 din 27 august 2018 a FGA prin care a fost respinsă cererea de plată nr. x/04.04.2017 a formulat acţiune în anulare şi că aceasta a fost admisă, iar instanţa de contencios administrativ a constatat nelegalitatea deciziei, nu poate suplini neîndeplinirea acestei condiţii faptul că pentru anumite cereri de plată, care iniţial au fost respinse de pârât, considerându-se că A. a depăşit plafonul maxim de 450.000 RON, au fost efectuate plăţi ulterior pronunţării de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie a Deciziei nr. 29/2020, astfel cum în mod eronat susţine recurenta prin memoriul de recurs.

În consecinţă, având în vedere că în cauză nu este îndeplinită cerinţa premisă stabilită pentru acoperirea prejudiciului - constatarea nelegalităţii unui act administrativ tipic sau asimilat - se impunea adoptarea soluţiei de respingere a acţiunii formulate de reclamantă ca neîntemeiată.

Prin urmare, în cauză nu s-au conturat elemente de nelegalitate a hotărârii de fond, aceasta fiind pronunţată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale incidente în speţă, argumentele expuse în calea de atac a recursului nefiind apte să determine casarea acesteia, astfel că Înalta Curte va respinge ca nefondat demersul judiciar iniţiat de recurenta-reclamantă.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge cererea de suspendare a cauzei şi recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge cererea de suspendare a cauzei formulată de A. S.A.

Respinge recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1815 pronunţate la 2 decembrie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 29 februarie 2024.