Inadmissibility of challenge to preparatory cultural heritage advice as non-final administrative act lacking subjective legal interest

Şedinţa publică din data de 29 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de data de 25 ianuarie 2022 sub numărul de dosar x/2022, pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia contencios administrativ şi fiscal reclamantul A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Culturii şi pe pârâta Direcţia Judeţeană pentru Cultură Argeş anularea avizului favorabil emis în data de 12.02.2020 de către pârâte prin care s-a avizat proiectul public al Primăriei Municipiului Câmpulung de reabilitare urbană a oraşului denumit "Reabilitare str. x şi strada x de la intersecţia cu str. x până la intersecţia cu str. x în mun. Câmpulung" întocmit de un colectiv de arhitecţi, documentaţie prezentată Comisiei Zonale a Monumentelor Istorice nr. 8 cum se precizează în adresa nr x/9.11.2021; anularea adresei nr. x/10.01.2022 emisă de Ministerul Culturii prin Direcţia Judeţeană pentru Cultura Argeş prin care a fost respinsă plângerea prealabilă.

Prin sentinţa civilă nr. 810/29.04.2022, Curtea de Apel Bucureşti a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Curţii de Apel Piteşti, reţinând incidenţa în cauză a dispoziţiilor art. 10 alin. (3) şi (4) din Legea nr. 554/2004.

Cauza a fost înregistrată la Curtea de Apel Piteşti la data de 23.05.2022, sub nr. x/2022.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 124/F-CONT pronunţată la 3 octombrie 2022, Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia de necompetenţă teritorială a Curţii de Apel Piteşti, a calificat excepţia lipsei de interes şi excepţia lipsei calităţii procesuale active a reclamantului, ambele invocate de pârâta Direcţia Judeţeană Pentru Cultură Argeş, ca fiind excepţia de inadmisibilitate a acţiunii, a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive a pârâtului Ministerul Culturii, a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamant A., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL CULTURII, ca fiind îndreptată împotriva unei persoane fără calitate procesuală pasivă, a admis excepţia de inadmisibilitate a cererii de chemare în judecată şi a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamantul A., în contradictoriu cu pârâta DIRECŢIA JUDEŢEANĂ PENTRU CULTURĂ ARGEŞ, ca inadmisibilă.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 124/F-CONT pronunţate la 3 octombrie 2022 de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamantul A. care, invocând dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii, astfel cum a fost motivată.

În cuprinsul motivelor de recurs a susţinut că instanţa a respins acţiunea pe excepţia de inadmisibilitate reţinând în principal că avizul atacat nu ar fi decât un act premergător autorizaţiei de construire ce nu putea fi contestat separat de autorizaţie, iar în al doilea rând că ar fi invocat doar încălcarea unui interes legitim public, nu şi încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat.

Reclamantul a menţionat că locuieşte în Municipiul Câmpulung şi o parte dintre monumentele istorice ale oraşului nu sunt protejate de către autorităţile publice, încălcând flagrant şi interpretând în mod discreţionar prevederile legale, dovedind astfel calitatea şi interesul său. Susţine că, în centrul istoric al oraşului Câmpulung, în zona străzii Negru Vodă, se efectuează lucrări de restaurare de mai mult de un an, iar prin emiterea avizului atacat se încalcă legea şi i se încalcă un drept subiectiv, în calitate de locuitor al oraşului prin distrugerea unui sit istoric.

Excepţia inadmisibilităţii trebuia sa fie respinsă, întrucât avizul este un act administrativ în sensul Legii 554/2004 şi prin raportare la art. 1 si art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/20024: r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Prin procesul-verbal de control întocmit de ISC din 18.03.2022 s-a reţinut că lucrările se execută fără a fi aprobată o documentaţie PUZ aprobată PUD pentru zona centrală şi cu valoare istorico-arhitecturală deosebită. La data când pârâtele au emis avizul favorabil nr. 7-70/12.02.2020 si au avizat documentaţia nu a existat PUZ si PUD care erau obligatorii. Din proiectul avizat, dar şi din răspunsul pe care pârâţii i l-au trimis cu nr. x/09.2021 rezultă că a avut loc o modificare la Strada x ce traversează pe direcţia nord - sud centrul istoric al oraşului Câmpulung, cu câte două benzi de circulaţie pe sens, la vest, respectiv la est de Bulevardul "Pardon".

În urma lucrărilor de restaurare a centrului istoric al oraşului Câmpulung, a avut loc desfiinţarea străzii Negru Vodă, în sensul că în loc de doua benzi de circulaţie cum era iniţial până la începerea lucrărilor de reabilitate a rămas doar o singura banda de mers in urma documentaţiei avizate de pârâte.

La emiterea avizului s-a încălcat art. 32 alin. (5) din Lege nr. 350/2001 din 6 iulie 2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi art. 19 din Ordinul nr. 233/2016 din 26 februarie 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001.

Pe de o parte s-a desfiinţat calea de acces auto Negru Vodă, care dintotdeauna avea două benzi pe sens, iar pe de altă parte se construieşte un trotuar nou, de 5 m lăţime, de-o parte şi de cealaltă a Bulevardului "Pardon" cu borduri din granit, şi nu din piatră cum au fost la început. În lipsa acestor documente pârâtele nu puteau emite avizul favorabil, întrucât erau instituţiile obligate să protejeze monumentele istorice.

Mai mult acest aviz încalcă si Planul de Mobilitate Urbana Durabilă alMunicipiului Câmpulung care nu prevede in acea zonă eliminarea unei benzi de circulaţie si mărirea trotuarului existent.

Toate aceste încălcări ale legii care atrag nulitatea absoluta legitimează interesul reclamantului în promovarea acestei acţiuni si caracterul admisibil al acesteia.

4. Apărări formulate în cauză

Intimata-pârâtă Direcţia Judeţeană pentru Cultură Argeş a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Intimatul-pârât Ministerul Culturii a depus întâmpinare, prin care a invocat, în principal, excepţia nulităţii, iar în subsidiar, a solicitat respingerea căii de atac ca nefondate şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi asupra recursului, potrivit prevederilor art. 496-499 din C. proc. civ.

a) În ceea ce priveşte excepţia nulităţii recursului

Analizând cu prioritate, în temeiul art. 248 alin. (1) C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de către intimatul-pârât Ministerul Culturii, Înalta Curte apreciază că este nefondată, întrucât prin cererea de recurs, recurentul a formulat critici sumare care pot fi circumscrise formal motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., astfel că nu se poate reţine lipsa motivelor în sensul prevederilor art. 486 alin. (1) lit. d) C. proc. civ.

b) Analizând sentinţa recurată prin prisma motivelor de recurs invocate, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

Cu titlu prealabil, instanţa de control judiciar reţine că, prin cererea de recurs reclamantul a formulat şi critici ce vizează fondul cauzei, invocând încălcarea de către prima instanţă a unor norme de drept referitoare la temeinicia acţiunii în anularea avizului emis de pârâte, sub aspectul cadrului legislativ imperativ, respectiv Legea nr. 350/2001, Ordinul Nr. 233/2016 din 26 februarie 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001 şi Legea nr. 554/2004, înţelegând prin aceasta să-şi menţină susţinerile formulate în cererea de chemare în judecată şi solicitând, pe fondul cererii, admiterea acţiunii astfel cum a fost formulată.

Sub acest aspect este de observat faptul că demersul judiciar al recurentului-reclamant vizează verificarea legalităţii sentinţei nr. 124/2022 pronunţată de Curtea de Apel Piteşti în dosarul nr. x/2022, prin care s-a respins ca inadmisibilă acţiunea, soluţie adoptată în considerarea faptului că reclamantul a învestit instanţa exclusiv cu anularea avizului nr. x/12.02.2020 şi a adresei nr. x/10.01.2022, emise de pârâtul Ministerul Culturii şi Direcţia Judeţeană pentru Cultură Argeş, acte premergătoare autorizaţiei de construire şi că, reclamantul nu ar justifica un interes personal în promovarea acţiunii şi nici un prejudiciu direct care să fie determinat de conţinutul avizului contestat.

Ca urmare, în calitate de instanţă de control judiciar, Înalta Curte este învestită cu verificarea conformităţii soluţiei pronunţate de către curtea de apel asupra admisibilităţii acţiunii reclamantului, cu regulile de drept aplicabile, controlul de legalitate a soluţiei date asupra acesteia urmând a fi efectuat în aceste limite, iar aspectele ce ţin de fondul cererii de anulare a actului contestat excedează cadrului procesual astfel stabilit în cauza pendinte, având în vedere dispoziţiile art. 497 şi art. 498 alin. (2) din C. proc. civ.

În consecinţă, vor fi înlăturate criticile recurentului aduse sentinţei pe fond din această perspectivă.

Înalta Curte apreciază celelalte critici drept nefondate.

În ceea ce priveşte criticile subsumate cazului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. se reţin următoarele:

În mod eronat recurentul-reclamant a apreciat că excepţia inadmisibilităţii trebuia sa fie respinsă, întrucât avizul este un act administrativ în sensul Legii 554/2004 şi prin raportare la art. 1 si art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/20024: r) interes legitim public - interesul care vizează ordinea de drept şi democraţia constituţională, garantarea drepturilor, libertăţilor şi îndatoririlor fundamentale ale cetăţenilor, satisfacerea nevoilor comunitare, realizarea competenţei autorităţilor publice.

Având în vedere definiţia legală a actului administrativ din cuprinsul art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, în acord cu cele reţinute de instanţa de fond Înalta Curte constată că avizul contestat nu este un act administrativ, întrucât nu dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice, ci este un simplu act preparatoriu, care cuprinde concluziile rezultatului verificărilor efectuate de Ministerul Culturii sau de serviciile publice deconcentrate ale ministerului, în vederea emiterii autorizaţiei de construire. Avizul în discuţie nu este un act de autoritate, întrucât el doar pregăteşte luarea unor măsuri (în speţă emiterea autorizaţiei de construire), fără a conţine el însuşi asemenea măsuri, neavând caracter executoriu şi neproducând efecte juridice proprii.

Faţă de aceste considerente, Înalta Curte constată că prima instanţă a stabilit în mod corect natura actului contestat de reclamant, criticile recurentului fiind nefondate, câtă vreme avizul a cărui anulare se solicită nu are caracter de act administrativ în înţelesul definiţiei art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, astfel că acţiunea în anulare este inadmisibilă.

Susţinerea recurentului, în sensul că la emiterea avizului s-au încălcat dispoziţiile art. 32 alin. (5) din Lege nr. 350/2001 din 6 iulie 2001 privind amenajarea teritoriului şi urbanismul şi art. 19 din Ordinul nr. 233/2016 din 26 februarie 2016 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 350/2001, nu poate fi verificată pe calea recursului, având în vedere că acţiunea a fost respinsă ca inadmisibilă nefiind atacată autorizaţia de construire, iar potrivit dispoziţiilor Legii contenciosului administrativ pot face obiectul controlului instanţei de contencios doar actele administrative astfel cum sunt definite la art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004.

Este nefondată critica recurentului privind faptul că are un interes legitim în formularea acţiunii.

Curtea constituţională a statuat prin Decizia nr. 66 din 15.01.2009 că "... prin acţiunea introdusă, persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat trebuie să dovedească mai întâi că a avut loc o încălcare a dreptului sau interesului lor legitim privat, după care să susţină în sprijinul cererii şi vătămarea interesului public, ce decurge din actul administrativ atacat. Prin adoptarea textului criticat, legiuitorul a urmărit să "paralizeze" aşa-numitele "acţiuni populare" intentate de unele persoane fizice sau juridice de drept privat care, neavând argumente să dovedească o vătămare a unui drept sau interes legitim privat propriu, recurg la calea acţiunilor întemeiate exclusiv pe motivul vătămării interesului public."

Înalta Curte constată că reclamantul nu poate afirma concret cum, de ce şi în ce măsură emiterea avizului i-ar putea afecta vreun drept subiectiv sau interes legitim privat, iar prin cererea de chemare în judecată şi ulterior, în faţa instanţei de fond a menţionat doar că s-a încălcat un interes legitim public invocând dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. r) din Legea nr. 554/2004.

Judecătorul fondului în mod legal a reţinut că potrivit art. 8 alin. (11) din Legea contenciosului administrativ, vătămarea interesului legitim public trebuie să decurgă logic din încălcarea unui drept subiectiv sau a unui interes legitim privat al reclamantului.

În acest context, faţă de cele expuse anterior se constată că instanţa de fond a aplicat corect dispoziţiile legale antereferite şi a constatat că acţiunea reclamantului este inadmisibilă.

Pentru aceste considerente, constatând că nu sunt incidente cazurile de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în condiţiile art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 C. proc. civ., va respinge recursul declarat de reclamantul A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Respinge recursul declarat de A. împotriva sentinţei nr. 124/F-CONT pronunţate la 3 octombrie 2022 de Curtea de Apel Piteşti, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 29 februarie 2024.