Admissibility of annulment and modification of antitrust sanctions under EU Regulation 1/2003

Şedinţa publică din data de 28 februarie 2024

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea înregistrată la data de 11.05.2020 sub nr. x/2020 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI anularea şi modificarea parţială a art. 1, art. 2, art. 3 şi art. 4, completarea parţială a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 93/16.12.2019, comunicată prin e-mail în data de 14.04.202; obligarea Consiliului Concurenţei să emită o nouă Decizie care să modifice şi să completeze Decizia 93/16.12.2019 şi care să cuprindă următoarele:

"a. Art. 1 din Decizia atacată nr. 93/16.12.2019 se modifică după cum urmează: se constată încălcarea dispoziţiilor art. 6 alin. (1) lit. a), lit. c) si lit. d) din Legea concurenţei nr. 21/1996 precum şi a art. 102 alin. (1) din TFUE de către întreprinderea B. S.R.L., în perioada 01.09.2010 si până în prezent, prin săvârşirea unui abuz în exploatare, manifestat:

- prin impunerea, în mod direct sau indirect, a unor condiţii inechitabile de tranzacţionare sub formă de:

1. impunere de condiţii/modalităţi de tarifare dependente de gradul de ocupare a unei bucle funcţionale;

2. impunere de durate contractuale şi de plată a chiriei aferente contractului, timp de 5 ani şi impunere de lungimi minime de contractat;

3. impunere de branşamente FTTB (tubetă pre-echipată de către B. cu fibră optică), în condiţiile în care acestea sunt opţionale pentru clienţi;

4. impunerea, în mod direct, de preţuri inechitabile, diferenţiate în funcţie de presupusele caracteristici diferite între Racord şi Transport;

5. refuzul de a modifica clauzele contractuale în conformitate cu prevederile art. 38 alin. (3) din Legea nr. 154/2012 şi în conformitate cu dispoziţiile Avizului conform al ANCOM nr. DER/928/30.05.2013;

6. refuzul de a modifica clauzele contractuale în conformitate cu prevederile Legii nr. 159/2016 şi în conformitate cu dispoziţiile Deciziei ANCOM nr. 40/2019;

7. construcţia incompletă a infrastructurii B. până la fiecare număr poştal;

- ii. prin aplicarea în raporturile cu partenerii comerciali a unor condiţii inegale la prestaţii echivalente, creând astfel acestora un dezavantaj concurenţial:

1. impunere de condiţii/modalităţi de tarifare dependente de gradul de ocupare a unei bucle funcţionale;

2. limitarea opţiunii operatorilor pentru instalarea în subteran a liniei de transmisie (mediului de comunicaţie);

- iii. prin condiţionarea încheierii contractelor de acceptarea de către parteneri a unor prestaţii suplimentare care, prin natura lor sau în conformitate cu uzanţele comerciale, nu au legătură cu obiectul acestor contracte:

1. impunerea, în mod direct, de preţuri inechitabile, diferenţiate în funcţie de presupusele caracteristici diferite între Racord şi Transport;

2. impunerea în mod direct a plăţii serviciului de asistenţă/acces însoţit în canalizaţie pentru efectuarea de lucrări asupra propriilor reţele,

3. impunerea în mod direct a plăţii serviciului de supraveghere a instalării şi pentru efectuarea de lucrări asupra propriilor reţele,

4. impunerea în mod direct a folosirii, pentru iniţierea accesului în infrastructură, doar a aplicaţiei software C..

b. Art. 2 din Decizia atacată nr. 93/16.12.2019 se modifică după cum urmează: se constată încălcarea dispoziţiilor art. 8 alin. (1) din Legea concurenţei nr. 21/1996 de către Municipiul Bucureşti, PMB şi CGMB, în perioada 26.11.2013 până în prezent, atât prin inacţiunea de a efectua demersurile necesare pentru reglementarea condiţiilor de acces la infrastructura B., cât si prin acţiunea de a menţine un mediu anticoncurenţial prin actele administrative emise;

c. Art. 3 din Decizia atacată nr. 93/16.12.2019 se modifică după cum urmează: ţinând cont de toate circumstanţele agravante prezentate la punctul a., cuantumul amenzii contravenţionale pentru sancţionarea B. S.R.L., prevăzută la art. 55 alin. (1) lit. a) din Legea concurenţei, este în valoare de 14.273.434 RON;

d. Art. 4 din Decizia atacată nr. 93/16.12.2019 se modifică după cum urmează: se resping parţial plângerile formulate de către D. S.R.L. şi A. [...] şi se închide investigaţia faţă de B. S.R.L. în ceea ce priveşte posibilul abuz de poziţie dominantă manifestat prin:

i. lipsirea chiriaşului de posibilitatea de a subînchiria elementele de infrastructură;

ii. impunerea contractării de servicii de certificare/autorizare a instalatorilor agreaţi să efectueze lucrări în canalizaţia B..

e. obligarea B. S.R.L. de a înceta toate practicile anticoncurenţiale, sub sancţiunea amenzii prevăzută la art. 59 din Legea concurenţei;

f. Obligarea autorităţilor administraţiei publice locale a Municipiului Bucureşti - PMB şi CGMB - de a înceta toate acţiunile si inacţiunile care restrâng, împiedică si denaturează concurenţa:

i. prin anularea parţială sau totală şi modificarea actelor administrative care au condus la restrângerea, împiedicarea şi denaturarea concurenţei, în sensul eliminării acelor restricţii ale furnizorilor de reţele de comunicaţii electronice de a folosi doar infrastructura B., respectiv anularea totală sau parţială şi modificarea următoarelor acte administrative, precum şi a oricăror alte acte administrative care au condus la denaturarea mediului concurenţial:

1. Anularea totală a Hotărârii CGMB nr. 105/2006;

2. Anularea parţială şi modificarea în parte a Hotărârii CGMB nr. 108/2008 şi a Anexei sale - Contractul de concesiune;

3. Anularea parţială şi modificarea în parte a Hotărârii CGMB nr. 252/2008;

4. Anularea parţială şi modificarea în parte a Hotărârii CGMB nr. 173/2009;

5. Anularea parţială şi modificarea în parte a Hotărârii CGMB nr. 390/2018;

ii. prin emiterea actelor administrative şi prin efectuarea operaţiunilor administrative ce vor fi necesare prin care să restabilească mediul concurenţial, în sensul de adoptare, emitere şi publicare a actelor administrative ce vor conţine condiţiile tehnice si economice de acces al furnizorilor la infrastructura subterană B., precum şi aerian pe teritoriul municipiului Bucureşti, în conformitate cu prevederile Legii nr. 159/2016;

g. Sancţionarea autorităţilor locale cu amenda contravenţională prevăzută la art. 54 din Legea concurenţei;

h. Sesizarea Guvernului asupra existentei situaţiei de monopol pe piaţa de acces la infrastructura de fibră optică pentru comunicaţii electronice a Municipiului Bucureşti şi propunerea următoarelor măsuri necesare pentru remedierea disfuncţionalităţilor constatate, potrivit art. 25 coroborat cu art. 4 alin. (2) şi (3) din Legea nr. 21/1996."

Reclamanta a cerut obligarea pârâtului la plata cheltuielilor de judecată.

A solicitat şi introducerea în cauză a celorlalte părţi vizate de actul administrativ atacat şi care au făcut parte din investigaţia declanşată în urma căreia s-a emis decizia atacată în această cauză.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa civilă nr. 1141 pronunţată la 2 iulie 2021, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată, a respins cererea formulată de reclamanta A., în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI şi intervenienta accesorie B. S.R.L., ca inadmisibilă, a admis cererea de intervenţie accesorie în favoarea pârâtului depusă de B. S.R.L. şi a obligat reclamanta la 9000 RON cheltuieli de judecată în favoarea intervenientei B., reprezentând onorariu avocat redus.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei civile nr. 1141 pronunţate la 2 iulie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs reclamanta A., care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi, în principal, trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, iar în subsidiar, reţinerea spre rejudecare cu consecinţa admiterii cererii de chemare în judecată.

Motivele de recurs sunt pe larg expuse în cererea de exercitare a căii de atac, depusă la dosarul cauzei .

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât Consiliul Concurenţei a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Intimata-intervenientă B. S.R.L. a depus întâmpinare prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată, Înalta Curte apreciază că recursul este fondat, pentru motivele ce vor fi arătate în continuare, fiind incident motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 5 din C. proc. civ.

2.1 Argumente de fapt şi de drept relevante

Reclamanta A. a învestit instanţa de contencios administrativ cu o acţiune prin care a solicitat, în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI anularea şi modificarea parţială a art. 1, art. 2, art. 3 şi art. 4, completarea parţială a Deciziei Consiliului Concurenţei nr. 93/16.12.2019, comunicată prin e-mail în data de 14.04.202; obligarea Consiliului Concurenţei să emită o nouă Decizie care să modifice şi să completeze Decizia 93/16.12.2019, conform celor arătate în cuprinsul cererii de chemare în judecată.

Prin sentinţa atacată, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii de chemare în judecată şi a respins ca atare cererea formulată de reclamanta A.

Pentru a pronunţa această sentinţă, instanţa de fond a reţinut următoarele:

Prin Decizia nr. 93/16.12.2019, autoritatea de concurenţă pârâtă a constatat că în perioada 2010-2019 concesionarul reţelei B. a abuzat de poziţia sa dominantă prin impunerea unor condiţii inechitabile referitoare la: modalităţile de tarifare dependente de gradul de ocupare a unei bucle funcţionale (operatorii plăteau invers proporţional cu lungimea de tubeta contractată); obligarea clienţilor de a contracta lungimi minime de infrastructură-suport; impunerea de branşamente FTTB (tubulatură pre-echipată de către B. cu fibră optică), în condiţiile în care acestea sunt opţionale pentru clienţi; limitarea opţiunii operatorilor de a instala, în condiţii clare şi transparente, în subteran linie de transmisie pentru comunicaţii (nu puteau instala alte cabluri în afară de fibra optică); durate contractuale mai mari decât doreau clienţii finali (5 ani chiar dacă ei doreau 1-2 ani) şi plata chiriei aferente contractului de 5 ani.

În cadrul aceleiaşi investigaţii, Consiliul Concurenţei a constatat că în perioada 26.11.2013-26.10.2016, administraţia Municipiului Bucureşti, prin Primarul General şi Consiliul General al Municipiului Bucureşti, nu a făcut demersurile necesare în procesul de reglementare a condiţiilor de acces la infrastructura B.. În acest fel, Primăria Bucureşti a încălcat reglementările în domeniul concurenţei (art. 8 din Legea Concurenţei), favorizând continuarea abuzului de poziţie dominantă al B. până în anul 2016, când au intrat în vigoare prevederile referitoare la regimul infrastructurii fizice a reţelelor de comunicaţii electronice, precum şi cele privind stabilirea unor măsuri pentru reducerea costului instalării reţelelor de comunicaţii electronice (Legea nr. 159/2016). Conform contractului de concesiune semnat cu Municipiul Bucureşti, realizarea reţelei B. cuprinde trei etape: etapa 1 - inelul central al capitalei, reţeaua magistrală; etapa 2 - reţeaua de distribuţie şi branşamente în tot Bucureştiul; etapa 3 - realizarea "Reţelei B." pe întreaga zonă metropolitană din zona de competenţă locală a Primăriei Municipiului Bucureşti.

Investigaţia privind un posibil abuz de poziţie dominantă al B. a fost declanşată în anul 2016, la plângerea D. S.R.L., şi a fost conexată cu investigaţia declanşată în luna aprilie a anului 2019 la plângerea A.. Prin Decizia nr. 31 din 14 mai 2019, Consiliul Concurenţei a respins parţial plângerea A. S.R.L. (faţă de părţile reclamate ANCOM şi, respectiv, E. S.A. fiind vizate de capetele de acuzare respinse de autoritatea de concurenţă), pe motiv că nu există suficient temei de fapt şi de drept pentru a justifica efectuarea unei investigaţii. Totodată, Consiliul a dispus declanşarea unei noi investigaţii, având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea concurenţei şi ale art. 102 din TFUE de către B., respectiv, a prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea concurenţei de către Municipiul Bucureşti, preşedintele autorităţii de concurenţă emiţând, în acest sens, Ordinul nr. 467 din 9 mai 2019. Astfel, pe durata desfăşurării investigaţiei începute în anul 2016, a fost conexată investigaţia declanşată în anul 2019, la plângerea A..

Prin art. 4 al Deciziei nr. 93/16.12.2019 a Consiliului Concurenţei - dosar fond au fost respinse parţial plângerile formulate de către aceste petente şi s-a închis investigaţia faţă de B. S.R.L. în ceea ce priveşte posibilul abuz de poziţie dominantă manifestat prin impunerea de preţuri inechitabile, diferenţiate în funcţie de presupusele caracteristici diferite între Racord şi Transport; construcţia incompletă a infrastructurii B. până la fiecare număr poştal; refuzul/tergiversarea deciziei de modificare a clauzelor contractuale în raport de avizul ANCOM, lipsirea chiriaşului de posibilitatea de a subînchiria elementele de infrastructură; impunerea serviciului de asistenţă la instalarea cablurilor şi supravegherea instalării; impunerea contractării de servicii de certificare/autorizare a instalatorilor agreaţi să efectueze lucrări în canalizaţia B..

Consiliul Concurenţei a sancţionat B. S.R.L. cu amendă în valoare de 2.183.552 RON pentru abuz de poziţie dominantă, în decizie fiind arătat că B. S.R.L. este concesionarul reţelei B., având ca responsabilităţi proiectarea, realizarea, deservirea tehnică şi comercială a infrastructurii subterane B. a Municipiului Bucureşti, cu scopul principal de găzduire a reţelelor de comunicaţii electronice instalate anterior, preponderent, pe stâlpii de electricitate existenţi în municipiul Bucureşti. B. S.R.L. deţine o poziţie de monopol, având, prin contract de concesiune, dreptul exclusiv şi nerestricţionat de a implementa şi administra reţeaua B., pentru o perioadă de 49 de ani, reţea care reprezintă suport pentru reţele de comunicaţii şi trebuie să fie pusă la dispoziţia tuturor operatorilor de telecomunicaţii care oferă servicii în Bucureşti în mod egal, transparent şi nediscriminatoriu.

Instanţa de fond a arătat că în cadrul procedurii derulate în faţa autorităţii de concurenţă, B. S.R.L. a recunoscut săvârşirea faptei anticoncurenţiale şi a beneficiat de o reducere a amenzii aplicate cu 15%. În ceea ce priveşte constatările reţinute relativ la Municipiul Bucureşti, acesta a atacat decizia în faţa instanţei de contencios administrativ, prin sentinţa civilă nr. 1398/22.12.2020 pronunţată în dosarul nr. x/2020 fiind respinsă ca neîntemeiată acţiunea reclamantului.

În contextul în care reclamanta A. a cerut în contradictoriu cu pârâtul CONSILIUL CONCURENŢEI anularea şi modificarea parţială a conţinutului Deciziei nr. 93/2019, instanţa observă că prin modul în care este dezvoltat petitul cererii de chemare în judecată reclamata tinde în realitate la modificarea sancţiunii amenzii aplicate intervenientei B. S.R.L., precum şi a considerentelor deciziei contestate, în sensul agravării circumstanţelor finale avute în vedere de către pârât şi, pe cale de consecinţă, a sancţiunilor aplicate.

Dreptul concurenţei este o materie a dreptului public, iar sancţiunile aplicabile în cazul încălcărilor normelor imperative prevăzute de Legea concurenţei şi de Tratatul de Funcţionare a Uniunii Europene sunt sancţiuni contravenţionale. În situaţia specifică a dreptului concurenţei, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a statuat că sancţiunile din dreptul concurenţei se încadrează, datorită nivelului foarte ridicat al acestora, în sfera sancţiunilor contravenţionale cu elemente de interpretare din sfera acuzaţiilor penale, astfel cum rezultă din decizia dată în cauza Menarini Diagnostics (43509/08) la data de 27 noiembrie 2011.

Deciziile Plenului şi comisiilor Consiliului Concurenţei prin care se aplică amenzi contravenţionale potrivit prevederilor Legii nr. 21/1996 pot fi contestate în contencios administrativ, în termen de 30 de zile de la comunicare, la Curtea de Apel Bucureşti. Prin art. 57 alin. (1) din Legea nr. 21/1996 s-au stabilit criteriile în funcţie de care se individualizează sancţiunile: gravitatea şi durata faptei, iar potrivit tezei a doua a aceluiaşi alineat, prin instrucţiuni adoptate de către Consiliul Concurenţei se stabilesc şi celelalte elemente în funcţie de care individualizarea sancţiunilor se face.

Articolul 57 alin. (2)-(5) din Legea nr. 21/1996 prevede că în cazul contravenţiilor prevăzute la art. 55 alin. (1), dacă întreprinderea recunoaşte, în mod expres, înainte de audieri, săvârşirea faptei anticoncurenţiale şi, acolo unde este cazul, propune remedii care duc la înlăturarea cauzelor încălcării, Consiliul Concurenţei poate aplica o reducere a amenzii cu un procent cuprins între 10% şi 30% din nivelul de bază determinat conform instrucţiunilor adoptate potrivit prevederilor alin. (1). În cazul acordării reducerii pentru recunoaşterea faptei, nivelul amenzii va fi diminuat inclusiv când acesta este stabilit la minimul prevăzut de lege, fără ca amenda aplicată să fie mai mică de 0,2% din cifra de afaceri realizată în anul financiar anterior sancţionării.

Reducerea cuantumului amenzii în baza alin. (2) este posibilă doar pe baza unei solicitări exprese formulate de întreprinderea interesată. Solicitarea va conţine recunoaşterea clară şi neechivocă a răspunderii pentru încălcare, precum şi o declaraţie privind cuantumul maxim al amenzii pe care întreprinderea este dispusă să o plătească. În decizia Consiliului Concurenţei se vor menţiona cuantumul amenzii determinat anterior aplicării dispoziţiilor alin. (2), precum şi cuantumul amenzii rezultat în urma reducerii acordate pentru recunoaştere.

În situaţia în care Consiliul Concurenţei nu acceptă termenii solicitării adresate de întreprindere, nu se va acorda o reducere a amenzii şi recunoaşterea formulată nu va fi utilizată ca element probatoriu. În conformitate cu prevederile art. 57 alin. (6) din Legea nr. 21/1996, în cazurile implicând părţi care beneficiază de aplicarea politicii de clemenţă, dar nu sunt absolvite de răspunderea pecuniară, reducerea cuantumului amenzii ca urmare a recunoaşterii va fi adăugată reducerii aplicate în urma procedurii de clemenţă, fără ca însumate să depăşească 60% din nivelul determinat conform instrucţiunilor privind individualizarea sancţiunilor.

În cadrul procedurii derulate în faţa autorităţii de concurenţă, B. S.R.L. a recunoscut săvârşirea faptei anticoncurenţiale şi a beneficiat de o reducere a amenzii aplicate cu 15%. Entitatea care stabileşte prin instrucţiuni procedura specifică privind cadrul pentru acordarea unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârşirea unei fapte anticoncurenţiale este Consiliul Concurenţei, potrivit art. 57 alin. (7) din Legea nr. 21/1996. Ca atare, legiuitorul a prevăzut anumite criterii pe baza cărora se stabilesc sancţiunile şi a lăsat Consiliului Concurenţei posibilitatea ca, în aplicarea legii, să adopte anumite norme. Astfel, au fost adoptate Instrucţiunile privind individualizarea sancţiunilor pentru contravenţiile prevăzute la art. 55 din Legea concurenţei nr. 21/1996, aprobate prin Ordinul preşedintelui Consiliului Concurenţei nr. 1.037/2019, publicat în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 1.017 din 18 decembrie 2019, al căror scop este de a stabili modalităţile de individualizare a sancţiunilor în cazul săvârşirii uneia dintre contravenţiile prevăzute la art. 55 din lege, ţinându-se seama de gravitatea şi durata faptei, dar şi de alte elemente, precum şi procedura de acordare a unui tratament favorabil întreprinderilor care recunosc săvârşirea unei fapte anticoncurenţiale. Aceste instrucţiuni vin să se aplice procedurilor declanşate ulterior adoptării lor, însă ele relevă odată în plus voinţa legiuitorului de a conferi autorităţii de concurenţă un spaţiu important în analiza de proporţionalitate şi de identificare a sancţiunilor care să răspundă cel mai adecvat scopului social urmărit de Legea nr. 21/1996.

Din analiza textelor legale precitate, instanţa fondului a constatat că sub aspectul modului de individualizare a sancţiunii aplicate şi a criteriilor incidente pârâtul are deplina putere de apreciere, iar contestarea nivelului sancţiunilor aplicate poate fi realizată în contextul raportului de drept contravenţional doar de către destinatarul sancţiunii, ceea ce nu este cazul în speţă. Autorul plângerii iniţiale, ce a stat la baza demarării verificărilor, nu poate contesta modul în care autoritatea de concurenţă a apreciat asupra amenzii şi a aplicării efectelor recunoaşterii realizate de intervenienta B.. Reclamanta pierde din vedere că simplul fapt al formulării sesizării către Consiliul Concurenţei nu conferă acesteia un drept de a interveni în cenzurarea raportului de drept contravenţional stabilit între autoritatea sancţionatoare şi destinatarul sancţiunii, cu atât mai mult cu cât intervenienta a recunoscut constatările pârâtului, beneficiind de dispoziţiile de favoare ale art. 57 din Legea nr. 21/1996. Instanţa arată că recunoaşterea intervine în cazul contravenţiilor prevăzute la art. 55 alin. (1), potrivit căruia: "(1) Constituie contravenţii şi se sancţionează cu amendă de la 0,5% la 10% din cifra de afaceri totală realizată în anul financiar anterior sancţionării următoarele fapte, săvârşite cu intenţie sau din neglijenţă de întreprinderi sau asociaţii de întreprinderi: a) încălcarea prevederilor art. 5 şi 6 din prezenta lege, precum şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene; b) nenotificarea unei concentrări economice, potrivit prevederilor art. 13 alin. (1) şi (2), înainte de punerea în aplicare a acesteia, cu excepţia cazului în care sunt incidente prevederile art. 13 alin. (7) sau s-a acordat o derogare conform art. 13 alin. (8); c) realizarea unei operaţiuni de concentrare economică cu încălcarea prevederilor art. 13 alin. (6) - (8); d) punerea în practică a unei operaţiuni de concentrare economică, declarată incompatibilă printr-o decizie a Consiliului Concurenţei, potrivit prevederilor art. 47 alin. (4) lit. a); e) neîndeplinirea unei obligaţii, a unei condiţii sau a unei măsuri impuse printr-o decizie luată potrivit prevederilor prezentei legi."

Pe un al doilea nivel al petitului înaintat, reclamanta a solicitat modificarea conţinutului deciziei prin inserarea unor considerente redactate de către reclamantă şi expuse pe larg în cuprinsul cererii de chemare în judecată, precum şi impunerea unor măsuri suplimentare. În conformitate cu art. 8 din Legea nr. 554/2004, persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale.

De asemenea se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim. Motivele invocate în cererea de anulare a actului nu sunt limitate la cele invocate prin plângerea prealabilă. Persoanele fizice şi persoanele juridice de drept privat pot formula capete de cerere prin care invocă apărarea unui interes legitim public numai în subsidiar, în măsura în care vătămarea interesului legitim public decurge logic din încălcarea dreptului subiectiv sau a interesului legitim privat.

Prin derogare de la dispoziţiile alin. (1), acţiunile întemeiate pe încălcarea unui interes legitim public pot avea ca obiect numai anularea actului sau obligarea autorităţii pârâte să emită un act sau un alt înscris, respectiv să efectueze o anumită operaţiune administrativă, sub sancţiunea penalităţilor de întârziere sau a amenzii, prevăzute la art. 24 alin. (2). Aşa cum rezultă cu evidenţă din această normă legală, instanţa nu poate realiza o înlocuire a considerentelor actului administrativ şi nu poate impune reţinerea unor alte aspecte centrate pe situaţia de fapt astfel cum se solicită prin cererea de chemare în judecată.

Prin Decizia nr. 31 din 14 mai 2019, Consiliul Concurenţei a respins parţial plângerea A. S.R.L. (faţă de părţile reclamate ANCOM şi, respectiv, E. S.A. fiind vizate de capetele de acuzare respinse de autoritatea de concurenţă), pe motiv că nu există suficient temei de fapt şi de drept pentru a justifica efectuarea unei investigaţii, context în care referirile reclamantei la conduita ANCOM nu pot fi valorificate în procedura de faţă, care priveşte o altă decizie a Consiliului Concurenţei. Consiliul a dispus declanşarea unei noi investigaţii, având ca obiect posibila încălcare a prevederilor art. 6 alin. (1) din Legea concurenţei şi ale art. 102 din TFUE de către B., respectiv, a prevederilor art. 8 alin. (1) din Legea concurenţei de către Municipiul Bucureşti, preşedintele autorităţii de concurenţă emiţând, în acest sens, Ordinul nr. 467 din 9 mai 2019.

În art. 5 Regulamentul privind analiza şi soluţionarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene din 05.10.2010, parte integrantă din Ordinul nr. 499/2010, se arată explicit că încadrarea legală exactă a faptelor este atributul Consiliului Concurenţei. Conform cu art. 6 al aceluiaşi Regulament, Consiliul Concurenţei nu este obligat să declanşeze o investigaţie pe baza fiecărei plângeri primite, pentru a stabili dacă a fost săvârşită o încălcare a legii.

Consiliul Concurenţei are datoria de a analiza cu atenţie elementele de fapt şi de drept aduse în atenţia sa de către reclamant, în scopul de a stabili dacă aceste elemente indică un comportament care este în măsură să încalce prevederile art. 5, 6 sau 9 din lege şi prevederile art. 101 sau 102 din TFUE, după caz. Consiliul Concurenţei poate decide să declanşeze procedura de investigaţie privind o eventuală încălcare a art. 5, 6 sau 9 din lege şi a art. 101 sau 102 din TFUE în orice moment, dar nu mai târziu de expirarea termenului de 60 de zile, prevăzut de art. 40 alin. (2) din lege, pentru emiterea unei decizii referitoare la o plângere.

Procedura de investigaţie se va derula potrivit dispoziţiilor art. 41-44 din lege. Raportul asupra investigaţiei, cu excepţia prevăzută la art. 42 alin. (1) din lege, va fi transmis spre luare la cunoştinţă persoanelor supuse investigaţiei, acordându-se acestora un termen de minimum 30 de zile în care să îşi formuleze, în scris, observaţiile lor asupra conţinutului raportului. Potrivit art. 7 alin. (3) Consiliul Concurenţei comunică autorului decizia, în scris, cu precizarea motivelor, în termen de maximum 60 de zile lucrătoare de la data la care acestuia i se confirmă faptul că plângerea este completă şi îndeplineşte toate condiţiile prevăzute în prezentul regulament.

Decizia de respingere a plângerii poate fi atacată la Curtea de Apel Bucureşti, secţia de contencios administrativ şi fiscal, în termen de 30 de zile de la comunicare. Instanţa fondului a constatat însă că în speţă nu este vorba de o acţiune promovată de către reclamantă în baza acestor dispoziţii legale, reclamanta criticând de fapt încadrarea legală dat faptelor de către pârât, circumstanţele de fapt ale investigaţiei care ar atrage alte sancţiuni şi măsuri în opinia reclamantei. În art. 8 din regulament se arată că dacă în urma analizei unei plângeri se declanşează procedura de investigaţie, la finalul investigaţiei preşedintele Consiliului Concurenţei, conform prevederilor art. 43 alin. (2) din lege, poate admite audierea autorului plângerii, la cererea acestuia.

Cu toate acestea, procedurile Consiliului Concurenţei în cazurile de concurenţă nu constituie proceduri contradictorii între reclamant, pe de o parte, şi întreprinderile investigate, pe de altă parte. Din acest motiv, drepturile procedurale ale reclamanţilor sunt mult mai limitate decât dreptul la apărare al întreprinderilor investigate.

Coroborând textele de lege mai sus menţionate, instanţa de fond a considerat că reclamanta nu poate proceda la o solicitare în instanţă în scopul substituirii parţiale a considerentelor deciziei nr. 93/2019 cu propriile sale consideraţii şi argumente, după cum în egală măsură instanţa de judecată nu poate interveni asupra măsurilor de sancţionare decise consecutiv recunoaşterii realizate de intervenienta B., o asemenea cenzură nefiind permisă de lege.

Înalta Curte apreciază că instanţa de fond a respins acţiunea reclamantei ca inadmisibilă întemeindu-se pe premisa eronată potrivit căreia obiectul cererii de chemare în judecată îl constituie modificarea sancţiunii amenzii aplicate intervenientei B. S.R.L., precum şi a considerentelor deciziei contestate, în sensul agravării circumstanţelor finale avute în vedere de către pârât şi, pe cale de consecinţă, a sancţiunilor aplicate. Or, din analiza cererii de chemare în judecată rezultă că reclamanta a solicitat, în principal, anularea deciziei atacate şi modificarea/completarea acesteia în sensul constatării existenţei mai multor fapte anti-concurenţiale şi săvârşite pe o perioadă de timp mai extinsă de persoanele sancţionate prin decizie, decât faptele constatate; solicitările de modificare a cuantumului sancţiunii amenzii aplicate, precum şi a considerentelor deciziei atacate au un caracter accesoriu.

Pe de altă parte, Înalta Curte reţine că reclamanta a invocat în motivarea acţiunii prevederile Regulamentului (CE) nr. 1/2003 al Consiliului din 16 decembrie 2002 privind punerea in aplicare a normelor de concurenţă prevăzute de articolele 81 şi 82 din tratat, art. 6 din actul normativ menţionat stipulând că instanţele naţionale sunt competente să aplice art. 81 şi 82 din tratat.

Însă, Înalta Curte constată că instanţa de fond a omis să examineze admisibilitatea cererii de chemare în judecată din perspectiva prevederilor Regulamentului UE menţionat, ci a avut în vedere exclusiv prevederile Legii nr. 21/1996, precum şi Regulamentul privind analiza şi soluţionarea plângerilor referitoare la încălcarea prevederilor art. 5, 6 şi 9 din Legea concurenţei nr. 21/1996 şi a prevederilor art. 101 şi 102 din Tratatul privind funcţionarea Uniunii Europene din 05.10.2010, parte integrantă din Ordinul nr. 499/2010.

În raport cu cele arătate, Înalta Curte constată că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată fără a fi lămurite toate aspectele esenţiale ale cauzei, cu încălcarea prevederilor art. 22 alin. (2) din noul C. proc. civ. potrivit cărora "judecătorul are îndatorirea să stăruie, prin toate mijloacele legale, pentru a preveni orice greşeală privind aflarea adevărului în cauză, pe baza stabilirii faptelor şi prin aplicarea corectă a legii, în scopul pronunţării unei hotărâri temeinice şi legale". De asemenea, Înalta Curte apreciază că respectarea dreptului la apărare al reclamantei impunea analizarea susţinerii acesteia referitoare la aplicabilitatea în cauză a prevederilor Regulamentului CE nr. 1/2003.

Înalta Curte nu poate primi, însă, argumentele recurentei-reclamante conform căreia acţiunea poate fi considerată admisibilă şi din perspectiva dispoziţiilor art. 18 din Legea nr. 554/2004. Aceasta în condiţiile în care principiul aplicării cu prioritate a legii speciale în raport cu legea generală implică incidenţa în cauză a prevederilor Legii nr. 21/1996 care, în cuprinsul prevederilor art. 41 reglementează explicit condiţiile în care poate fi atacată în faţa instanţei decizia de respingere a plângerii unei persoane care reclamă săvârşirea unei fapte anti-concurenţiale.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs

Faţă de considerentele mai sus expuse şi dat fiind că prin admiterea excepţiei inadmisibilităţii acţiunii nu s-a intrat în cercetarea fondului, în temeiul art. 496, 497 C. proc. civ. şi art. 20 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, Înalta Curte va admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 1141 pronunţate la 2 iulie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal, va casa sentinţa atacată şi va trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de A. împotriva sentinţei civile nr. 1141 pronunţate la 2 iulie 2021 de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează sentinţa atacată şi trimite cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 28 februarie 2024.