Scope of laboratory medicine specialization and validity of regulatory restrictions on microbiology practice rights

Şedinţa publică din data de 12 ianuarie 2024

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

1.1. Obiectul cererii de chemare în judecată

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul instanţei la data de 24.11.2022, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. şi BBB. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Sănătăţii, anularea parţială a Ordinului ministrului sănătăţii nr. 1608/14.06.2022 privind modificarea şi completarea Ordinului ministrului sănătăţii publice nr. 1301/2007 pentru aprobarea Normelor privind funcţionarea laboratoarelor de analize medicale, în ceea ce priveşte art. I pct. 10 (prin care se modifică Anexa nr. 1 art. 5 din Ordinul nr. 1301/2007) şi pct. 11 (de modificare a art. 7 din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 1301/2007), precum şi suspendarea executării Ordinului nr. 1608/2022 până la soluţionarea definitivă a cauzei, cu cheltuieli de judecată.

1.2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 912 de la data de 26 mai 2023, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea promovată de reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. şi BBB., în contradictoriu cu pârâtul MINISTERUL SĂNĂTĂŢII, ca neîntemeiată, atât în ceea ce priveşte cererea de anulare parţială, cât şi în ceea ce priveşte cererea de suspendare a executării Ordinului ministrului sănătăţii nr. 1608/2022.

1.3 Calea de atac exercitată

Împotriva acestei sentinţe, au declarat recurs reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. şi BBB., solicitând în temeiul art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8, admiterea căii de atac, casarea sentinţei de la fondul cauzei cu consecinţa admiterii cererii de suspendare a executării şi a cererii de chemare în judecată.

În esenţă, în motivare, cu privire la respingerea cererii de suspendare a executării Ordinului nr. 1608/2022 au arătat că legislaţia incidentă nu permitea medicilor specialişti în Medicină de Laborator din generaţiile 2016 - 2018 să desfăşoare activităţile amintite de reclamanţi, respectiv cele de procesare şi parafare de analize de microbiologie.

În acest context, instanţa de fond a reţinut că ordinul atacat nu ar produce efecte negative în mod retroactiv şi discriminatoriu faţă de reclamanţi şi nu ar îngrădi drepturile acestora.

Au arătat că sentinţa civilă nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluţia asupra cererii de suspendare a executării ordinului, instanţa nu a procedat la o analiza proprie a condiţiei cazului bine justificat. Cerinţa privind crearea unei îndoieli serioase presupune ca instanţa să facă o analiză distinctă în legătură cu această condiţie, decât analiza asupra fondului cauzei, dat fiind că, în analiza cazului bine justificat nu se poate prejudeca fondul.

Per a contrario, analiza asupra fondului nu poate să reprezinte şi analiza asupra cazului bine justificat, întrucât, în această ipoteză nu s-ar mai putea pune în discuţie vreodată ideea de îndoială serioasă şi, prin urmare, dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004 ar fi golit de conţinut.

Pe de altă parte, chiar dacă instanţa nu este chemată să răspundă fiecărui argument al părţilor în motivarea soluţiei, aceasta trebuie să analizeze fiecare motiv invocat de către părţi.

In atare context, din cuprinsul considerentelor ce vin să susţină soluţia din dispozitiv asupra cererii de suspendare nu putea să lipsească analiza instanţei asupra uneia dintre condiţiile suspendării.

Astfel, a apreciat că Ssntinţa civilă nu cuprinde motivele pe care se întemeiază soluţia de respingere a cererii de suspendare, ceea ce atrage incidenţa motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Cu privire la incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. a arătat că din cuprinsul sentinţei civile atacate rezultă că instanţa de fond a soluţionat prima dată cererea în anularea ordinului şi, ulterior, cererea de suspendare a executării acestuia.

Ordinea în care instanţa de fond a ales să soluţioneze cele două cereri cu care a fost învestită înfrânge regulile impuse de dispoziţiile art. 14 alin. (2), aplicabile în cazul cererii de suspendare întemeiate pe dispoziţiile art. 15 din Legea nr. 554/2004, aşa cum rezultă din prevederile art. 15 alin. (2) din acelaşi act normativ.

În opinia sa, instanţa de fond ar fi trebuit să analizeze cu prioritate întrunirea condiţiilor prevăzute de lege pentru a se putea dispune suspendarea executării ordinului criticat.

Reclamanţii au susţinut că le-a fost negată orice posibilitate de a beneficia de suspendarea unui act administrativ vătămător pentru aceştia.

Au invocat jurisprudenţa secţiei de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi care a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea în anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţie de legalitate de care se bucură un act administrativ.

A mai susţinut că prima instanţă a încălcat şi aplicat greşit dispoziţiile art. (1) din Legea nr. 554/2004 deoarece nu a procedat la analiza efectivă a susţinerilor reclamanţilor cu privire la îndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, deci a pronunţat şi o soluţie cu încălcarea şi aplicarea greşită a dispoziţiilor legale.

Instanţa de judecată trebuia să cerceteze dacă, raportat la susţinerile reclamanţilor, există împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, care sunt de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ. Contrar acestor aspecte, analiza primei instanţe cu privire la acest aspect s-a limitat la a menţiona concluziile cercetării sale asupra legalităţii ordinului.

Ordinul încalcă principiul neretroactivităţii, art. 6 alin. (1), coroborat cu art. 28 şi art. 2, alin. (1), lit. t), art. 14 şi art. 15 din Legea nr. 554/2004.

Ordinul criticat, la o analiză prima facie asupra conţinutului acestuia, rezultă că încalcă principiul retroactivităţii, în condiţiile în care, ulterior examenului de dobândire a specialităţii şi de dobândire a dreptului de duratei curriculumului din trecut, aspecte independent de voinţa reclamanţilor, care nu pot obliga autorităţile să impună o anumită durată a curriculumului pentru a ne asigura că nu există riscuri pe viitor.

Analiza caracterului retroactiv al Ordinului nr. 1608/2022 trebuie raportată la momentul intrării în rezidenţiat sau cel mai târziu la momentul finalizării rezidenţiatului prin absolvirea examenului de specialitate. Invariabil, prin raportare la cele două momente, având în vedere situaţia analizată, rezultă că medicii vizaţi, printre care şi reclamanţii, aveau dreptul de a practica inclusiv în domeniul microbiologiei în orice laborator de analize medicale.

Forma actuală a Ordinului nr. 1301/2007, în urma modificării adoptate prin Ordinul nr. 1608/2022, schimbă atât condiţiile de angajare, cât şi cele de practică pentru generaţiile de rezidenţi 2016-2018 şi care au susţinut examenul de specialitate în perioada 2020-2021, respectiv vor susţine specialitatea anul acesta.

Prin raportare la dispoziţiile art. 386 din Legea privind reforma în domeniul sănătăţii nr. 95/2006 şi la prevederile art. 22 alin. (1) din O.U.G. nr. 18/2009, prin modificările recente aduse Ordinului nr. 1301/2007 se limitează dreptul la liberă practică, fiind îngrădit accesul medicilor specialişti pe piaţa muncii.

Ordinul contestat a schimbat condiţiile în care reclamanţii activează ca medici specialişti ulterior intrării în rezidenţiat, a finalizării pregătirii şi, pentru o parte dintre aceştia, chiar ulterior angajării, ceea ce este în mod evident retroactiv, îngrădind nelegal practica reclamanţilor, stare de nelegalitate ce se impunea a fi sancţionată prin suspendarea ordinului.

Instanţa de fond a reţinut că, până la adoptarea ordinului atacat, reclamanţii au deţinut competenţele de procesare şi parafare de analize de microbiologie. Or, contrar raţionamentului instanţei de fond, singura explicaţie plauzibilă pentru care aceştia au putut exercita activităţile referite este că acest aspect era permis de legislaţia în vigoare până la acel moment.

Adoptarea ordinului atacat a avut loc tocmai pentru a aduce "clarificări" şi "corecturi" legislaţiei în vigoare de la acel moment, "clarificări" şi "corecturi" prin intermediul cărora finalitatea urmărită de către intimată a fost aceea de a nu mai permite exercitarea activităţilor de procesare şi parafare de analize de microbiologie.

Reclamanţii au susţinut că ordinul nu beneficiază de o motivare conformă cu exigenţele legale, aspect confirmat de apărările formulate de Ministerul Sănătăţii prin întâmpinarea de la dosar. Motivarea completă este obligatorie, face parte integrată din actul administrativ şi condiţionează legalitatea sa.

Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, un act administrativ nu întruneşte exigenţele motivării prevăzute de dispoziţiile Legii nr. 24/2000 prin simpla trimitere la un act, în cazul de faţă la referatul de aprobare nr. x/10.06.2022, motiv pentru care actul administrativ contestat ar fi motivat în conformitate cu dispoziţiile Legii nr. 24/2000.

Ordinul este un act defavorabil cât timp limitează sfera medicilor care pot fi încadraţi în laboratoarele de analize medicale care au în componenţă şi compartiment de microbiologie sau laboratoarele de microbiologie organizate în structuri distincte (art. I, pct. 10) ori care pot acorda consultanţă pentru analizele de microbiologie (art. I, pct. 11), la cei care au obţinut specialitatea în baza curriculei valabile până în 2016, respectiv cei care au obţinut specialitatea în baza curriculei valabile după 2016, numai dacă au cel puţin 10 luni de pregătire în microbiologie în cadrul modulelor curriculare obligatorii, exceptând lunile de perfecţionare aplicativă.

Instanţa de fond a aplicat în mod eronat şi dispoziţiile art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004, atât timp cât a omis de la analiza sa faptul că instanţa de contencios administrativ are inclusiv competenţa de a se pronunţa şi asupra legalităţii operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii actului supus controlului de legalitate, aşadar implicit asupra legalităţii Referatului nr. AR 9.626/2022.

Ca atare, nu se poate justifica legalitatea unui act prin raportare la un alt act supus controlului de legalitate.

Au mai susţinut faptul că medicii beneficiază de drept de liberă practică în domeniul/specialitatea în care au ales şi au efectuat rezidenţiatul, odată ce absolvă la finalul rezidenţiatului examenul de specialitate. Din această perspectivă, dreptul de liberă practică presupune exercitarea tuturor competenţelor, aferente specialităţii astfel cum erau reglementate la momentul la care medicii au început stagiul de rezidenţiat, sau, cel mai târziu, la momentul dobândirii calităţii de medic specialist prin absolvirea examenului de specialitate.

Prin Ordinul 1608/2022, art. 5 şi 7 din Anexa 1 la Ordinul nr. 1301/2007 a fost modificat în aşa fel încât nu mai permite reclamanţilor desfăşurarea activităţii în laboratoarele de analize medicale care au în componenta si compartiment de microbiologie sau în care există laboratoare de microbiologie organizate în structuri distincte, adică nu mai permite acestora să proceseze şi să parafeze analize de microbiologie pe motiv că la momentul la care au efectuat rezidenţiatul (adică în perioada 2017-2020), curriculum de la acel moment prevedea doar 3 luni pentru modulul de microbiologie şi nu 10 luni aşa cum a fost cazul altor curriculumuri.

Însă, cu toate acestea, nu este justificată nicio diferenţă de tratament între generaţiile comparate, iar diferenţa în cauză echivalează cu încălcarea principiului egalităţii de tratament şi cu îngrădirea dreptului la muncă al medicilor specialişti în Medicină de Laborator din generaţiile 2016-2018.

Pe de altă parte, la solicitarea instanţei de fond, reclamanţii au conferit lămuriri suplimentare cu privire la cadrul legislativ care le conferea, anterior aprobării ordinului contestat, competenţa de a procesa şi parafa analize de microbiologie, prin înscrierea la rezidenţiat în specialitatea medicină de laborator şi, ulterior, prin dobândirea calităţii de medic specialist în specialitatea medicină de laborator.

Rezidenţiatul reprezintă forma specifică de învăţământ postuniversitar pentru absolvenţii licenţiaţi ai facultăţilor de medicină, stomatologie şi farmacie, care asigură pregătirea necesară obţinerii uneia dintre specialităţile cuprinse în Nomenclatorul specialităţilor medicale, medico - dentare şi farmaceutice pentru reţeaua de asistenţă medicală.

Nomenclatorului de specialităţi medicale, medico-dentare şi farmaceutice pentru reţeaua de asistenţă medicală, pregătirea se realizează conform duratei de pregătire şi curriculumului în vigoare la data intrării în rezidenţiat.

Calitatea de medic specialist se dobândeşte la finalul rezidenţiatului, prin promovarea examenului de specialitate, care conferă în acest mod dreptul la parafă de medic specialist. Punctual, medicii dobândesc drept de liberă practică în domeniul/specialitatea în care au ales şi efectuat rezidenţiatul, o dată ce absolvă la finalul rezidenţiatului examenul de specialitate.

Astfel, potrivit art. 22 din Ordonanţa de Guvern nr. 18/2009, începând cu promoţia 2005 de absolvenţi licenţiaţi ai facultăţilor de medicină, dobândirea dreptului de liberă practică se face după promovarea examenului de medic specialist.

Din analiza normelor de drept incidente cauzei, au precizat reclamanţii că obţinerea codului de parafă se poate face după absolvirea facultăţii şi a rezidenţiatului, respectiv după ce medicul primeşte confirmarea în specialitate prin Ordinul Ministrului Sănătăţii, materializat sub forma certificatului de medic specialist.

După finalizarea rezidenţiatului în specialitatea Medicină de Laborator, medicii specialişti în acest domeniu aveau competenţa de a procesa şi parafa analizele aferente domeniilor din curriculum de pregătire, printre care şi microbiologie.

Sub un al doilea aspect, procedând la o comparaţie între subiectele examenelor pentru obţinerea titlului medic specialist medicină de laborator cu competenţe în specialitatea bacteriologie şi cei care nu deţin o astfel de competenţă, se poate observa că acestea sunt identice.

Prin urmare, soluţia prin care instanţa de fond a reţinut că nu ar fi fost îndeplinită condiţia existenţei unui caz bine justificat pentru a fi dispusă suspendarea executării Ordinului atacat este nefondată, fiind incident motivul de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., respectiv pronunţarea Sentinţei recurate cu greşita aplicare a normelor de drept material incidente.

Referitor la condiţia pagubei iminente reclamanţii au arătat că sunt vătămaţi de efectele Ordinului nr. 1608/2022, în considerarea calităţii lor de medici în specialitatea Medicină de laborator din generaţiile 2016 - 2018.

Au susţinut că medicii au drept de liberă practică în domeniul/specialitatea în care au ales şi efectuat rezidenţiatul, odată ce absolvă la finalul rezidenţiatului examenul de specialitate. Dreptul de liberă practică presupune exercitarea tuturor competenţelor aferente specialităţii, aşa cum erau ele reglementate cel mai târziu la momentul dobândirii calităţii de medic specialist prin absolvirea examenului de specialitate, dacă nu chiar la momentul la care medicii au început stagiul de rezidenţiat.

Toţi recurenţii au calitatea de persoane vătămate prin prevederile Ordinului nr. 1608/2022 (denumit în continuare şi "Ordinul atacat") în sensul în care nu mai pot îndeplini toate activităţile/competenţele pentru care au fost atestaţi prin absolvirea examenului de specialitate şi dobândirea calităţii de medic specialist, respectiv nu mai putem procesa şi parafa analize de microbiologie şi, în consecinţă, riscăm chiar să ne

Deşi au ales materia de rezidenţiat medicină de laborator în vederea obţinerii competenţelor atrase de această specialitate, adică inclusiv competenţa de a procesa şi parafa analize de microbiologie, deşi au efectuat 4 ani de rezidenţiat în vederea dobândirii acestor competenţe, deşi au absolvit examenul de specialitate şi au dobândit calitatea de medic specialist care includea competenţa de a procesa şi parafa analize de microbiologie, această competenţă le este retrasă în mod retroactiv.

În drept, au invocat art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ. coroborate cu prevederile art. 15 alin. (2), raportate la prevederile art. 14 alin. (4) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ.

Cu privire la cererea de recurs ce vizează soluţia dată de prima instanţă acţiunii în anulare, în esenţă, în motivare, recurenţii - reclamanţi au susţinut că prima instanţă a pronunţat soluţia cu încălcarea dispoziţiilor art. 22 alin. (6) coroborat cu art. 9 alin. (2) C. proc. civ.. Astfel, instanţa s-a pronunţat şi asupra dreptului recurenţilor-reclamanţi de a procesa analize de laborator microbiologie, anterior intrării în vigoare a ordinului contestat, prima instanţă a depăşind limitele învestirii sale, aceasta în condiţiile în care nici Ministerul Sănătăţii nu a susţinut aceste aspecte în cadrul apărărilor formulate.

Au mai invocat încălcarea dispoziţiilor art. 264 C. proc. civ. în sensul că instanţa nu a examinat probele administrate, pe fiecare în parte şi pe toate în ansamblul lor, şi nu a avut în vedere la pronunţarea soluţiei din dispozitiv întreg probatoriul administrat în cauză, din care rezultă că medicii specialişti în medicină de laborator au (şi aveau) competenţa de a procesa şi interpreta analize de microbiologie.

Pentru a ajunge la concluzia (eronată) că recurenţii-reclamanţi nu ar fi avut competenţa de a lucra probe de microbiologie anterior emiterii ordinului atacat, instanţa s-a rezumat la a analiza (deopotrivă eronat) actele normative care s-au succedat în materia reglementării curriculumului de rezidenţiat în domeniul medicină de laborator şi a celor care vizează reglementarea laboratoarelor. Or, contrar principiului idem est non esse et non probări (a nu fi sau a nu fi probat este totuna) judecătorul fondului s-a limitat la a analiza strict anumite pasaje din legile care reglementează profesia de medic de medicină de laborator.

Au mai precizat că hotărârea cuprinde motive contradictorii şi străine cauzei, dat fiind că întregul eşafodaj al acesteia se sprijină exclusiv pe concluzia la care instanţa de fond a ajuns cum că recurenţii-reclamanţi nu ar fi avut oricum anterior ordinului atacat dreptul de a practica şi de a efectua analize de microbiologie, dintr-o astfel de contradicţie desprinzându-se chiar nemotivarea hotărârii.

Totodată, o serie de aprecieri ale instanţei de fond, cum sunt cele referitoare la competenţele anterioare ale medicilor recurenţi şi prin care se dau dezlegări unor probleme de drept care nu au vreo legătură cu judecata cauzei constituie considerente supraabundente, ce nu sunt necesare soluţiei pe care prima instanţă a fost chemată să o pronunţe, reprezentând un viciu al motivării care trebuie îndreptat prin înlăturarea acestor considerente.

În continuare, au susţinut recurenţii că hotărârea a fost dată aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept material, respectiv a dispoziţiilor art. 30 lit. c), precum şi art. 31 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 24/2000 şi încălcarea dispoziţiilor art. 32 din Legea nr. 24/2000, raportat la art. 18 alin. (2) din Legea nr. 554/2004 ce echivalează cu nemotivarea actului administrativ.

Nu se poate justifica legalitatea unui act prin raportare la un alt act supus controlului de legalitate, cu atât mai puţin în cazul actelor administrative defavorabile, cum este şi ordinul contestat, motivarea fiind imperios necesară pentru a permite destinatarilor săi să înţeleagă raţiunea care fundamentează adoptarea actului.

O altă critică vizează interpretarea greşită a dispoziţiilor art. 10 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 95/2006, respectiv depăşirea competenţelor rezervate autorităţii emitente prin lege.

Cu privire la excesul de putere, lipsa de previzibilitate şi încălcarea dreptului la o bună administrare materializat în aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 coroborat cu art. 15 din C. civ. şi cu art. 41 din Carta Drepturilor Fundamentale a Uniunii Europene au susţinut recurenţii că actul este viciat de caracter arbitrar şi nu are previzibilitate.

Totodată, recurenţii au dezvoltat critici şi cu privire la faptul că a fost încălcat dreptul de libera practică medicilor din generaţiile 2016-2018 faţă de faptul că în mod eronat a apreciat prima instanţă că aceştia nu aveau competenţe în materia microbiologie deoarece aceasta a fost studiată ca disciplină nemedicală.

Încă o critică dezvoltată pe calea recursului are în vedere încălcarea principiului neretroactivităţii de prima instanţă care a ajuns la concluzia neîntemeiată conform căreia împrejurarea angajării reclamanţilor în laboratoare de microbiologie nu era determinată de împrejurarea că puteau să nu exercite aceste competenţe atât timp cât acestea au fost anterior conferite prin finalizarea rezidenţiatului, iar ulterior, au fost desfiinţate prin modificarea legislativă.

Nu în ultimul, recurenţii-reclamanţi au formulat critici din perspectiva încălcării principiului nediscriminării şi al egalităţii de tratament în condiţiile în care toate generaţiile de medici în specialitatea medicină de laborator au intrat în rezidenţiat (sau chiar în specialitate) cu posibilitatea de a lucra şi microbiologie (ceea ce în practică aceştia au făcut şi continuă să facă), iar intempestiv generaţiile 2016-2018 nu mai pot lucra analize de microbiologie.

În final, o ultimă alegaţie a recurenţilor a vizat îngrădirea dreptului la muncă deoarece prin Ordinul nr. 1608/2022, art. 5 şi 7 din Anexa 1 la Ordinul nr. 1301/2007 au fost modificate în aşa fel încât nu mai permit acestora desfăşurarea activităţii în laboratoarele de analize medicale care au în componenţă şi compartiment de microbiologie sau în care există laboratoare de microbiologie organizate în structuri distincte, adică se interzice acestora să proceseze şi să parafeze analize de microbiologie pe motiv că la momentul la care au efectuat rezidenţiatul (adică în perioada 2017-2020), curriculum de la acel moment prevedea doar 3 luni pentru modulul de microbiologie iar nu 10 luni aşa cum a fost cazul altor curriculumuri.

Pentru toate considerentele anterior expuse, a apreciat că se admiterea recursurilor şi casarea sentinţei civile atacate.

1.4. Apărările formulate în cauză

Intimatul - pârât Ministerul Sănătăţii a depus întâmpinare la recursul promovat în cauză, prin care a solicitat respingerea căii de atac, cu menţinerea ca legală şi temeinică a sentinţei civile atacate în cauza de faţă aceasta fiind dată cu aplicarea dispoziţiilor legale incidente cauzei.

2.1. Procedura de soluţionare a recursului

Examinând sentinţa atacată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, precum şi cu dispoziţiile legale incidente în cauză, prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată că recursul declarat de recurenţii - reclamanţi este nefondat, pentru următoarele considerente:

Art. 488 alin. (1) C. proc. civ. prevede:

"Casarea unor hotărâri se poate cere numai pentru următoarele motive de nelegalitate:... 5. când, prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii; 6. când hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii ori numai motive străine de natura cauzei; ... 8. când hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material.", iar potrivit art. 483 C. proc. civ. "(3) Recursul urmăreşte să supună Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie examinarea, în condiţiile legii, a conformităţii hotărârii atacate cu regulile de drept aplicabile. (4) În cazurile anume prevăzute de lege, recursul se soluţionează de către instanţa ierarhic superioară celei care a pronunţat hotărârea atacată. Dispoziţiile alin. (3) se aplică în mod corespunzător." [s.n.].

Prin cererea de chemare în judecată reclamanţii au învestit instanţa de judecată cu anularea parţială a Ordinului ministrului sănătăţii nr. 1608/14.06.2022 privind modificarea şi completarea Ordinului ministrului sănătăţii publice nr. 1301/2007 pentru aprobarea Normelor privind funcţionarea laboratoarelor de analize medicale, în ceea ce priveşte art. I pct. 10 (prin care se modifică Anexa nr. 1 art. 5 din Ordinul nr. 1301/2007) şi pct. 11 (de modificare a art. 7 din Anexa nr. 1 a Ordinului nr. 1301/2007), precum şi suspendarea Ordinului ministrului sănătăţii publice nr. 1608/14.06.2022.

Prima instanţă a apreciat că se impune respingerea, ca neîntemeiată, atât a cererii de anulare parţială, cât şi a cererii de suspendare a executării Ordinului ministrului sănătăţii nr. 1608/2022.

Pentru a pronunţa această soluţie, prima instanţă a reţinut că Ordinul nr. 1608/2022 nu schimbă nici condiţiile de angajare şi nici conţinutul dreptului de liberă practică în cazul reclamanţilor, astfel că fără temei se susţine că ar retroactiva.

În al doilea rând, se susţine că ordinul încalcă principiul nediscriminării şi al egalităţii de tratament, sens în care reclamanţii invocă faptul că diferitele serii de rezidenţi în medicină de laborator au beneficiat de o pregătire similară în materie de microbiologie, atât programa de studiu, cât şi examenul susţinut fiind identice.

Or, reclamanţii nu sunt în aceeaşi situaţie cu generaţiile care au studiat microbiologia ca disciplină medicală, în cadrul pregătirii de bază, timp de 10 luni, câtă vreme ei au studiat-o ca pregătire complementară în alte domenii necesare unei formări profesionale complete, timp de 3 luni. Situaţia nu este identică nici din perspectiva modului în care era reglementată desfăşurarea activităţii medicului specialist în medicină de laborator prin curriculumurile succesive, pentru cei cu 10 luni de studiu în microbiologie prevăzându-se expres, spre deosebire de ceilalţi, că pot desfăşura activitate inclusiv în laboratoarele şi compartimentele de microbiologie.

Oricum, şi dacă s-ar considera că pregătirea în materie de microbiologie a fost similară în cazul generaţiilor succesive de medici specialişti în medicină de laborator, trebuie să se constate că tratamentul diferenţiat nu se realizează prin actul atacat, ci prin ordinele succesive care au reglementat curriculumul şi care prevăd că microbiologia este fie disciplină medicală, fie domeniu necesar unei pregătiri profesionale complete, respectiv tipul de laboratoare în care se poate desfăşura activitatea în specialitatea dobândită.

În ce priveşte generaţiile 2016-2018 care au efectuat stagiul de perfecţionare aplicativă în microbiologie şi au acumulat astfel minim 10 luni de studiu în materie, Curtea reţine că nici aceştia nu se află într-o situaţie comparabilă generaţiilor anterioare anului 2016 ori celor din intervalul 2019-2021, căci curriculumul aplicabil lor prevedea că pot face respectivul stagiu doar în disciplinele curriculare enumerate expres, respectiv în biochimie, hematologie sau imunologie, astfel că nu aveau dreptul să facă stagiul de pregătire opţional în microbiologie, iar dacă l-au făcut, nu se pot prevala de această neregularitate în studiile lor de rezidenţiat, pentru a eluda prevederea expresă din curriculum privind tipul de laboratoare în care îşi pot desfăşura activitatea.

În al treilea rând, se invocă pierderea unui drept câştigat, cu referire la dreptul de a practica în specialitatea medicină de laborator, care include şi microbiologia.

Aceste critici sunt lipsite de fundament, reclamanţii nedobândind dreptul de a desfăşura activitate în laboratoarele şi compartimentele de microbiologie şi, implicit, de a procesa analize de microbiologie.

În al patrulea rând, se invocă îngrădirea dreptului la muncă, prin restrângerea posibilităţilor reale de angajare, câtă vreme nu mai pot activa în laboratoarele sau compartimentele de microbiologie.

Sub acest aspect, Curtea a reţinut deja că ordinul contestat nu a afectat dreptul de liberă practică al reclamanţilor, circumscris competenţelor dobândite de aceştia conform curriculumului de rezidenţiat, care nu includ microbiologia. Împrejurarea că reclamanţii au exercitat în fapt competenţe în materie de microbiologie nu le conferă un drept de a activa în continuare în acest domeniu, câtă vreme o atare îndreptăţire nu intră în conţinutul dreptului lor de liberă practică, dobândit potrivit legii.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenţii - reclamanţi, circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ., reţinând că sub imperiul acestei norme de drept se pot include doar neregularităţi de ordin procedural, care atrag sancţiunea nulităţii sentinţei în condiţiile art. 174 C. proc. civ., altele decât cele prevăzute expres în celelalte cazuri de casare ce sunt reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ.

Acest motiv de casare vizează ipoteza de nulitate reprezentată de încălcarea normelor procedurale. Astfel, hotărârea poate fi casată pentru acest motiv de nelegalitate atunci când se invocă, cu titlu de exemplu: nesemnarea minutei de către judecători; nerespectarea principiului oralităţii sau al publicităţii şedinţelor de judecată; încălcarea dreptului la apărare urmarea nelegalei citări a părţii pentru termenele de judecată; încălcarea dreptului la apărare dacă instanţa s-a pronunţat asupra fondului, fără ca părţile să fi pus concluzii în acest sens; lipsa încheierii de dezbateri; etc.

Or, criticile formulate de recurentul-reclamant în cuprinsul căii de atac a recursului nu se referă la nicio normă de procedură civilă de natura celor amintite anterior cu titlu exemplificativ, ce ar fi fost încălcată de către prima instanţă, ci aceştia invocă încălcarea disp. art. 22 raportat la art. 9 C. proc. civ., respectiv instanţa şi-a depăşit limitele învestirii.

Analizând considerentele sentinţei recurate, rezultă că prima instanţă a stabilit în mod clar contextul factual al cauzei pe care l-a raportat la normele de drept incidente cauzei, care coroborat cu probele administrate, a condus la emiterea unei soluţii legale şi temeinice fără a se depăşi limitele învestirii, coordonatele procesului fiind cele stabilite de cererea de chemare în judecată.

Referitor la critica ce vizează încălcarea dispoziţiilor art. 264 C. proc. civ., Înalta Curte constată că reclamanţii tind la o reapreciere a probelor administrate în dosarul primei instanţe iar nu se referă însă la o normă de drept încălcată care să fundamenteze motivul de nelegalitate întemeiat pe disp. art. 488 alin. (1) pct. 5 C. proc. civ.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenţii - reclamanţi, circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., prin care s-a invocat că hotărârea atacată cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

Instanţa de control judiciar aminteşte că nemotivarea hotărârii judecătoreşti este sancţionată de legiuitor, pornind de la obligaţia statului de a respecta dreptul părţii la un proces echitabil, drept consacrat de art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

Cu alte cuvinte, art. 6 paragraful 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului implică, mai ales în sarcina instanţei, obligaţia de a proceda, la un examen efectiv al mijloacelor, argumentelor şi al elementelor probatorii ale părţilor, cel puţin pentru a le aprecia pertinenţa.

Lecturând considerentele sentinţei recurate, Înalta Curte constată că acestea îndeplinesc exigenţele dispoziţiilor art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., întrucât, raportat la obiectul cauzei şi limitele în care a fost învestită, prima instanţă a expus în mod corespunzător argumentele care au condus la formarea convingerii sale, raportându-se la dispoziţiile legale aplicabile raportului de drept dedus judecăţii.

Astfel, judecătorul a explicat soluţia pronunţată în dispozitiv, prin argumente de fapt şi de drept care demonstrează că acesta a analizat probele dosarului, pe care le-a trecut prin filtrul propriei sale aprecieri şi a explicat raţionamentul pe baza căruia a ajuns la concluzia respingerii acţiunii ca neîntemeiată.

În sensul dispoziţiilor art. 425 alin. (1) din C. proc. civ., precum şi a art. 6 § 1 din CEDO, motivele de fapt şi de drept la care se referă textul reprezintă elementele silogismului judiciar, premisele de fapt şi de drept care au condus instanţa la adoptarea soluţiei din dispozitiv.

Aceasta înseamnă, aşa cum s-a reţinut în practica consolidată a instanţei supreme, având în vedere că motivarea unei hotărâri este o chestiune de sinteză, de conţinut, nu de volum, că instanţa nu este obligată să răspundă punctual tuturor susţinerilor/apărărilor părţilor ori fiecărei nuanţe date de părţi textelor pe care acestea şi-au întemeiat cererile, care pot fi sistematizate în funcţie de legătura lor logică, cerinţă pe care o îndeplineşte sentinţa recurată, faptul că soluţia pronunţată nu este în concordanţă cu opinia recurenţilor neputând să atragă casarea hotărârii în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

În ceea ce priveşte susţinerea recurenţilor că sentinţa civilă de la fond cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei, Înalta Curte observă că acestea se referă la situaţiile în care există contradicţie între considerente şi dispozitiv, în sensul că dintr-o parte a hotărârii rezultă că acţiunea este întemeiată, iar din altă parte, că nu este întemeiată, astfel că nu se poate şti ce anume a decis instanţa; există contradicţie între considerente, în sensul că din unele rezultă netemeinicia acţiunii, iar din altele faptul că este întemeiată; motivarea soluţiei cuprinde considerente ce nu au legătură cu pricina în care a fost pronunţată soluţia respectivă, niciuna dintre aceste situaţii neidentificându-se în cauză, de altfel, nefiind indicate nici de către recurentul-reclamant ca atare.

Înalta Curte constată că sunt nefondate criticile formulate de recurenţii-reclamanţi circumscrise dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., apreciind că nu au fost încălcate normele de drept material la emiterea soluţiei de pe fondul cauzei.

Cu privire la nemotivarea actului, în mod corect a apreciat prima instanţă că această critică este lipsită de fundament, câtă vreme în preambulul ordinului atacat se face trimitere la referatul de aprobare ce a stat la baza adoptării sale, document ce a fost depus la dosar şi din a cărui lectură atentă rezultă că furnizează suficiente justificări pentru modificările operate asupra Ordinului nr. 1307/2008, arătându-se, în special, că noua reglementare este menită a clarifica o serie de aspecte privind funcţionarea laboratoarelor de microbiologie şi categoriile profesionale ce îşi pot desfăşura activitatea în cadrul laboratoarelor de analize medicale, fiind făcută totodată distincţie între specialitatea microbiologie medicală şi specialitatea medicină de laborator, cu trimitere la curriculumul valabil începând cu seria de rezidenţi 2016, respectiv la disciplinele medicale studiate pentru dobândirea specialităţii şi la prevederile privind tipul de laboratoare în care se desfăşoară activitatea în cazul fiecăreia dintre cele două specialităţi medicale, precum şi între situaţia generaţiilor 2016-2018 de medici specialişti în medicină de laborator şi a generaţiilor 2019-2021, pentru care microbiologia fost reintrodusă în pregătirea de bază în cadrul programului de rezidenţiat, nemaifiind doar pregătire complementară, în alte domenii necesare pentru o formare profesională completă.

În ceea ce priveşte critica relativă la depăşirea atribuţiilor autorităţii emitente, Înalta Curte apreciază că aceasta este nefondată având în vedere că ordinul se înscrie, prin domeniul său de reglementare, ce vizează exclusiv funcţionarea laboratoarelor de analize medicale, în sfera dispoziţiilor art. 10 alin. (2) lit. j) din Legea nr. 95/2006, potrivit cărora Ministerul Sănătăţii este abilitat a elabora proiecte de acte normative în materia serviciilor de laborator.

O altă critică de nelegalitate adusă de recurenţi este reprezentată de excesul de putere al autorităţii precum şi de lipsa de previzibilitate a textului de lege însă aceasta este apreciată neîntemeiată, faţă de faptul că ordinul contestat oferă suficiente justificări cu privire la motivările operate Ordinului nr. 1307/2008, noua reglementare fiind menită a clarifica o serie de aspecte privind funcţionarea laboratoarelor de microbiologie şi categoriile profesionale care - şi pot desfăşura activitatea în cadrul laboratoarelor de analize medicale.

Referitor la dreptul de liberă practică al medicilor din generaţiile 2016-2018 şi la încălcarea principiului neretroactivităţii legii, Înalta Curte reţine că prima instanţă a stabilit în mod corect că Ordinul nr. 1608/2022 se aplică doar pentru viitor, nu are nicio dispoziţie din care să rezulte că este în vreun fel afectată activitatea desfăşurată de reclamanţi până la intrarea sa în vigoare, iar, pe de altă parte, dreptul de liberă practică dobândit de reclamanţi nu include procesarea de analize de microbiologie ori desfăşurarea activităţii în laboratoare sau compartimente de microbiologie, potrivit curriculumului sub imperiul căruia şi-au efectuat pregătirea în cadrul rezidenţiatului.

Viitoarele competenţe ale reclamanţilor aferente dreptului de liberă practică sunt alese de un medic încă de la momentul la care participă la examenul de rezidenţiat într-o anume specialitate. Or, la momentul la care ei au început pregătirea în cadrul rezidenţiatului, curriculumul prevedea în mod neechivoc că nu îşi pot desfăşura activitatea decât în laboratoare sau compartimente de biochimie/hematologie şi de imunologie/diagnostic molecular, altele decât cele dedicate diagnosticului bolilor infecţioase, iar studiul modulelor de microbiologie s-a realizat nu ca pregătire de bază, ci ca pregătire în alte domenii necesare unei formări profesionale complete, aşadar ca pregătire complementară. Iar reclamanţii nu pot invoca necunoaşterea legii ori interpretarea eronată a acesteia.

În continuare, în ceea ce priveşte critica privind încălcarea principiului nediscriminării şi egalităţii de tratament, Înalta Curte apreciază că în mod temeinic a reţinut prima instanţă de judecată că reclamanţii nu sunt în aceeaşi situaţie cu generaţiile care au studiat microbiologia ca disciplină medicală, în cadrul pregătirii de bază, timp de 10 luni, câtă vreme ei au studiat-o ca pregătire complementară în alte domenii necesare unei formări profesionale complete, timp de 3 luni. Situaţia nu este identică nici din perspectiva modului în care era reglementată desfăşurarea activităţii medicului specialist în medicină de laborator prin curriculumurile succesive, pentru cei cu 10 luni de studiu în microbiologie prevăzându-se expres, spre deosebire de ceilalţi, că pot desfăşura activitate inclusiv în laboratoarele şi compartimentele de microbiologie.

Recurenţii au mai invocat şi faptul că prin ordinul atacat le-a fost îngrădit dreptul la muncă însă o asemenea critică nu se poate confirma câtă vreme această îndreptăţire nu intră în conţinutul dreptului lor de liberă practică, dobândit potrivit legii. Acţiunea reclamanţilor de faţă tinde mai mult la conservarea unei situaţii de fapt decât la protejarea unui drept dat fiind faptul că aceştia s-au prevalat de o stare a lucrurilor tolerată de autorităţi o anumită perioadă de timp, dar ignorând în mod nepermis cadrul normativ privind pregătirea în cadrul programului de rezidenţiat şi competenţele aferente.

Totodată, cu privire la cererea de recurs îndreptată împotriva soluţiei de respingere a cererii de suspendare a Ordinului nr. 1608/2022, întemeiată pe motivele de casare de la art. 488 alin. (1) pct. 5,6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte o apreciază ca fiind nefondată pentru considerentele care urmează a fi expuse în continuare.

Astfel, Înalta Curte aminteşte că art. 14 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede faptul că, în cazuri bine justificate şi pentru prevenirea unei pagube iminente, persoana vătămată poate să solicite suspendarea executării actului administrativ până la soluţionarea cauzei.

Rezultă că executarea unui act administrativ va putea fi suspendată numai în situaţia în care instanţa va constata îndeplinirea cumulativă a celor două condiţii: (1) cazul bine justificat, definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, ce constă în anumite împrejurări legate de starea de fapt şi de drept, de natură să creeze o îndoială serioasă în privinţa legalităţii actului administrativ; (2) paguba iminentă, definită în art. 2 alin. (1) lit. ş) din aceeaşi lege, definită ca fiind prejudiciul material viitor şi previzibil sau, după caz, perturbarea previzibilă gravă a funcţionării unei autorităţi publice sau a unui serviciu public.

Cu privire la prima condiţie legală, respectiv existenţa unui caz bine justificat, astfel cum este definit de art. 2 alin. (1) lit. t) din Legea nr. 554/2004, secţia de contencios administrativ şi fiscal a Înaltei Curţi, în jurisprudenţa sa constantă, a reţinut că pentru conturarea cazului temeinic justificat care să impună suspendarea unui act administrativ, instanţa nu trebuie să procedeze la analizarea criticilor de nelegalitate pe care se întemeiază însăşi cererea de anulare a actului administrativ, ci trebuie să-şi limiteze verificarea doar la acele împrejurări vădite de fapt şi/sau de drept care au capacitatea să producă o îndoială serioasă asupra prezumţiei de legalitate de care se bucură un act administrativ.

Asemenea împrejurări vădite, cu titlu exemplificativ, însă fără a fi limitative, au fost reţinute de instanţa supremă ca fiind: emiterea unui act administrativ de către un organ necompetent sau cu depăşirea competenţei, actul administrativ emis în temeiul unor dispoziţii legale declarate neconstituţionale, nemotivarea actului administrativ ori modificarea importantă a acestuia în calea recursului administrativ.

Este adevărat că tot în practica instanţei supreme s-a statuat că aparenţa de nelegalitate nu se limitează la verificarea regularităţii procedurii administrative sau a dimensiunii formale a actului administrativ, ci poate fi circumscrisă unor motive ce ţin de fondul raportului de drept administrativ, de legalitatea substanţială a actului supus evaluării.

Dar îndoiala serioasă asupra legalităţii actului administrativ trebuie să fie evidentă, să poată fi decelată cu uşurinţă printr-o cercetare sumară a aparenţei dreptului, pentru că în cadrul procedurii suspendării executării, pe calea căreia pot fi dispuse numai măsuri provizorii, nu este permisă prejudecarea fondului litigiului.

Din cele anterior expuse şi coroborate cu actele şi înscrisurile existente la dosar, având în vedere că anterior a fost supusă analizei legalitatea actului administrativ contestat, din considerentele oferite în motivare rezultând că ordinul atacat este legal şi temeinic, Înalta Curte consideră că, în mod implicit, s-a demonstrat că nu este întrunită condiţia cazului bine justificat.

În atare situaţie, condiţia necesităţii prevenirii unei pagube iminente nu se mai impune a fi analizată, având în vedere neîndeplinirea condiţiei cazului bine justificat, ce conduce la neîntrunirea cumulativă a prevederilor legale impuse de art. 14 din Legea nr. 554/2004 în materia suspendării de executare a actului administrativ.

Totodată, Înalta Curte reţine în ceea ce priveşte critica din recurs potrivit căreia cererea de suspendare trebuia soluţionată de prima instanţă, cu prioritate, având în vedere momentul procesual al pronunţării hotărârii asupra cererii de anulare dar şi asupra celei de suspendare(cu aceeaşi ocazie) că, în mod corect, a procedat judecătorul fondului care a analizat criticile de nelegalitate ale ordinului atacat şi a considerat că actul este temeinic şi legal, aparenţa de drept fiind în favoarea emitentului actului iar nu în favoarea titularului cererii de suspendare.

Aşa fiind, dispoziţiile legale de la art. 14 şi 15 din Legea nr. 554/2004 nu sunt golite de conţinut cum au susţinut recurenţii ci prima instanţă a dat prevalenţă analizei condiţiilor de legalitate ale actului administrativ specifice acţiunii în anulare, care presupune o cercetare asupra fondului cauzei, ca urmare a examinării amănunţite efectuate de instanţă prin raportare la administrarea unui probatoriu complex, în detrimentul cercetării sumare care se efectuează în cadrul unei cereri de suspendare în care nu poate fi prejudecat fondul problemei de drept deduse judecăţii. Or, stabilind că actul atacat este temeinic şi legal, este evident că nu se justifica suspendarea acestuia, independent de ordinea de soluţionare a cererii de suspendare şi de anulare a actului atacat formulate de recurenţii-reclamanţi.

Mai mult decât atât, dată fiind raţiunea suspendării la executare instituită de art. 15 din Legea nr. 554/2004 şi având în vedere că fondul cauzei a fost tranşat definitiv, Înalta Curte constată părţile nu mai pot obţine nici un folos practic de pe urma solicitării de suspendare a ordinului atacat.

În raport de considerentele anterior expuse, Înalta Curte reţine temeinicia soluţiei primei instanţe, apreciind că niciuna dintre criticile formulate de recurenţi nu este aptă a conduce la reformarea sentinţei civile atacate din perspectiva dorită de părţile declarante ale căii de atac.

2.2. Temeiul legal al soluţiei instanţei de recurs

Pentru considerentele expuse, nefiind identificate motive de casare a sentinţei prin prisma dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 5, 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., va respinge recursul formulat de recurenţii-reclamanţi, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA. şi BBB. împotriva sentinţei civile nr. 912 din 26 mai 2023 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 12 ianuarie 2024, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.