Passive procedural standing of local authorities as presumed private owners of ownerless property in adverse possession actions

Şedinţa publică din data de 21 martie 2024

Deliberând asupra recursului civil de faţă, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Pretenţia dedusă judecăţii

Prin cererea înregistrată pe rolul Judecătoriei Sectorului 4 Bucureşti la data de 19.07.2016, sub nr. x/2016, reclamantele A., B. şi C. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar, constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul uzucapiunii de 30 de ani asupra terenului în suprafaţă de 980,83 mp, situat în str. x, Bucureşti, precum şi constatarea dobândirii dreptului de proprietate asupra construcţiilor de pe acest teren în suprafaţă de 35 mp şi 62,9 mp, prin efectul accesiunii imobiliare.

Prin sentinţa civilă nr. 2097/2017, Judecătoria Sectorului 4 Bucureşti a admis excepţia necompetentei materiale, invocată din oficiu, şi a declinat competenta de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Cauza a fost înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă la data de 18.05.2017, sub nr. x/2017, iar prin încheierea din data de 06.03.2018 s-a dispus, în temeiul art. 242 C. proc. civ., suspendarea cauzei, pentru neîndeplinirea obligaţiei de plată a onorariului expertului în construcţii de către reclamanţi.

2. Hotărârile pronunţate în primul ciclu procesual

Prin sentinţa civilă nr. 2189/4.12.2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a constatat intervenită perimarea de drept a acţiunii în condiţiile în care reclamanţii nu şi-au îndeplinit obligaţiile puse în vedere de instanţă, ceea ce a dus la suspendarea judecării litigiului, conform prevederilor art. 242 C. proc. civ., cauză rămânând în nelucrare mai mult de 6 luni.

Prin decizia civilă nr. 411/09.05.2019, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze de minori şi de familie a admis recursul declarat de recurentele-reclamante A., B. şi C. împotriva sentinţei civile nr. 2189/4.12.2018, pronunţată de Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă, în contradictoriu cu intimatul-pârât Municipiul Bucureşti, prin Primar General, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare Tribunalului Bucureşti.

3. Hotărârea pronunţată, în rejudecare, de Tribunalul Bucureşti

Prin sentinţa civilă nr. 229/17.02.2021, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a admis, în parte, cererea formulată de reclamantele A., B. şi C., în contradictoriu cu pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primarul General, a constatat dobândirea de către reclamante, prin uzucapiunea de lungă durată şi joncţiunea posesiilor, a dreptului de proprietate asupra terenului de 1053 mp, identificat de expert topografic D., aflat la adresa str. x sector 4 Bucureşti, a respins cererea privind accesiunea asupra construcţiilor, ca neîntemeiată şi, pe cale de consecinţă, a admis cererea de majorare a onorariului expertului cu suma de 900 RON, în sarcina reclamantelor, dispoziţia fiind executorie.

4. Hotărârea pronunţată de instanţa de apel în al doilea ciclu procesual

Prin decizia nr. 1726 A/22.11.2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie a respins, ca nefondat, apelul pârâtului Municipiul Bucureşti, prin Primar General.

5. Recursul declarat în cauză

Împotriva acestei decizii civile, a declarat recurs pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar General, prin care a solicitat casarea deciziei recurate şi trimiterea cauzei, spre rejudecare, la aceeaşi instanţă de apel.

Recurentul-pârât a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., susţinând aplicarea greşită de către instanţa de apel a dispoziţiilor art. 477, art. 646 şi art. 680 din C. civ. de la 1864, art. 26 alin. (1) şi art. 36 din Legea nr. 18/1991, art. 25 din Legea nr. 213/1998.

Din lecturarea considerentelor hotărârii pronunţate (în mod deosebit a paginilor 13, 14 şi 15 din considerente) rezultă aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 477, art. 646 şi art. 680 din C. civ., a art. 25 şi 36 din Legea nr. 18/1991, precum şi a art. 25 din Legea nr. 213/1998, în condiţiile în care analiza operată de instanţă vizează un imobil-teren care are trei posesori diferiţi la nivelul anului 1986, respectiv autorul reclamantelor (E.), o persoană fizică (F.) şi o entitate juridică (Consiliul Popular al Sectorului 4 Bucureşti), în cauză nefiind administrate probatorii care să ateste fără echivoc caracterul incontestabil de bun fără stăpân al terenului în litigiu pentru a fi incidente textele de lege menţionate anterior.

Instanţa operează în speţă cu o simplă prezumţie, şi anume aceea că terenul este un bun fără stăpân şi astfel apreciază greşit că doar Municipiul Bucureşti ar putea contesta dreptul real imobiliar vizat de cele trei reclamante.

În condiţiile neadministrării unui probatoriu din care să rezulte că terenurile în discuţie sunt bunuri fără stăpân şi, astfel, Municipiul Bucureşti are calitate procesuală pasivă în cauză, apreciază că normele de drept material au fost greşit aplicate de instanţa de apel.

6. Apărările formulate în cauză

Intimatele-reclamante nu au formulat întâmpinare.

7. Procedura de filtru

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) din C. proc. civ., a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor.

Prin încheierea din 18 ianuarie 2024, completul de filtru a admis în principiu recursul, stabilind termen în şedinţă publică, pentru judecata acestuia.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie

Examinând recursul de faţă, prin prisma motivelor de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte îl va respinge ca nefondat, pentru următoarele considerente de drept:

Criticile de nelegalitate invocate de către recurentul-pârât Municipiul Bucureşti, prin Primar General, se încadrează, deopotrivă, în motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., din moment ce se susţine greşita aplicare, de către instanţa de apel, a prevederilor art. 36 din C. proc. civ., atunci când a înlăturat criticile de apel şi a păstrat soluţia primei instanţe de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive, învederându-se, totodată, aplicarea greşită a normelor de drept material cuprinse la art. 477, art. 646 şi art. 680 din C. civ. de la 1864, art. 26 (fost 25) din Legea nr. 18/1991 şi art. 4 din Legea nr. 213/1998.

Înalta Curte constată că aceste motive de recurs sunt nefondate, întrucât soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a recurentului-pârât, ce a fost validată de către instanţa de apel, este rezultatul interpretării şi aplicării corecte a dispoziţiilor legale de drept procesual şi material.

Astfel, prin calitate procesuală pasivă se înţelege existenţa unei identităţi între persoana pârâtului şi cel obligat în raportul juridic dedus judecăţii. Potrivit dispoziţiilor art. 36 din C. proc. civ., "calitatea procesuală rezultă din identitatea dintre părţi şi subiectele raportului juridic litigios, astfel cum acesta este dedus judecăţii. Existenţa sau inexistenţa drepturilor şi a obligaţiilor afirmate constituie o chestiune de fond".

Întrucât reclamantul este cel care declanşează procedura judiciară, îi revine obligaţia de a justifica atât calitatea sa procesuală, cât şi calitatea pârâtului, obligaţie ce îşi are temeiul în art. 194 lit. c) şi d) din C. proc. civ., care prevede că cererea trebuie să cuprindă, printre altele, obiectul, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază. Prin indicarea pretenţiei sale, precum şi a împrejurărilor de fapt şi de drept pe care se bazează aceasta, reclamantul justifică şi îndreptăţirea de a introduce cererea împotriva unui anumit pârât.

Pe de altă parte, uzucapiunea, ca mod de dobândire a dreptului de proprietate privată asupra unui imobil de către persoana care-l posedă, este şi o sancţiune împotriva adevăratului proprietar, care, dând dovadă de neglijenţă, a delăsat bunul un timp îndelungat, conducând la recunoaşterea de efecte juridice aparenţei de proprietate create în persoana posesorului, care se comportă ca proprietar al bunului. Tocmai de aceea, în cazul acţiunilor ce au ca obiect constatarea dobândirii dreptului de proprietate prin efectul uzucapiunii, calitatea procesuală pasivă aparţine, în mod firesc, persoanelor care au în proprietate terenul posedat de reclamant. Însă, în situaţia în care nu poate fi identificată o persoană fizică/juridică care să justifice existenţa dreptului de proprietate asupra bunului, calitatea procesuală pasivă trebuie să fie recunoscută unităţii administrativ-teritoriale pe raza căreia se află imobilul.

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, se constată că este legală soluţia de respingere a excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Municipiului Bucureşti, având în vedere că, în baza probatoriului administrat în faţa instanţelor de fond, nu rezultă că există o persoană care să exhibe un titlu de proprietate asupra imobilului în litigiu, context în care se justifică legitimarea procesuală pasivă a unităţii administrativ-teritoriale pe raza căreia se află imobilul.

Din această perspectivă, sunt aplicabile în cauză următoarele considerente relevante ale deciziei nr. 24 din 3 aprilie 2017, pronunţate de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie-Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept:

"80. Verificând practica instanţelor de la nivelul întregii ţări, în legătură cu problema de drept generată de aplicarea dispoziţiilor legale evocate, se constată că există o jurisprudenţă consistentă, pronunţată în interpretarea şi aplicarea dispoziţiilor art. 1845 şi art. 1847 din C. civ. 1864, atât în cauzele în care demersul judiciar a fost demarat sub imperiul C. proc. civ. 1865, dar şi recent, potrivit noii reglementări, art. 36 din C. proc. civ., chestiunea de drept supusă analizei nefiind nouă, ci una care transcende în timp, chiar dacă jurisprudenţa la care s-a făcut trimitere nu este unanimă (…)

86. Din examenul jurisprudenţial al hotărârilor selectate de curţile de apel rezultă că, în proporţie considerabilă, opinia instanţelor este că, atât timp cât nu există alte persoane care să exhibe un titlu de proprietate asupra imobilului în legătură cu care s-a cerut a se constata intervenită prescripţia achizitivă, se consideră că nemişcătorul aparţine domeniului public sau privat al unităţii administrativ-teritoriale, din raza imobilului, care are calitate procesuală pasivă.

87. Ca atare, în majoritatea speţelor examinate s-a decis că, în condiţiile în care nu poate fi identificată vreo persoană care să justifice existenţa unui drept de proprietate asupra terenului, calitatea procesuală pasivă este determinată de regimul juridic al imobilului, în aceleaşi condiţii ca şi atunci când proprietarul acestuia a decedat, fără moştenitori, iar succesiunea este vacantă.

88. Au fost invocate prevederile art. 26 alin. (1) şi art. 36 alin. (1) din Legea nr. 18/1991, care stabilesc în mod expres entitatea în patrimoniul căreia intră terenurile persoanelor decedate, fără moştenitori, precum şi cele ale art. 4 din Legea nr. 213/1998, art. 477, art. 646 şi art. 680 din C. civ. de la 1864, în virtutea cărora unitatea administrativ-teritorială este prezumată ca proprietară a tuturor bunurilor fără stăpân, care sunt de interes local, de pe raza sa teritorială.

89. S-a reţinut că, în această situaţie particulară a inexistenţei unei persoane care să revendice drepturi asupra nemişcătorului, în calitate de proprietar sau de moştenitor al proprietarului iniţial al terenului, a respinge acţiunea în constatarea uzucapiunii pe considerentul că unitatea administrativ-teritorială este lipsită de capacitate procesuală pasivă ar echivala cu lipsirea reclamanţilor din astfel de cauze de orice posibilitate de valorificare a drepturilor lor, în situaţia în care, se arată, chiar Curtea Europeană a reţinut existenţa unui drept protejat de Convenţie, din situaţii de fapt, cu mare persistenţă în timp, de care legea leagă producerea unor efecte juridice. (…)

91. În raport cu constatările expuse rezultă că problema de drept care face obiectul prezentei sesizări a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie în vederea pronunţării unei hotărâri prealabile a mai fost anterior dedusă judecăţii pe rolul instanţelor, context în care existenţa unei practici cristalizate în timp a instanţelor, cât şi orientarea majoritară a jurisprudenţei spre o anumită interpretare a textelor analizate determină ca problema de drept examinată să îşi piardă caracterul de noutate. (…)

99. Aşa cum s-a arătat în cele ce precedă, soluţionarea excepţiei referitoare la calitatea procesuală pasivă a celui căruia i se opune prescripţia achizitivă este determinată de probele administrate în cauză, prin care instanţa stabileşte care este situaţia juridică a imobilului ce face obiectul litigiului, respectiv dacă proprietarul extratabular ori moştenitorii acestuia sunt cunoscuţi ori ne aflăm în situaţia unui proprietar necunoscut, decedat, sau a unei succesiuni vacante, caz în care instanţa astfel învestită apreciază asupra aplicabilităţii dispoziţiilor legale mai sus invocate."

Ca atare, este admis, în jurisprudenţa consolidată a instanţelor, faptul că, în împrejurări de fapt anume probate, poate avea calitate procesuală pasivă şi "aparentul adevărat proprietar" ori unitatea administrativ-teritorială de la locul situării imobilului litigios, ca subiect de drept privat, atunci când nu s-a putut identifica adevăratul proprietar. Aceasta întrucât, în măsura în care nu este posibilă identificarea fostului proprietar al terenului ori a altor persoane indicate de către reclamant ca fiind interesate în contestarea uzucapiunii, sau acesta a decedat şi nu s-a dezbătut succesiunea vacantă, calitatea procesuală pasivă se prezumă, prin dispoziţiile legii, că aparţine unităţii administrativ-teritoriale, ca titular al patrimoniului imobiliar, fără a mai fi necesară prezentarea vreunui înscris constatator al existenţei dreptului de proprietate în patrimoniul său.

Potrivit art. 4 din Legea nr. 213/1998, în măsura în care nu se face dovada apartenenţei bunului la domeniul public, acesta se consideră că face parte din domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, iar art. 5 alin. (2) din aceeaşi lege prevede că dreptul de proprietate privată al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale asupra bunurilor din domeniul privat este supus regimului juridic de drept comun, dacă legea nu dispune altfel. Pe de altă parte, conform art. 119 din Legea nr. 215/2001, constituie patrimoniu al unităţii administrativ-teritoriale bunurile mobile şi imobile care aparţin domeniului public al unităţii administrativ-teritoriale, domeniului privat al acesteia, precum şi drepturile şi obligaţiile cu caracter patrimonial, iar, potrivit art. 121 alin. (1) din acest act normativ, domeniul privat al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri mobile şi imobile, altele decât cele prevăzute la art. 120 alin. (1), intrate în proprietatea acestora prin modalităţile prevăzute de lege.

În aplicarea acestor dispoziţii legale, instanţa de apel a constatat că în cauză nu s-a făcut dovada că terenul în litigiu face parte din domeniul public al statului sau al unităţii administrativ-teritoriale, nefiind declarat ca bun de uz sau de interes public prin lege sau prin hotărâre a consiliului local. Neexistând un proprietar care să invoce un titlu de proprietate asupra terenului, se poate considera că bunul este fără stăpân şi că a intrat în proprietatea privată a unităţii administrativ-teritoriale, în temeiul prevederilor art. 477 coroborate cu cele ale art. 646 din C. civ. şi ale art. 25 din Legea nr. 213/1998.

În prezenta cauză, situaţia de fapt stabilită de către instanţele de fond, pe baza unui amplu probatoriu (înscrisuri, martori, expertiză topografică), relevă că situaţia terenului în litigiu corespunde ipotezei legale ce priveşte terenul ca bun fără stăpân, pentru care în mod justificat, sub imperiul jurisprudenţei naţionale şi a Curţii Europene a Drepturilor Omului, se impune ca dreptul de proprietate privată rezultat din situaţii de fapt persistente în timp să poată fi recunoscut în procesul de uzucapiune, în contradictoriu cu unitatea administrativ-teritorială.

În condiţiile în care nici recurentul-pârât nu a identificat un proprietar al terenului în litigiu, mulţumindu-se să invoce că nu el este proprietarul, nu s-ar putea imputa intimatelor-reclamante lipsa de diligenţă în identificarea proprietarului şi, pe cale de consecinţă, nu se poate exclude caracterul imobilului de "bun fără stăpân". A se impune intimatelor-reclamante efectuarea unor demersuri suplimentare, în dovedirea calităţii procesuale pasive a recurentului-pârât, constituie o sarcină disproporţionată, de natură să aducă atingere dreptului de acces la instanţă, garantat de art. 21 alin. (1) din Constituţia României şi de art. 6 par. 1 din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului.

În cadrul silogismului judiciar, instanţa de apel a interpretat în corelare dispoziţiile art. 477 din C. civ. din 1864, potrivit cărora "toate averile vacante şi fără stăpâni, precum şi ale persoanelor care mor fără moştenitori, sau ale căror moşteniri sunt lepădate, sunt ale domeniului public", cu cele ale art. 25 din Legea nr. 213/1998, conform cărora "în accepţiunea prezentei legi, prin sintagma domeniu public, cuprinsă în art. 477 din C. civ., se înţelege domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale, după caz", şi cu cele ale art. 4 din Legea nr. 213/1998, care prevăd că "domeniul privat al statului sau al unităţilor administrativ-teritoriale este alcătuit din bunuri aflate în proprietatea lor şi care nu fac parte din domeniul public. Asupra acestor bunuri statul sau unităţile administrativ-teritoriale au drept de proprietate privată".

Întrucât în evidenţele oficiale ale autorităţilor şi instituţiilor publice nu a fost identificat un proprietar actual al terenului în litigiu, acesta nu este notificat în baza Legii nr. 10/2001, nu este înscris în cartea funciară, nu este solicitat în baza legilor fondului funciar, este rezonabilă folosirea prezumţiei judiciare că terenul face parte din domeniul privat al unităţii administrativ-teritoriale, astfel că se justifică reţinerea calităţii procesuale pasive a recurentului-pârât.

Faţă de aceste considerente, constatând că decizia civilă recurată este legală, nefiind incidente motivele de casare prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 5 şi pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte, în temeiul art. 496 alin. (1) din acelaşi Cod, va respinge recursul ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de pârâtul Municipiul Bucureşti, prin Primar, împotriva deciziei civile nr. 1726A din 22 noiembrie 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a III-a civilă şi pentru cauze cu minori şi de familie.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 21 martie 2024.