Jurisdictional conflict over civil obligation to demolish illegal road on riverbed versus administrative litigation scope

Şedinţa publică din data de 11 iunie 2024

Asupra conflictului negativ de competenţă constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii deduse judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a - contencios administrativ şi fiscal la data de 2 august 2022, sub nr. x/2022, reclamanta A. a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Comuna Bughea de Sus, Consiliul Local al Comunei Bughea de Sus şi Primarul Comunei Bughea de Sus, pronunţarea unei hotărâri prin care să se dispună următoarele:

a) în baza art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

i. anularea scrisorii cu nr. 2269 din data de 2 mai 2022, emisă de pârâta Primăria Comunei Bughea de Sus, judeţul Argeş;

ii. să se constate că pârâtele nu au răspuns la plângerea prealabilă.

b) în baza art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 33 alin. (1) şi (4) din Legea nr. 50/1991, obligarea pârâtelor:

i. să desfiinţeze drumul realizat adiacent proprietăţii reclamantei în albia şi pe malurile pârâului Valea lui Rusi, aflat pe raza comunei Bughea de Sus, judeţul Argeş, în termen de 15 zile la data rămânerii definitive a hotărârii;

ii. aducerii atât a albiei, cât şi a malurilor pârâului Valea lui Rusi, în zonele adiacente proprietăţii reclamantei, la starea iniţială de dinaintea edificării drumului mai sus menţionat, în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii;

iii. în baza art. 18 alin. (6) coroborat cu art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aplicarea conducătorului autorităţii publice (Primarul Comunei Bughea de Sus, judeţul Argeş) sau, după caz, persoanei obligate (Comuna Bughea de Sus, judeţul Argeş) a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere;

c) în baza art. 8 alin. (1) teza a II-a din Legea nr. 554/2004, coroborat cu art. 174 alin. (2) din Anexa 1 la H.G. nr. 1391/2006, obligarea pârâtelor:

i. să interzică accesul vehiculelor, inclusiv a celor care transportă masă lemnoasă atât în albia, cât şi pe malurile pârâului Valea lui Rusi, aflat pe raza comunei Bughea de Sus, judeţul Argeş, în zonele adiacente proprietăţii reclamantei, în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii;

ii. să monteze panourile rutiere necesare pentru aducerea la cunoştinţa publică a măsurii de mai sus, în termen de 15 zile de la data rămânerii definitive a hotărârii;

iii. în baza art. 18 alin. (6), coroborat cu art. 24 alin. (3) din Legea nr. 554/2004, aplicarea conducătorului autorităţii publice (Preşedintele Consiliului Local al Comunei Bughea de Sus, judeţul Argeş) sau, după caz, persoanei obligate (Consiliul Local al Comunei Bughea de Sus, judeţul Argeş) a unei amenzi de 20% din salariul minim brut pe economie pe zi de întârziere.

Prin încheierea de şedinţă din data de 22 februarie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022, tribunalul a dispus disjungerea petitelor b) şi c) din acţiune şi formarea unui nou dosar, având ca obiect obligaţie de a face, fiind constituit dosarul nr. x/2023, cu privire la care s-a ivit prezentul conflict negativ de competenţă.

2. Hotărârile care au generat conflictul negativ de competenţă

2.1. Prin sentinţa civilă nr. 816 din data de 22 februarie 2023, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a - contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată prin întâmpinare, şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Câmpulung.

Pentru a hotărî astfel, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a - contencios administrativ şi fiscal a făcut aplicarea prevederilor art. 94 şi art. 107 C. proc. civ., reţinând că, în raport cu prevederile art. 1 alin. (1) şi ale art. 2 alin. (1) lit. f) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, pentru a se califica un litigiul ca fiind de contencios administrativ este necesar ca procesul să se fi născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul Legii nr. 554/2004, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

A arătat că, în speţă, obiectul acţiunii deduse judecăţii vizează obligarea pârâţilor la efectuarea unor operaţiuni tehnico-materiale, iar nu a unor operaţiuni administrative, iar distincţia între cele două categorii de operaţiuni, al căror conţinut nu este definit în Legea nr. 554/2004, se realizează prin urmărirea scopului pentru care sunt înfăptuite şi are drept consecinţă departajarea competenţei de soluţionare a cererilor având ca obiect obligarea autorităţii la îndeplinirea unei atare operaţiuni.

Totodată, a constat că operaţiunea administrativă constituie o formă procedurală prealabilă emiterii unui act administrativ şi, în privinţa refuzului îndeplinirii unei astfel de operaţiuni ce conduce implicit la imposibilitatea emiterii actului administrativ, legiuitorul a prevăzut prin dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 accesul la instanţa de contencios administrativ.

Însă, a constatat că, în speţă, fiind vorba despre efectuarea unor operaţiuni tehnico-materiale, acestea excedează competenţei instanţei de contencios administrativ (în acelaşi sens fiind şi jurisprudenţa Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie), astfel că acţiunea dedusă judecăţii, prin care se urmăreşte instituirea unor obligaţii de a face în sarcina pârâţilor, nu intră în sfera contenciosului administrativ.

2.2. Învestită cu soluţionarea cauzei prin declinare de competenţă, Judecătoria Câmpulung, prin sentinţa civilă nr. 352 din data de 1 februarie 2024, în aplicarea art. 95 pct. 1 şi art. 132 C. proc. civ.: a admis excepţia necompetenţei teritoriale, invocată de reclamantă; a declinat competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a - contencios administrativ şi fiscal; a constatat existenţa conflictului negativ de competenţă; a dispus înaintarea dosarului la Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie pentru soluţionarea conflictului de competenţă.

Astfel, a arătat că, prin decizia nr. 298 din data de 22 ianuarie 2013, cât şi prin sentinţa Tribunalului Bucureşti, secţia a II-a - contencios administrativ şi fiscal, prin are s-a dispus declinarea, operaţiunea administrativă constituie o formă procedurală prealabilă emiterii unui act administrativ şi, în privinţa refuzului îndeplinirii unei astfel de operaţiuni ce conduce implicit la imposibilitatea emiterii actului administrativ, legiuitorul a prevăzut prin dispoziţiile art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 accesul la instanţa de contencios administrativ.

Judecătoria Câmpulung a apreciat că petitele cu soluţionarea cărora a fost învestită vizează obligarea pârâţilor la efectuarea unor operaţiuni administrative şi nu a unor operaţiuni tehnico-materiale, operaţiuni care intră în sfera de competenţă a instanţei de contencios administrativ.

II. Cu privire la conflictul negativ de competenţă, cu a cărui judecată a fost legal sesizată în baza art. 133 pct. 2 raportat la art. 135 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Dispoziţiile art. 133 pct. 2 C. proc. civ. prevăd că există conflict negativ de competenţă atunci când două sau mai multe instanţe şi-au declinat reciproc competenţa de a judeca acelaşi proces sau, în cazul declinărilor succesive, dacă ultima instanţă învestită îşi declină la rândul său competenţa în favoarea uneia dintre instanţele care anterior s-au declarat necompetente.

În prezenta cauză, Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a civilă - contencios administrativ şi fiscal şi Judecătoria Câmpulung şi-au declinat reciproc competenţa de soluţionare a cauzei, prezentul conflict negativ de competenţă fiind generat de calificarea diferită dată de cele două instanţe obiectului cauzei.

Astfel, tribunalul a făcut aplicarea prevederilor art. 94 şi ale art. 107 C. proc. civ., apreciind că litigiul este unul de natură civilă, obiectul acestuia fiind obligaţie de a face, în timp ce judecătoria a reţinut că pricina se circumscrie materiei contenciosului administrativ şi a dat eficienţă dispoziţiilor art. 95 pct. 1 şi celor ale art. 132 C. proc. civ.

În speţă, prin prezentul litigiu, astfel cum a fost configurat prin capetele de cerere disjunse şi care formează obiectul dosarului nr. x/2023, reclamata a solicitat, aşa cum a arătat la pagina 5 din cererea de chemare în judecată, "o reparaţie care costă într-o serie de acţiuni de a face în sarcina pârâtelor", invocând, în esenţă, dreptul său de proprietate asupra terenului aflat în imediata vecinătate cu terenul pe care, potrivit acesteia, a fost construit ilegal un drum, împrejurare care a dus la încălcarea prerogativei ce îi revine de a extrage utilitatea pe care bunul, al cărui proprietar este, i-o procură potrivit destinaţiei sale intrinseci sau pe care i-o atribuie (atributul usus), precum şi la limitarea, devalorizarea şi chiar periclitarea proprietăţii sale.

Totodată, a susţinut că i-a fost încălcat dreptul la un mediu sănătos şi echilibrat ecologic şi a precizat că interesul legitim şi propriu care stă la baza demersului său judiciar rezidă din faptul că trebuie să se poată bucura de proprietatea sa în mod linişti, având în vedere că legea - art. 603 C. civ. - protejează buna-vecinătate şi, ca atare, proprietarul terenului public (autoritatea publică locală) este şi ea ţinută să respecte buna-vecinătate.

În drept, reclamanta a invocat atât dispoziţii din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ şi din Codul administrativ, cât şi prevederi cuprinse în C. civ. şi în Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcţii.

Potrivit prevederilor art. 1 alin. (1) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ nr. 554/2004, orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată. Interesul legitim poate fi atât privat, cât şi public.

Dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. f) din acelaşi act normativ definesc contenciosul administrativ ca fiind activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim.

Or, cum, potrivit celor dezvoltate prin cererea de chemare în judecată, reclamanta urmăreşte stabilirea în sarcina părţilor adverse a mai multor obligaţii de a face, demersul judiciar al acesteia fundamentându-se pe dreptul de proprietate pe care îl invocă, pe aspecte ce ţin de respectarea sarcinilor privind protecţia mediului şi asigurarea bunei vecinătăţi, de regimul juridic aplicabil desfiinţării construcţiilor ridicate fără autorizaţie, se impune concluzia că prezentul litigiu nu se circumscrie ipotezelor reglementate de normele Legii nr. 554/2004 anterior evocate, competenţa de a se pronunţa cu privire la măsurile solicitate de către reclamantă aparţinând instanţei de drept comun.

De altfel, prin sentinţa civilă nr. 1612 din data de 24 martie 2023, pronunţată în dosarul nr. x/2022 [având ca obiect capătul de cerere disjuns - a) din cererea de chemare în judecată], Tribunalul Bucureşti, secţia a II-a - contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia inadmisibilităţii cererii, invocată prin întâmpinare, şi a respins cererea formulată de reclamanta A. ca inadmisibilă, reţinând că actul contestat de către reclamantă (adresa de răspuns nr. x din data de 2 mai 2022) nu are natura unui act administrativ în sensul Legii nr. 554/2004, nereprezentând un act emis de către pârâtă în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care să dea naştere, să modifice sau să stingă raporturi juridice, ci un răspuns la o solicitare anterioară a reclamantei, cu rol de corespondenţă.

Ca atare, în raport cu capătul principal al cererii de chemare în judecată (astfel cum a rezultat în urma disjungerii dispuse de către tribunal) - obligaţie de a face -, Înalta Curte reţine că, în speţă, competenţa de soluţionare a cauzei se stabileşte prin aplicarea prevederilor art. 94 şi ale art. 107 C. proc. civ., potrivit cu care instanţa competentă material şi teritorial este judecătoria în a cărei circumscripţie domiciliază sau îşi are sediul pârâtul, dacă legea nu prevede altfel.

Prin urmare, având în vedere că sediul pârâţilor este în comuna Bughea de Sus, judeţul Argeş, Înalta Curte, în temeiul art. 135 alin. (4) C. proc. civ., va stabili competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Câmpulung, în a cărei circumscripţie teritorială se află sediul pârâţilor.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Stabileşte competenţa de soluţionare a cauzei în favoarea Judecătoriei Câmpulung.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 11 iunie 2024.