Applicability of labor law liability vs. delictual civil liability for public officials holding positions of public dignity

Şedinţa publică din data de 23 aprilie 2024

Deliberând asupra recursului civil, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei.

1. Obiectul cererii de chemare în judecată.

Prin cererea înregistrată la 6 martie 2018, sub dosarul nr. x/2018, pe rolul Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti, reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi a solicitat atragerii răspunderii civile patrimoniale a pârâtului A. şi obligarea sa la plata sumei de 12.676.539,74 RON.

Prin sentinţa nr. 10052 din 20 septembrie 2018, s-a admis excepţia necompetenţei materiale a Judecătoriei Sectorului 3 Bucureşti şi s-a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Tribunalului Bucureşti.

Prin încheierea din 13 noiembrie 2018, Tribunalul Bucureşti, secţia a III-a civilă a respins excepţia necompetenţei funcţionale.

La 8 noiembrie 2019, pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă s-a înregistrat, sub dosarul nr. x/2019, cererea de chemare în judecată a aceleiaşi reclamante, solicitând obligarea aceluiaşi pârât la plata sumei de 1.589.058,21 RON, prejudiciu şi dobândă legală aferentă acestei sume.

Prin încheierea din 21 iulie 2020 pronunţată în dosarul nr. x/2019, Tribunalului Bucureşti, secţia a IV-a civilă a admis excepţia litispendenţei şi a dispus trimiterea cauzei pentru soluţionare împreună cu dosarul nr. x aflat pe rolul Tribunalului Bucureşti, secţia a III-a civilă.

2. Hotărârea pronunţată în primă instanţă.

Prin sentinţa nr. 1657 din 3 noiembrie 2020, Tribunalul Bucureşti, secţia a IV-a civilă a respins excepţia inadmisibilităţii invocată de pârât, a admis cererea de chemare în judecată formulată de reclamantă şi a obligat pe pârât la plata sumei de 12.676.539,74 RON.

3. Hotărârea pronunţată în apel.

Prin decizia civilă nr. 1137A din 6 iulie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a admis apelul declarat de pârât, a schimbat în tot sentinţa în sensul respingerii cererii de chemare în judecată ca neîntemeiată şi a obligat intimata la pata către apelant a sumei de 32.592,6 RON cheltuieli reprezentând taxa de timbru.

4. Calea de atac formulată în cauză.

Împotriva deciziei nr. 1137A din 6 iulie 2022, Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă, a declarat recurs reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi.

Printr-o primă critică, s-a susţinut că, în mod greşit, instanţa de apel a reţinut că nu este incidentă răspunderea civilă delictuală, calificând raporturile juridice deduse judecaţii ca fiind raporturi de muncă, supuse dispoziţiilor Codului Muncii.

A menţionat recurenta-reclamantă că instanţa de control judiciar şi-a fundamentat această concluzie pe decizia nr. 46 din 15 decembrie 2008 şi decizia nr. 16 din 26 septembrie 2016, pronunţate în recurs în interesul legii, redând considerentele apreciate ca relevante.

În aprecierea sa, instanţa de control judiciar trebuia şi putea să observe că, în cauză, având în vedere calitatea de demnitar numit într-o funcţie publică, prin decizie a primului ministru, nu se aplică reglementările speciale, având în vedere ca art. 6 lit. e) din Legea nr. 188/1999 privind Statutul Funcţionarilor Publici statuează ca prevederile prezentei legi nu se aplică persoanelor numite sau alese în funcţii de demnitate publică.

În continuare, a susţinut că lipsesc subordonarea specifică raporturilor de muncă, contractul individual de munca, fişa postului, prin urmare, este mai mult decât evident că normele Codului muncii nu sunt îndestulătoare. Astfel, a apreciat că este imposibil de stabilit răspunderea intimatului-pârât prin raportare la normele Codului muncii, atâta vreme cât obligaţiile acestuia sunt prevăzute doar în normele legale, respectiv Legea nr. 500/2002, legea finanţelor publice.

A mai arătat că, la data săvârşirii faptei ilicite, pârâtul îndeplinea funcţia de Preşedinte al reclamantei, Agenţia Naţionala pentru Romi, fiind numit în funcţia de preşedinte cu rang de secretar de stat prin Deciziei Prim-ministrului nr. 25 din 9 ianuarie 2013, desfăşurându-şi activitatea în perioada 09.01.2013 - 11.11.2016. Or, dacă intenţia legiuitorului ar fi fost aceea ca raporturilor dintre persoanele care ocupă funcţie de demnitate publică să li se aplice raporturilor de muncă, nu le-ar fi exclus din sfera de aplicabilitate a prevederilor Legii nr. 18/1991, această reglementare fiind mai aproape de natura relaţiei dintre demnitarul public şi autoritatea pentru care exercită mandatul.

Recurenta-reclamantă a mai apreciat că aplicarea normelor civile, ca norme de drept comun, se face în raport cu dispoziţiile Codului muncii, nu în mod direct, ci numai după ce, în prealabil, s-a încercat întregirea normelor din acest cod cu alte norme cuprinse în legislaţia muncii şi numai dacă nu sunt incompatibile cu specificul raporturilor de muncă, rezerva compatibilităţii fiind precizată de art. 278 alin. (1) din Codul muncii.

În opinia acesteia, mandatul demnitarului reprezintă o categorie a dreptului public, întrucât legea îi precizează drepturile şi obligaţiile, precum şi limitele, astfel că răspunderea civilă a demnitarilor nu poate fi decât răspunderea civilă delictuală. Răspunderea patrimonială a demnitarilor, pentru prejudiciile cauzate autorităţii sau instituţiei publice din care fac parte, reglementată prin actele normative enumerate, nu se suprapune cu răspunderea patrimonială reglementată de Codul Muncii, dar poate urma răspunderea delictuală prevăzută de art. 1349 din C. civ.

Recurenta-reclamantă a menţionat că, deşi instanţa de control judiciar a respins excepţia inadmisibilităţii si a reţinut judecarea cauzei la instanţa civilă, nu a efectuat totuşi o analiză a răspunderii intimatului. Practic, instanţa de control judiciar a aplicat atât normele procesuale civile, dând relevanţă dispoziţiilor art. 9 C. proc. civ., reţinând totodată ca aplicabile normele substanţiale din dreptul muncii, deşi art. 266 din Codul muncii prevede că jurisdicţia muncii are ca obiect soluţionarea conflictelor de muncă cu privire la încheierea, executarea, modificarea, suspendarea şi încetarea contractelor individuale sau, după caz, colective de muncă prevăzute de prezentul cod, precum şi a cererilor privind raporturile juridice dintre partenerii sociali, stabilite potrivit prezentului cod.

A mai susţinut că nu are o importanţă deosebită tipul de răspundere care este antrenată în sarcina intimatului, deoarece între cele două forme ale răspunderii civile nu există deosebiri de esenţă.

Printr-o altă critică a invocat că instanţa de apel nu a mai realizat si analiza fondului dreptului.

În dezvoltarea acestei critici a susţinut că fapta intimatului-pârât, care în exercitarea atribuţiilor de serviciu nu a dispus măsuri pentru recuperarea prejudiciilor cauzate instituţiei, respectiv nu a dispus constituirea unei comisii pentru stabilirea persoanelor responsabile de cauzarea prejudiciilor constatate de către autorităţile statului, se circumscrie elementului material al laturii obiective a răspunderii civile delictuale, în această materie autorul răspunzând pentru cea mai simplă culpă.

A menţionat că legătura de cauzalitate reiese din materialitatea faptei, intimatul-pârât în calitate de preşedinte al instituţiei şi ordonator principal de credite nu a luat toate masurile necesare în vederea respectării legislaţiei în vigoare, respectiv prevederile art. 52 alin. (12) din Legea nr. 500/2002. În ceea ce priveşte suma de 3.233.586,89 RON, reprezentând cheltuieli pentru implementarea unui proiect din fonduri structurale, care nu au fost decontate din cauza modului de realizare absolut impropriu de către instituţia condusă de intimat, legătura de cauzalitate este evidentă şi reiese din materialitatea faptei, intimatul având atribuţii de conducere şi organizare a activităţii instituţiei.

Concluzionând, recurenta-reclamantă a apreciat că sunt întrunite condiţiile răspunderii civile delictuale, hotărârea instanţei de fond prin care intimatul-pârât a fost obligat la plata contravalorii prejudiciului fiind întemeiată.

În drept, au fost invocate motivele de recurs prevăzute de art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ.

5. Apărările formulate în cauză.

Intimatul-pârât A. a formulat întâmpinare, prin care a solicitat respingerea recursului ca nefondat, formulând, în esenţă, următoarele argumente în combaterea criticilor recurentei-reclamante:

Intimatul-pârât a susţinut că instanţa de apel a aplicat în mod corect prevederile art. 254, art. 255 şi art. 278 din Codul muncii, calificând raportul juridic dintre părţi ca fiind raport de muncă sui generis, având în vedere dezlegările date prin deciziile nr. 46/2008 şi nr. 16/2016, pronunţate de instanţa supremă în recurs în interesul legii.

Prin urmare, în aprecierea sa, răspunderea patrimonială a intimatului-pârât nu poate fi angajată decât în temeiul normelor şi principiilor răspunderii civile reglementate de Codul muncii, aşa cum prevede art. 254 din Codul muncii. De asemenea, a menţionat că nu există drept de opţiune între aplicarea Codului muncii, lege specială, şi legea generală (răspunderea civilă delictuală), întrucât legea specială se aplică cu prioritate.

6. Procedura de filtru.

Raportul întocmit în cauză, în condiţiile art. 493 alin. (2) şi (3) C. proc. civ. a fost analizat în completul filtru, fiind comunicat părţilor, iar prin încheierea din 27 februarie 2024, completul de filtru a admis, în principiu, recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi împotriva deciziei nr. 1137A din 6 iulie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

A fixat termen la 23 aprilie 2024, complet C5 noul C. proc. civ., în şedinţă publică, cu citarea părţilor în vederea soluţionării recursului.

II. Soluţia şi considerentele Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie.

Examinând decizia recurată, prin prisma criticilor formulate şi prin raportare la dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte reţine următoarele:

Motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ., vizează situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se întemeiază sau când cuprinde motive contradictorii sau străine de natura cauzei.

Textul consacră ipoteze diferite ale aceluiaşi motiv de casare -nemotivarea hotărârii- deoarece astfel trebuie calificată atât o hotărâre care nu este deloc motivată cât şi una care cuprinde motive contradictorii ori străine de natura litigiului.

Din perspectiva dispoziţiilor legale enunţate, Înalta Curte reţine că motivarea hotărârii înseamnă stabilirea în concret, clar şi concis a stării de fapt urmând o ordine cronologică, încadrarea unei situaţii particulare, de speţă, în cadrul prevederilor generale şi abstracte ale unei legi; scopul motivării fiind acela de a explica soluţia adoptată de instanţă. Întrucât motivarea hotărârilor judecătoreşti reprezintă un element de validitate a acestora, instanţa are obligaţia de a arăta argumentele pro şi contra ce au format convingerea în ceea ce priveşte soluţia pronunţată, argumente ce trebuie să se raporteze atât la susţinerile, apărările părţilor, cât şi la probele şi dispoziţiile legale incidente raportului juridic dedus judecăţii.

Potrivit art. 425 alin. (1) lit. b) C. proc. civ., în considerentele hotărârii se vor arăta obiectul cererii şi susţinerile pe scurt ale părţilor, expunerea situaţiei de fapt reţinute de instanţă pe baza probelor administrate, motivele de fapt şi de drept pe care se întemeiază soluţia, arătându-se atât motivele pentru care s-au admis, cât şi cele pentru care s-au înlăturat cererile părţilor

Prin urmare, motivarea hotărârii reprezintă arătarea stării de fapt şi de drept în baza cărora judecătorul pronunţă soluţia şi constituie o garanţie procesuală ce permite efectuarea controlului judiciar în calea de atac exercitată împotriva acesteia.

Obligativitatea motivării hotărârii constituie o condiţie a procesului echitabil prevăzută de art. 21 din Constituţie şi respectiv art. 6 alin. (1) din Convenţia Europeană a Drepturilor Omului. Or, dreptul la un proces echitabil nu poate fi considerat efectiv decât dacă susţinerile părţilor sunt examinate de instanţa ce are obligaţia legală de a proceda la o analiză a susţinerilor, argumentelor şi mijloacelor de probă, pentru a le aprecia pertinenţa. Cum motivul de nelegalitate prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ. se referă la situaţia în care hotărârea nu cuprinde motivele pe care se sprijină sau când cuprinde motive contradictorii ori străine de natura pricinii, Înalta Curte reţine că fundamentul acestui motiv de nelegalitate rezidă din nerespectarea prevederilor art. 425 lit. b) C. proc. civ., potrivit cărora hotărârea judecătorească trebuie să cuprindă "motivele de fapt şi de drept care au format convingerea instanţei".

Raportând cele expuse la decizia recurată, Înalta Curte reţine că în raport de obiectul dedus judecaţii întemeiat pe instituţia răspunderii civile delictuale, instanţa de apel în argumentarea/motivarea soluţiei adoptate a dezvoltat atât motivele de fapt cât şi de drept ce au determinat soluţia pronunţată.

Astfel, instanţa de apel în raport de obiectul dedus judecaţii a procedat la analiza naturii juridice a litigiului şi a răspunderii pârâtului în raport de faptele imputate reţinând că acesta "a avut calitatea de Preşedinte a ANR în perioada 09.01.2013 - 11.11.2016, fiind numit prin Decizia Prim-ministrului nr. 25/2013 şi, susţine intimata, nu ar fi întreprins nicio măsură în vederea stabilirii persoanelor vinovate şi a recuperării prejudiciilor aduse bugetului de stat prin implementarea necorespunzătoare a unor proiecte finanţate din fonduri publice, lăsând să se împlinească termenul de prescripţie extinctivă".

Din această perspectivă, instanţa de apel a reţinut că prin dispoziţiile art. 1 din O.U.G. nr. 78/2004:

"se înfiinţează Agenţia Naţională pentru Romi, organ de specialitate al administraţiei publice centrale, cu personalitate juridică, în subordinea Guvernului [...]", iar aceasta se afla, în perioada în care funcţia de preşedinte era ocupată de apelant, în coordonarea ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului.

Potrivit art. 3 din acelaşi act normativ, "Agenţia Naţională pentru Romi este condusă de un preşedinte cu rang de secretar de stat, numit prin decizie a primului-ministru (sic!), la propunerea ministrului pentru coordonarea Secretariatului General al Guvernului."

În raport de dispoziţiile legale enunţate, instanţa de apel şi-a argumentat/motivat soluţia adoptată, reţinând că "preşedintele Agenţiei Naţionale pentru Romi este o funcţie de demnitate publică numită, fiind asimilat secretarului de stat şi numit printr-o decizie politică de către Prim-ministru".

În argumentarea/motivarea soluţiei adoptate, instanţa de apel a mai reţinut că "prin Decizia nr. 46 din 15 decembrie 2008, de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Secţiile Unite a reţinut că "prestarea muncii se realizează în cadrul unor raporturi sociale care, odată reglementate prin norme de drept, devin, de regulă, raporturi juridice de muncă. În această categorie intră raporturile de muncă (de serviciu) ale [...] persoanelor care deţin demnităţi publice [...]." Soluţia a fost ulterior reafirmată de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie - Completul competent să judece recursul în interesul legii, prin Decizia nr. 16 din 26 septembrie 2016.

În argumentarea/motivarea soluţiei pronunţate, instanţa de apel a reţinut că în condiţiile în care pârâtul "a fost deţinătorul unei demnităţi publice, între părţi au existat raporturi juridice de muncă sui generis, pentru care nu se încheie un contract individual de muncă, iar răspunderea paratului pentru modul în care şi-a îndeplinit sau nu şi-a îndeplinit atribuţiile ce îi reveneau în calitate de demnitar nu poate fi angajată decât pe tărâmul dreptului muncii. În aceste condiţii, cererea intimatei-reclamantei de angrenare a răspunderii civile delictuale a apelantului este neîntemeiată, întrucât, în cauză, nu este incidentă această formă de răspundere".

Din perspectiva celor expuse, în condiţiile în care instanţa de apel şi-a argumentat/motivat atât în fapt cât şi în drept soluţia adoptată prin stabilirea naturii raporturilor juridice dintre părţi, Înalta Curte reţine că în cauză nu sunt incidente dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 C. proc. civ.

Nefondate sunt şi susţinerile recurentei reclamante legate de incidenţa motivului de recurs prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., hotărârea a fost dată cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material, invocat de recurentă ca temei de drept al recursului declarat în condiţiile în care ipotezele circumscrise acestui motiv se referă la situaţiile în care instanţa aplică un act normativ care nu este incident în pricina dedusă judecăţii, dă eficienţă unei norme generale în condiţiile existenţei unei norme speciale aplicabile, dă o interpretare greşită textului de lege aplicabil în cauză.

Astfel, Înalta Curte reţine că în condiţiile în care faţă de calitatea pârâtului de "deţinător al unei demnităţi publice" ce determină astfel natura juridică a raporturilor dintre părţi ca fiind raporturi juridice de munca sui generis, răspunderea pârâtului pentru modul în care şi-a îndeplinit sau nu şi-a îndeplinit atribuţiile ce îi reveneau în calitate de demnitar nu poate fi angajată decât pe tărâmul dreptului muncii, nefiind incidentă instituţia răspunderii civile delictuale invocată de reclamantă.

Din perspectiva celor expuse, cum criticile recurentei nu se circumscriu dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ., Înalta Curte în temeiul art. 496 C. proc. civ., urmează a respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi împotriva deciziei nr. 1137A din 6 iulie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge, ca nefondat, recursul declarat de reclamanta Agenţia Naţională pentru Romi împotriva deciziei nr. 1137A din 6 iulie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IV-a civilă.

Definitivă.

Pronunţată în şedinţă publică astăzi, 23 aprilie 2024.