Judicial review of refusal to approve staffing plan changes and salary adjustments for court clerk promotions under public sector salary law

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin contestaţia formulată la data de 20 septembrie 2019 sub nr. x/2019 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K. au solicitat în contradictoriu cu pârâţii: Ministrul Justiţiei din România, Ministerul de Justiţie din România, în calitate de ordonator principal de credite; Curtea de Apel Bacău, Tribunalul Neamţ, în calitate de ordonator terţiar de credite şi Tribunalul Bacău, în calitate de ordonator terţiar de credite, să se dispună:

- obligarea domnului Ministru al Justiţiei din România, să emită un Ordin privind aprobarea statelor de funcţii ale Curţii de Apel Bacău în sensul luării în considerare a funcţiilor de grefieri arhivari cu studii superioare, conform rezultatelor examenului organizat în cadrul Curţii de Apel Bacău în data de 08.12.2018 şi transformării posturilor existente de grefieri arhivari cu studii medii în posturi de grefieri arhivari cu studii superioare în mod corespunzător, temeiul de drept constituindu-l dispoziţiile art. 135 alin. (2) din Legea nr. 304/2004 republicată, art. 8 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004, art. 10 alin. (1) teza a doua din Legea nr. 554/2004 şi Anexa V, Cap. II, pct. 7, 8 şi 9 din Legea nr. 153/2017;

- obligarea pârâtei Curtea de Apel Bacău prin Preşedintele instanţei să emită decizii de modificare a încadrării personalului, conform rezultatelor examenului organizat în cadrul Curţii de Apel Bacău în data de 08.12.2018 şi promovat de petenţi, temeiul de drept constituindu-l art. 39 din Regulamentul aprobat prin Hotărârea C.S.M. nr. 181/29.03.2007 şi modificat prin Hotărârea C.S.M. nr. 820/11.07.2018.

- obligarea pârâţilor Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Bacău să achite diferenţele salariale dintre salariile cuvenite conform funcţiei promovate prin concurs şi salariile efectiv plătite, de la momentul definitivării rezultatelor concursului - 13.12.2018 şi până în prezent, actualizate la momentul plăţii cu dobânda legală, precum şi obligarea pârâtelor să plătească pe viitor salariul cuvenit conform funcţiei promovate pentru reclamantul B., grefier-arhivar in cadrul Curţii de Apel Bacău; temeiul constituindu-l dispoziţiile art. 60 alin. (1) din Legea nr. 567/2004;

- obligarea pârâţilor Ministerul Justiţiei, Curtea de Apel Bacău şi Tribunalul Neamţ să achite diferenţele salariale dintre salariile cuvenite conform funcţiei promovate prin concurs şi salariile efectiv plătite, de la momentul definitivării rezultatelor concursului - 13.12.2018 şi până în prezent, actualizate la momentul plăţii cu dobânda legală, precum şi obligarea pârâţilor să plătească pe viitor salariul cuvenit conform funcţiei promovate pentru salariaţii A., C., E., F., G., H., I., J., K., grefieri-arhivari în cadrul Tribunalului Neamţ şi instanţelor subordonate, temeiul constituindu-l dispoziţiile art. 60 alin. (1) din Legea nr. 567/2004;

- obligarea pârâţilor Ministerul Justiţiei, Curtea de Apel Bacău şi Tribunalul Bacău să achite diferenţele salariale dintre salariile cuvenite conform funcţie promovate prin concurs şi salariile efectiv plătite, de la momentul definitivării rezultatelor concursului - 13.12.2018 şi până în prezent, actualizate la momentul plăţii cu dobânda legală, precum şi obligarea pârâtelor să plătească pe viitor salariul cuvenit conform funcţiei promovate pentru reclamanta D., grefier arhivar în cadrul Judecătoriei Moineşti; temeiul constituindu-l dispoziţiile art. 60 alin. (1) din Legea nr. 567/2004;

- obligarea pârâţilor la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

Prin sentinţa civilă nr. 700/31 octombrie 2019, Curtea de Apel Bucureşti a admis excepţia necompetenţei teritoriale şi a declinat competenţa de soluţionare a cauzei privind pe reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Justiţiei şi Ministrul Justiţiei în favoarea Curţii de Apel Bacău - S.C.A.F.

Prin decizia nr. 6909 pronunţată la data de 17 decembrie 2020, Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal a stabilit competenţa soluţionării cauzei privind pe reclamanţii B., F., J., A., E., I., C., G., K., D. şi H., în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Justiţiei, în favoarea Curţii de Apel Bacău, secţia A II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal.

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 35/2021 pronunţată la 25 martie 2021, Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia lipsei calităţii procesuale pasive, invocată de Ministerul Justiţiei, ca nefondată, a admis acţiunea reclamanţilor A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., în contradictoriu cu pârâtul Ministrul Justiţiei, a obligat pârâtul Ministerul Justiţiei să emită ordin privind aprobarea statelor de funcţii ale Curţii de Apel Bacău în sensul includerii funcţiilor de grefieri arhivari cu studii superioare concurs promovat de reclamanţi conform examenului organizat de Curtea de Apel Bacău la data de 8 decembrie 2018, iar după emiterea ordinelor a obligat pârâta Curtea de Apel Bacău să emită deciziile de modificare a încadrării salariale a reclamanţilor ca efect al promovării examenului din 8.12.2018, de la grila salarizare "studii medii" - la grila "studii superioare" şi a obligat pârâţii Ministerul Justiţiei şi Curtea de Apel Bacău, să achite reclamanţilor drepturile salariale cuvenite pentru încadrarea - studii superioare - începând cu data validării concursului din 8 decembrie 2018 la zi, actualizat la data plăţii cu dobânda legală, iar pe viitor să plătească reclamanţilor salariul cuvenit pentru grila - cu studii superioare -.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 35/2021 pronunţate la 25 martie 2021 de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal a declarat recurs Ministerul Justiţiei prin Ministrul Justiţiei, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond respingerea acţiunii ca neîntemeiată.

După prezentarea istoricului speţei, instituţia pârâtă a susţinut că instanţa de fond a aplicat greşit prevederile art. 7 alin. (1) lit. o) din Regulamentul de ordine interioară al instanţelor judecătoreşti aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 1375/2015 din 17 decembrie 2015, ale art. 38 alin. (1), art. 43 şi art. 44 din Legea 567/2004.

Prima critică a vizat faptul că raţionamentul Curţii de Apel Bacău este total greşit în ceea ce priveşte respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei, fiind încălcat principiul disponibilităţii, întrucât intimaţii-reclamanţi nu au solicitat prin acţiune obligarea pârâţilor la alocarea fondurilor necesare plăţii.

În ceea ce priveşte capătul de cerere privind obligarea Ministerului Justiţiei la emiterea de către ministrul justiţiei a unui ordin de modificare a statelor de funcţii, soluţia pronunţată pe fondul cauzei este nelegată şi netemeinică.

Sub acest aspect a precizat că promovarea personalului auxiliar de specialitate în funcţii de execuţie este prevăzută de art. 43 şi art. 44 din Legea nr. 567/2004 şi, astfel, în raport cu dispoziţiile legale incidente în cauză, în absenţa unei reglementări exprese în lege a studiilor superioare drept condiţie a încadrării grefierilor arhivari, respectiv grefierilor registratori, astfel cum e reglementată în cazul grefierilor la art. 33 alin. (1) lit. e) din acest act normativ, nu se poate promova în funcţia de grefier arhivar sau registrator cu studii superioare, chiar dacă grefierul arhivar/registrator încadrat cu studii medii a absolvit studii juridice superioare şi a susţinut examenul de promovare corespunzător, întrucât s-ar adăuga la lege.

Prin urmare, deoarece Legea nr. 567/2004 nu prevede studii superioare pentru funcţia de grefier arhivar, respectiv grefier registrator, refuzul Ministerului Justiţiei nu poate fi unul nejustificat, aşa cum greşit a apreciat instanţa de fond, transformarea postului prin promovare fiind nelegală.

Fiind vorba despre promovarea personalului auxiliar at instanţei, instanţa de fond a reţinut în motivarea hotărârii Legea nr. 153/2017 privind salarizarea personalului plătit din fonduri publice, arătând că prevede drepturi salariale pentru arhivari şi registratori cu studii superioare.

Instanţa nu ia în considerare că obiectul Legii nr. 153/2017 este reprezentat de salarizarea personalului din sectorul bugetar, iar nu de modul de încadrare pe funcţii, neavând deci legătură cu condiţiile de ocupare a funcţiilor din aparatul bugetar, ori cu stabilirea modalităţii/condiţiilor de promovare în funcţie.

Simpla modificare de către Consiliul Superior al Magistraturii a Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea concursului ori examenului pentru definitivare în funcţie, promovare în grade/trepte profesionale, ori chiar organizarea acestui concurs nu sunt de natură a înlătura dreptul Ministerului Justiţiei de apreciere cu privire la necesitatea operării acestor modificări.

Promovarea pe o funcţie superioară nu poate avea loc în condiţiile actualului statut al personalului auxiliar de specialitate.

Norma din Legea-cadru nr. 153/2017 care prevede modul de salarizare a grefierilor cu studii superioare nu poate fi considerată ca fiind în conflict cu cea existentă în legea care reglementează statutul profesional - Legea nr. 567/2004, aceasta din urmă având un alt obiect de reglementare, respectiv condiţiile de numire în funcţie.

În speţă, normele în discuţie nu se află în contradicţie, întrucât nu au acelaşi obiect, iar legea ulterioară, adică Legea cadru de salarizare nr. 153/2017, nu conţine o dispoziţie legală expresă de abrogare a textului art. 38 din Legea nr. 567/2004.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând sentinţa recurată, în raport cu actele şi lucrările dosarului, prin prisma criticilor invocate prin cererea de recurs şi a normelor de drept incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat, neputându-se reţine că instanţa de fond ar fi interpretat eronat dispoziţiile legale.

Referitor la criticile legate de lipsa calităţii procesuale pasive a Ministrului Justiţiei, Înalta Curte reţine că prin susţinerile recurentului Ministerul Justiţiei nu sunt combătute în mod explicit argumentele instanţei de fond care a reţinut calitatea procesuală pasivă a instituţiei recurente în raport de caracterul subsidiar al capătului de cerere privind plata drepturilor salariale faţă de primele două capete de cerere. De asemenea, instanţa de fond a făcut referire la prevederile art. 131 alin. (2) şi art. 132 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 304/2004, prevederi ce nu au făcut obiectul analizei I.C.C.J. în decizia nr. 13/2016, pronunţată de completul competent să soluţioneze recursul în interesul legii.

Totodată, Înalta Curte apreciază că obligaţia Ministerului Justiţiei de achitare a drepturilor salariale cuvenite reclamanţilor trebuie privită în contextul temeiului juridic avut în vedere de instanţa fondului pentru respingerea excepţiei lipsei calităţii procesuale pasive a Ministerului Justiţiei, respectiv calitatea acestuia de ordonator principal de credite, în virtutea căreia gestiona bugetele instanţelor.

Din perspectiva fondului, instanţa de control judiciar reţine că demersul intimaţilor vizează obligarea pârâţilor la modificarea statului de funcţii şi la emiterea deciziei de încadrare în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare, ca urmare a promovării examenului organizat de Curtea de Apel Bacău la data de 08.12.2018, respectiv de promovare din funcţia de grefier arhivar cu studii medii în funcţia de grefier arhivar cu studii superioare şi plata diferenţelor de drepturi salariale începând cu data de 08.12.2018, la zi, actualizate cu indicele de inflaţie la data plăţii efective, precum şi plata dobânzii legale aferente drepturilor pretinse, de la data exigibilităţii sumelor până la data plăţii efective.

Înalta Curte reţine că baza legală în temeiul căreia a fost organizat acest examen este Legea nr. 153/2017 respectiv Anexa V, cap. II pct. 7, 8 şi 9 prin care s-au introdus funcţiile de grefier-arhivar treapta I, II şi debutant, cu nivel de studii superioare.

În vederea executării dispoziţiilor legale anterior indicate, Consiliul Superior al Magistraturii prin Hotărârea nr. 820/2018 a decis modificarea şi completarea Regulamentului privind organizarea şi desfăşurarea concursului şi examenului pentru definitivare în funcţie, promovare în grade sau trepte profesionale superioare şi din funcţia de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare în cadrul aceleiaşi instanţe sau aceluiaşi parchet, precum şi în funcţii de execuţie a personalului auxiliar de specialitate la instanţe şi parchete superioare, aprobat prin Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 181/2007 cu modificările şi completările ulterioare.

Prin această hotărâre au fost stabilite condiţiile de participare la examenul de promovare din funcţia de grefier cu studii medii în cea de grefier cu studii superioare (art. 101 alin. (4), dar şi modalitatea de numire în noile funcţii (art. 39 şi 41).

Contrar susţinerilor recurentului-pârât, Înalta Curte reţine că această condiţie de studii medii, prevăzută de art. 38 alin. (1) din Legea nr. 567/2004, se cere doar în momentul recrutării în funcţia de grefier arhivar. Or, în prezenta cauză nu este vorba de un concurs de recrutare, ci de un examen de promovare în funcţie conform dispoziţiilor art. 43 din Legea nr. 576/2004 şi art. 81 şi 82 din hotărârea CSM 181/2007.

Legea nr. 567/2004 prevede condiţii de încadrare şi condiţii de promovare a personalului auxiliar, iar Legea cadru nr. 153/2017 prevede promovarea personalului plătit din fonduri publice şi arată expres că aceasta se va face potrivit prevederilor din statute sau alte acte normative specifice domeniului de activitate, aprobate prin legi, hotărâri ale guvernului sau acte administrative ale ordonatorului principal de credite, după caz.

Or, aceste acte sunt Legea nr. 567/2004 privind statutul personalului auxiliar de specialitate al instanţelor judecătoreşti şi al parchetelor de pe lângă acestea şi al personalului care funcţionează în cadrul Institutului Naţional de Expertize Criminalistice, respectiv Hotărârea CSM nr. 181/2007, examenul fiind organizat de Curtea de Apel Bacău, în acord cu prevederile specifice domeniului de activitate.

Prin urmare, refuzul recurentului-pârât Ministerul Justiţiei este nejustificat, deoarece cadrul legal prezent permite atât organizarea examenului de promovare din funcţia de grefieri arhivari cu studii medii în funcţia de grefieri arhivari cu studii superioare, cât şi salarizarea acestora, neputând fi primite alegaţiile acestuia cu privire la necesitatea modificării Legii nr. 567/2004 în sensul reglementării condiţiei studiilor superioare pentru numirea în funcţiile de grefier arhivar.

Emiterea deciziilor de numire în funcţie a grefierilor declaraţi admişi la examenul organizat de Curtea de Apel Bacău la data de 08.12.2018, conform prevederilor art. 39 şi 41 din Hotărârea Consiliului Superior al Magistraturii nr. 820/2018 se poate face doar ulterior modificării statelor de funcţii şi de personal, prin ordin al Ministrului Justiţiei, prin raportare la prevederile art. 135 alin. (1) din Legea nr. 304/2004, republicată şi modificată "Statele de funcţii şi de personal pentru curţile de apel, tribunale, tribunale specializate, judecătorii şi parchete se aprobă prin ordin al ministrului Justiţiei."

Înalta Curte nu poate primi nici susţinerile în sensul că cercetarea aspectelor referitoare la promovarea grefierilor arhivari, în vederea emiterii ordinului de aprobare a statelor de funcţii, precum şi operaţiunea de emitere a acestui ordin, reprezintă chestiuni de oportunitate, asupra cărora apreciază angajatorul şi ordonatorul principal de credite, neputând fi supuse cenzurii instanţei judecătoreşti.

Este adevărat că manifestarea de voinţă a autorităţii publice, în actul său decizional este ghidată şi de criteriul oportunităţii acestei măsuri, fără a se ignora însă criteriul legalităţii, nefiind de acceptat un act administrativ oportun, însă nelegal.

Într-adevăr, oportunitatea actului administrativ se manifestă prin posibilitatea emitentului de a alege în mod subiectiv şi conjunctural momentul şi amploarea intervenţiei, soluţia sa corespunzând interesului concret pe care îşi propune să îl asigure.

Însă, apreciind oportunitatea faţă de anumite circumstanţe, autoritatea publică trebuie să respecte limitele legale şi constituţionale, pentru a evita conturarea unui exces de putere, iar oportunitatea văzută ca posibilitate de apreciere pe care legea o permite unei structuri administrative ţine de legalitatea actului, jurisprudenţa actuală consacrând această abordare.

În egală măsură, Înalta Curte reţine că, inserând excesul de putere printre temeiurile acţiunii în contencios administrativ, definit ca "exercitarea dreptului de apreciere al autorităţile publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor", art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004 oferă o consacrare normativă atribuţiei instanţei de a examina conduita autorităţilor publice inclusiv din perspectiva modului de exercitare a puterii discreţionare şi încadrării ei în limitele marjei de apreciere conferite de lege, răspunzând imperativului menţinerii unui echilibru rezonabil între interesul public şi drepturile subiective sau interesele legitime private ce pot fi lezate prin actul administrativ emis sau prin refuzul emiterii acestuia în scopul valorificării dreptului subiectiv privat, act administrativ asimilat. Altfel spus, oportunitatea se află în strânsă dependenţă cu puterea discreţionară a autorităţii publice, desemnând facultatea acesteia dată de lege de a alege, după aprecierea sa, între mai multe soluţii posibile, aplicabile la cazul concret, existând deci o marjă de libertate lăsată la libera apreciere a unei autorităţi, astfel încât să poată recurge, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, la orice mijloc de acţiune, în limitele competenţei sale.

Instanţa de contencios administrativ, cu atributul deplinei jurisdicţii pe care o are, este îndreptăţită a analiza oportunitatea din perspectiva excesului de putere, privită aşa cum rezultă din dispoziţiile art. 2 alin. (1) lit. n) din Legea nr. 554/2004, ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităţilor publice prin încălcarea limitelor competenţei prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor.

În cauză, nu au fost contestate nici organizarea examenului şi nici rezultatele acestuia, fiind legale şi producând efecte juridice. În plus, organizarea examenului de promovare nu este condiţionată de existenţa vreunui aviz sau aprobări prealabile din partea Ministerului Justiţiei, refuzul acestuia de a emite ordinul privind aprobarea statelor de funcţii ale Curţii de Apel Bacău cu luarea în considerare şi a funcţiilor de grefieri arhivari cu studii superioare, conform rezultatelor examenului organizat, fiind nejustificat şi vătămând dreptul intimaţilor-reclamanţi.

Prin urmare, criticile dezvoltate prin cererile de recurs nu sunt apte a duce la casarea sentinţei recurate, care a fost pronunţată şi motivată cu interpretarea şi aplicarea corectă a dispoziţiilor legale aplicabile în cauză, astfel că, în temeiul art. 20 din Legea nr. 554/2004 şi art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul, ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Justiţiei - Ministrul Justiţiei/Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie împotriva sentinţei nr. 35/2021 din 25 martie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bacău, secţia a II-a civilă, de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2023.