Administrative financial correction for public procurement irregularities: application of non bis in idem principle and loss of litigation interest

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin acţiunea formulată la data de 18 noiembrie 2015 şi completată pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, reclamantul Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad a solicitat, în contradictoriu cu pârâţii Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Program operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice" şi Ministerul Pentru Societatea Informaţională, Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale:

- anularea deciziei de soluţionare a contestaţiei nr. 1611/03.02.2016 emisă de Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru POS CCE.

- anularea notei de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare înregistrata sub nr. x/16.04.2015 emisă de Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru programul Operaţional Sectorial "Creşterea Competitivităţii Economice".

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 208/2016 pronunţată la 20 septembrie 2016, Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia lipsei calităţii procesuale pasive invocată de Ministerul Comunicaţiilor şi pentru Societatea Informaţională - Organismul Intermediar pentru Promovarea Societăţii Informaţionale, a respins acţiunea formulată şi completată de reclamantul Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad în contradictoriu cu acest pârât, a admis acţiunea formulată şi completată de reclamantul Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad în contradictoriu cu pârâtul Ministerul Fondurilor Europene - Autoritatea de Management pentru Programul Operaţional Sectorial Creşterea Competitivităţii Economice reprezentat prin Ministerul Finanţelor Publice şi a anulat Decizia privind soluţionarea contestaţiei nr. 1611/03.02.2016 şi Nota nr. x/08.04.2015 emise de Ministerul Fondurilor Europene.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 208/2016 pronunţate la 20 septembrie 2016 de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad şi Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene/fost Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene).

Reclamantul Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad a invocat dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 6 şi 8 C. proc. civ. şi a solicitat casarea sentinţei atacate şi trimiterea dosarului spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În cuprinsul motivelor de recurs a menţionat că actele administrativ fiscale sunt lovite de nulitate absoluta, prin prisma cauzei ilicite si a puterii de lucru judecat si, de asemenea a arătat ca s-a utilizat un temei juridic eronat în raport cu data obţinerii finanţării, în virtutea activitaţii legii, ca urmare a Deciziei Curtii Constitutionale 66/2011.

Instanţa fondului a admis cererea de chemare in judecata însă, s-a pronunţat doar cu privire la excepţia puterii de lucru judecat si a inadmisibilităţii cercetării unei persoane de două ori, pentru aceeaşi fapta in cadrul mai multor proceduri paralele.

Consideră că hotărârea pronunţată de către instanţa de fond este nemotivată şi nelegală întrucât, a omis să se pronunţe cu privire la: - nulitatea Notei de constatare a neregulilor si de stabilire a corecţiilor financiare raportat la baza juridică eronată utilizată pentru aplicarea corecţiei financiare, pentru cauză ilicită, pentru nemotivare; - inexistenţa în speta a unei nereguli in sensul dispoziţiilor art. 2 alin. (1) lit. a) din O.U.G. nr. 66/2011 fata de lipsa unei abateri din partea beneficiarului si respectiv, a unui prejudiciu creat bugetului UE si/sau fondurilor publice nationale printr-o suma plătita necuvenit; - sancţiunea este disproporţionată şi nejustificată.

Reclamantul apreciază că, neanalizând aceste critici, instanţa fondului nu a procedat la o cercetare efectiva a fondului, motiv pentru care se impune casarea hotărârii atacate, cu consecinţa trimiterii acesteia spre rejudecare instanţei fondului.

Prin motivele de recurs pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene/fost Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene), după expunerea pe larg a situaţiei de fapt, a istoricului speţei şi a legislaţiei incidente, a adus următoarele critici.

În mod eronat instanţa fondului reţinut că, faţă de soluţia Curţii de Apel Alba Iulia dată prin sentinţa definitivă nr. 301/18.12.2014 pronunţată în dosarul nr. x/2014 (a fost anulată nota nr. x/12.02.2013 şi decizia nr. 302255/11.09.2013), prin emiterea actelor contestate, reclamantul a fost pus în situaţia în care pentru aceleaşi fapte i s-au aplicat două măsuri administrative constând fiecare într-o corecţie de 25% din valoarea contractului de prestări servicii nr. x/02.11.2010.

Susţine că această interpretare dată situatiei de fapt este greşită, întrucât prin activitatea de verificare a aspectelor cu posibile implicaţii financiare a fost demarată prin suspiciunea de fraudă nr. 232670 comunicată beneficiarului (reclamantului-intimat) prin nota nr. x/12.02.2013 de stabilire a corecţiei financiare de 25% din valoarea contractului nr. x/02.11.2010 şi finalizată, astfel după cum reclamă dispoziţiile art. 6 alin. (1) şi (3) şi art. 21 alin. (13) din O.U.G. nr. 66/2011, prin nota de constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/08.04.2015.

Mai mult, nu poate fi legitimată constatarea potrivit căreia prin emiterea notei de constatare nr. x.04.2015 s-au aplicat reclamantului-intimat pentru aceleaşi fapte două măsuri administrative constând fiecare într-o corectie financiară de 25% din valoarea contractului nr. x/02.11.2010, în condiţiile în care, prin nota de constatare se menţionează la punctul 11: că valoarea creanţei bugetare rezultate din aplicarea corecţiei financiare este 0 RON, suma fiind reţinută deja cu ocazia verificărilor administrative asupra cererilor de rambursare.

Pe cale de consecinţă nu se poate da eficienţă considerentelor instanţei prin care se reţine că, nota de constatare nr. x/08.04.2015 este generată de comunicarea sentinţei civile nr. 301/18.12.2014 (pronunţată în dosarul x/2014 - cu obiect anularea notei nr. x/12.02.2013), pentru că nota de constatare ce face obiectul cauzei reprezintă actul administrativ prin care s-a încheiat activitatea de "verificare în baza suspiciunii de fraudă nr. 232670/10.10.2012.

Astfel, în condiţiile în care, nu sunt în ipoteza aplicării a două măsuri administrative identice pentru aceleaşi nereguli, instanţa fondului în mod eronat a apreciat că o atare situatie implică o executare cumulată a corecţiei financiare şi că este contrară principiului non bis in idem în materie administrativă.

În egală măsură, reţinerea de către instanţa fondului a incidentei dispoziţiilor art. 271 din Normele metodologice de aplicare a O.U.G. nr. 66/2011 aprobate prin H.G. nr. 875/2011 este fundamentată plecând de la o situaţie premiză ce nu se verifică în cauzul în speţă şi care ar presupune, anularea definitivă prin hotărâre judecătorească a notei de constatare nr. x/12.02.2013 pentru motive de formă sau nelegalitate a stabilirii debitorului, aspect care ar conferi autorităţii competente, în temeiul art. 20 din O.U.G. nr. 66/2011, obligaţia de a solicita structurii de control să întreprindă măsurile prevăzute în art. 21 din aceeaşi ordonanţă, în vederea elaborării unui nou titlu de creantă.

Aşadar, atâta vreme cât, din aspectele prezentate este evident faptul că reclamantul a încălcat normele legale în materia achiziţiilor publice, motivele de nelegalitate invocate de aceasta în cuprinsul cererii de chemare în judecată, astfel cum aceasta a fost completată, sunt total neîntemeiate.

Totodată, prin emiterea Notei de constatare a neregulilor şi stabilire a corecţiilor financiare nr. x/08.04.2015 pârâte a respectat dispoziţiile legale ce reglementează activitatea de verificare a suspiciunilor de fraudă.

Fată de cele ce preced, solicită admiterea recursului formulat, casarea sentinţei recurate şi reţinerea cauzei spre rejudecarea fondului.

4. Apărări formulate în cauză

Recurenta-reclamantă a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a solicitat, în principal, respingerea recursului declarat de minister ca nemotivat şi în subsidiar, respingerea căii de atac ca nefondată şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurenta-pârâtă a depus întâmpinare, în cuprinsul căreia a solicitat, în principal, admiterea recursului declarat de minister şi constatarea nulităţii cererii de recurs formulată de reclamant şi în subsidiar, respingerea căii de atac ca nefondată.

Recurentul pârât a depus răspuns la întâmpinare.

Recurentul-reclamant a depus note de sedinţă prin care invocă nulitatea recursului faţă de lipsa calităţii procesuale a M.F.P. în exercitarea recursului - lipsa de capacitate de folosinţă a drepturilor procesuale.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursurilor

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate şi în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte constată următoarele.

Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad este beneficiarul proiectului "Sistem Medical Informatic Integrat", cod SMIS 6205, în cadrul POS-CCE, fiind încheiat Contractul de finanţare nr. x/05.10.2010.

În vederea realizării proiectului reclamantul a demarat procedura de achiziţii publice, care s-a finalizat cu încheierea contractului de prestări servicii nr. x/02.11.2010 cu asocierea S.C. A. S.A. şi S.C. B. S.R.L.

Ca urmare a aspectelor semnalate în Suspiciunea de fraudă nr. 232670/2012, potrivit căreia au fost sesizate încălcări ale legislaţiei în materia achiziţiilor publice, s-a procedat la o verificare documentară ce a avut drept scop analizarea aspectelor cu posibile implicaţii financiare.

În urma controlului demarat s-a încheiat Nota de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare pentru programele operaţionale în cadrul obiectivului convergenţă nr. 8956/08.04.2015 prin care reclamantului i s-a aplicat o corecţie de 25% din valoarea contractului de prestări servicii nr. x/02.11.2010.

Pârâtul Ministerul Fondurilor Europene a constatat că reclamantul în calitate de autoritate publică contractantă a stabilit prin documentaţia de atribuire criterii de calificare, respectiv cele privind experienţa similară şi experienţa experţilor propuşi care sunt discriminatorii şi disproporţionate în raport de serviciile ce urmau a fi prestate şi nu sunt justificate corespunzător în nota justificativă de alegere a acestor criterii.

Împotriva acestei note de constatare a neregulilor reclamantul a formulat contestaţie administrativă care, prin Decizia nr. 1611/03.02.2016 a fost respinsă, apreciindu-se că Nota de Constatare a neregulilor şi de stabilire a corecţiilor financiare nr. x/08.04.2015 este temeinică şi legală.

Anterior, în legătură cu aspectele constatate de pârât prin actele administrative menţionate, reclamantul a mai făcut obiectul unui control similar care s-a finalizat prin emiterea Notei nr. x/12.02.2013 şi Completarea nr. 1821/21.02.2013 prin care, reclamantului i s-a aplicat ca măsura administrativă o corecţie de 25% din valoarea contractului de prestări servicii nr. x/02.11.2010.

Acţiunea în anulare a acestor acte administrative şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 302255/11.09.2013 a făcut obiectul dosarului nr. x/2014 de pe rolul Curţii de Apel Alba Iulia care, în rejudecare după casare, prin sentinţa civilă nr. 171 din 19 iulie 2017 a respins ca nefondată acţiunea în contencios administrativ formulată de reclamantul Sanatoriul de Pneumofiziologie Brad. Hotărârea a rămas definitivă prin perimarea recursului declarat de către reclamantă.

În acest context în dosarul nr. x/2015, Curtea de Apel Alba Iulia a reţinut că până la rămânerea definitivă a soluţiei asupra contestaţiei împotriva notei nr. x/12.02.2013, a completării nr. 1821/21.02.2013 şi a Deciziei de soluţionare a contestaţiei administrative nr. 302255/11.09.2013, pârâtul a demarat o nouă reverificare documentară a reclamantului care s-a finalizat prin emiterea notei de constatare nr. x/08.04.2015, astfel că reclamantul se afla la momentul emiterii acestuia act administrativ în situaţia în care pentru aceleaşi fapte i s-au aplicat două măsuri administrative constând fiecare într-o corecţie de 25% din valoarea contractului de prestări servicii nr. x/02.11.2010, conduită ce contravine principiului non bis in idem în materie administrativă.

Analizând criticile aduse de către pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene/fost Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene), instanţa de recurs reţine că sunt nefondate, pentru următoarele considerente:

Recurentul-pârât a susţinut că instanţa fondului a reţinut eronat că ar fi aplicat pentru aceeaşi faptă două măsuri administrative constând fiecare într-o corecţie de 25% din valoarea contractului de prestări servicii nr. x/02.11.2010, întrucât valoarea creanţei bugetare rezultate din aplicarea celei de-a doua corecţii financiare este 0 RON.

Instanţa de recurs nu poate valida această critică, întrucât pârâtul prin cele arătate anterior recunoaşte aplicarea a două sancţiuni pentru aceeaşi faptă, dar consideră că nu a încălcat legea, deoarece valoarea creanţei bugetare zero.

Dincolo de împrejurarea că recurentul nu indică norma de drept material greşit aplicată, Înalta Curte apreciază că însăşi faptul că valoarea zero a creanţei bugetare stabilite este de natură a infirma susţinerea referitoare la legalitatea notei de constatare atacate, în lipsa indicării unui temei concret care să fi impus emiterea acesteia.

Deşi susţine că nu au fost aplicate două măsuri administrative identice pentru aceeaşi neregulă, neexistând astfel o încălcare a principiului "non bis in idem", recurentul nu aduce nici o argumentaţie în sprijinul acestei susţineri.

Nu este întemeiată nici susţinerea recurentului, potrivit căreia instanţa fondului a reţinut în mod eronat incidenţa în speţă a dispoziţiilor art. 271 din H.G. nr. 875/2011, atât timp cât din conţinutul sentinţei atacate rezultă contrariul - curtea de apel a argumentat în mod explicit că, în speţă, autoritatea publică emitentă a notei de constatare nu putea face aplicarea textului legal menţionat.

Pentru toate aceste considerente, Înalta Curte va respinge recursul declarat de pârâtul Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene/fost Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) ca nefondat.

Cu privire la recursul formulat de reclamantul Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad

Potrivit dispoziţiilor art. 32 alin. (1) lit. d) şi art. 33 din C. proc. civ., una dintre cele patru condiţii de exercitare a acţiunii civile rezidă în justificarea unui interes.

Interesul reprezintă folosul practic, material sau moral, pe care îl urmăreşte cel ce investeşte o instanţă de judecată cu o cerere (acţiune sau cale de atac), acesta trebuind să fie determinat, legitim, personal, născut şi actual.

Prin urmare, interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, pe tot parcursul soluţionării unei cauze, nu doar cu prilejul promovării acţiunii sau formulării căii de atac.

Literatura de specialitate şi practica judiciară au stabilit că interesul reprezintă o condiţie generală ce trebuie îndeplinită în cadrul oricărui proces civil, trebuind să fie îndeplinit nu doar cu prilejul promovării acţiunii ci şi pe tot parcursul soluţionării unei cauze.

Înalta Curte are în vedere faptul că, interesul reclamantului Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad pentru exercitarea recursului împotriva sentinţei recurate, prin care s-a admis cererea de chemare în judecată şi s-au anulat actele contestate nu mai există, dat fiind că recursul instituţiei pârâte este nefondat. În acest context şi în raport cu dispoziţiile art. 32 coroborat cu art. 33 C. proc. civ., recursul reclamantului va fi respins ca lipsit de interes.

Pentru toate considerentele expuse la punctul anterior, în temeiul art. 20 alin. (3) din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, cu modificările şi completările ulterioare, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ. Înalta Curte va respinge recursul declarat de Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene/fost Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) împotriva sentinţei nr. 208/2016 din 20 septembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat şi recursul declarat de Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad, ca lipsit de interes.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de Ministerul Investiţiilor şi Proiectelor Europene (fost Ministerul Fondurilor Europene/fost Ministerul Dezvoltării, Administraţiei Publice şi Fondurilor Europene) împotriva sentinţei nr. 208/2016 din 20 septembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Respinge recursul declarat de Sanatoriul de Pneumoftiziologie Brad împotriva sentinţei nr. 208/2016 din 20 septembrie 2016 pronunţate de Curtea de Apel Alba Iulia, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca lipsit de interes.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2023.