Pay-equality suit by environmental inspectors barred as inadmissible for lack of an administrative act

Şedinţa publică din data de 9 februarie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul litigiului dedus judecăţii

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată sub nr. x/21.09.2017 reclamanţii A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN. şi OOO. au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, următoarele:

- obligarea pârâtului la revocarea cu efect retroactiv, până la momentul înfiinţării Gărzii Forestiere prin O.U.G. nr. 32/2015 şi publicării acesteia în Monitorul Oficial partea I nr. 474 adică din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Naţionale de Mediu referitoare la condiţiile de salarizare;

- ca urmare admiterii petitului nr. 1, să se plătească retroactiv diferenţele salariale între cele cuvenite şi cele efectiv încasate aferente funcţiilor, începând cu data publicării O.U.G. nr. 32/2015 în Monitorul Oficial 30.06.2015 şi până la momentul ieşirii din vigoare a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Naţionale de Mediu.

La data de 08.12.2017 reclamanţii au formulat completare de acţiune, prin care solicită obligarea pârâtului la revocarea cu efect retroactiv, până la momentul înfiinţării Gărzii Forestiere prin O.U.G. nr. 32/2015 şi publicării acesteia în Monitorul Oficial partea I nr. 474 adică din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Naţionale de Mediu referitoare la condiţiile de salarizare un nou petit, respectiv obligarea pârâtului la recunoaşterea dreptului reclamanţilor de a beneficia de un nivel de salarizare cel puţin egal cu funcţionarii din cadrul Gărzii Forestiere.

Prin sentinţa civilă nr. 394 din data de 8 decembrie 2017 pronunţată în dosarul nr. x/2017, Curtea de Apel Cluj, a respins excepţia netimbrării cererii, invocată de pârât prin întâmpinare, a admis excepţia tardivităţii cererii invocată de pârât şi s-a respins ca tardivă cererea de chemare în judecată formulată de reclamanţi prin reprezentantul comun D., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, având ca obiect anulare act administrativ.

Prin decizia nr. 2349 pronunţată la 09 iunie 2020, în dosarul nr. x/2017 a Î.C.C.J. s-a admis recursul formulat de recurenţii-reclamanţi A., B., C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN., OOO. împotriva sentinţei civile nr. 394/2017 din 8 decembrie 2017 a Curţii de Apel Cluj, secţia a III-a de contencios administrativ şi fiscal, a casat sentinţa recurată şi a trimis cauza spre rejudecare aceleiaşi instanţe.

În rejudecare, cauza a fost înregistrată pe rolul Curţii de Apel Cluj la data de 03.09.2020 sub nr. dosar x/2017

2. Hotărârea primei instanţe

Prin sentinţa nr. 219/2020 din data de 21 decembrie 2020, Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal a respins excepţia tardivităţii, invocată de pârâtul Guvernul României prin întâmpinare, ca neîntemeiată, a respins modificarea de acţiune formulată la data de 16.11.2020, ca inadmisibilă şi a respins cererea de chemare în judecată formulată şi modificată de C., D., E., F., G., H., I., J., K., L., M., N., O., P., Q., R., S., T., U., V., W., X., Y., Z., AA., BB., CC., DD., EE., FF., GG., HH., II., JJ., KK., LL., MM., NN., OO., PP., QQ., RR., SS., TT., UU., VV., WW., XX., YY., ZZ., AAA., BBB., CCC., DDD., EEE., FFF., GGG., HHH., III., JJJ., KKK., LLL., MMM., NNN. şi OOO., în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, ca neîntemeiată.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva sentinţei nr. 219/2020 pronunţate la 21 decembrie 2020 de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal au declarat recurs reclamanţii, care invocând prevederile art. 488 alin. (1) pct. 5 şi 8 C. proc. civ. au solicitat admiterea recursului, casarea sentinţei şi pe fond admiterea acţiunii.

După prezentarea istoricului speţei şi indicarea prevederilor legale incidente, recurenţii-reclamanţi au precizat următoarele:

- prin hotărârea dată, instanţa a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii - art. 488 alin. (1) pct. 5, întrucât odată cu respingerea precizării de acţiune din 16.11.2020, ca inadmisibilă, consideră că instanţa de judecată a creat o vătămare ce nu ar putea fi înlăturată.

Arată că, la solicitările instanţei de fond, au formulat o precizare care avea la bază faptul că ambele acte, atât cel referitor la salarizarea funcţionarilor Gărzii Naţionale de Mediu - H.G. nr. 1005/2002, cât şi cel referitor la salarizarea funcţionarilor Gărzii Forestiere - O.U.G. nr. 32/2015 (sau în prezent Legea-cadru nr. 153/2017) sunt acte normative (în cuprinsul lor nu există destinatari determinaţi, ci doar determinabili şi, în plus, toate actele sunt publicate în M. Of. nefiind comunicate în mod individual către salariaţi) şi au acelaşi grad de generalizare, în sensul că, fie dacă se consultau prevederile referitoare la Garda Naţională de Mediu, fie dacă se urmăreau prevederile referitoare la Garda Forestieră se ajungea, ca în final, să se indice care era salariul pentru fiecare categorie de funcţionar din cadrul fiecărei instituţii (păstrându-se inegalitatea pe care au evidenţiat-o).

Mai apoi, au înţeles să îşi precizeze cererea de chemare în judecată în sensul înlocuirii unei cereri (unui petit) de realizare cu o cerere în constatare, fără să se dea termen de judecată, ci doar să se menţioneze acest lucru în încheierea de şedinţă, modificare care poate avea loc oricând, chiar şi după primul termen de judecată la care părţile sunt legal citate.

Ulterior, au solicitat instanţei să constate că O.U.G. nr. 32/2015 publicată în M. Of. partea I nr. 474 din 30 iunie 2015 a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 referitoare la condiţiile de salarizare aferente Gărzii Naţionale de Mediu şi în subsidiar; să se constate că la nivel conceptual art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 a devenit nelegal prin emiterea O.U.G. nr. 32/2015.

Se susţine că norma prevăzută la art. 204 alin. (2) urmăreşte un interes public (dreptul la apărare, principiul disponibilităţii), astfel că, hotărârea instanţei privitoare la această chestiune este nulă absolut fiind incidente prevederile art. 174 alin. (2) C. proc. civ.

Aşadar, având în vedere temeiul de drept pe care şi-au formulat precizarea, reclamanţii consideră că instanţa de fond a încălcat regulile de procedură a căror nerespectare atrage sancţiunea nulităţii, în sensul că aceasta trebuia să reţină că şi-au modificat un petit în realizare într-unul în constatare şi să procedeze în continuare la soluţionarea acestuia, iar dacă, mai apoi, ar fi considerat că petitul este inadmisibil în materia contenciosului administrativ (şi nu inadmisibil pentru că s-ar fi depus tardiv). Curtea trebuia să aprecieze în considerentele hotărârii chestiunile invocate, adică dacă actul referitor la salarizarea Gărzii Forestiere a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 or, acest lucru nu s-a întâmplat.

- Hotărârea s-a dat cu încălcarea sau aplicarea greşită a normelor de drept material - art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.

a) Contrar celor reţinute de către instanţa de fond, recurenţii nu au susţinut niciodată faptul că Parlamentul, respectiv Guvernul (în calitatea lor de leguitori) ar realiza politica salarială a personalului din fonduri publice, ci doar au solicitat instanţei să constate că, prin emiterea unui nou act normativ -O.U.G. nr. 32/2015 şi publicarea sa în M. Of. -, art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 cu privire la salarizarea personalului din Garda Naţională de Mediu a fost abrogat sau a devenit nelegal la nivel conceptual (a se vedea precizarea de acţiune depusă în 16.11.2020). Aşadar, nu au solicitat instanţei de judecată ca aceasta să intervină şi să stabilească ea singură politica salarială a personalului din fonduri publice.

Curtea nu trebuia să creeze alte norme în locul celor abrogate/nelegale sau să le substituite cu altele, ci doar trebuia să facă o simplă constatare. Ulterior, Guvernul sau Parlamentul (leguitorul) ar fi avut rolul să stabilească politica salarială, Curtea neîncălcând principiul separaţiei puterilor în stat.

b) instanţa a aplicat greşit şi normele referitoare la egalitatea în drepturi, respectiv la existenţa unei discriminări între funcţionarii GNM şi Gărzii Forestiere. Raportat la atribuţiile fiecărei instituţii, apreciază că nu ar fi incident doar un privilegiu pentru funcţionarii GF, ci există o discriminare clară întrucât, reclamanţii au atribuţii mult mai vaste şi mai largi şi un salariu net inferior.

Decizia CCR nr. 794/2016 are în vedere "nivelul maxim al salariului de bază/indemnizaţiei de încadrare", care trebuie să includă şi drepturile stabilite sau recunoscute prin hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile/definitive, urmează să se stabilească prin raportare la aceeaşi funcţie, grad, gradaţie, vechime în muncă şi în specialitate, aceleaşi condiţii de studii, din cadrul înfregii categorii profesionale, respectiv familii ocupaţionale, indiferent de instituţie sau autoritate publică, motiv pentru care salariile din GNM şi GF trebuie să fie la acelaşi nivel.

În concluzie, pentru toate aspectele invocate solicită instanţei de control judiciar pronunţarea unei soluţii de admitere a prezentului recurs, cu consecinţa schimbării în parte a hotărârii recurate şi admiterii cererii de chemare în judecată aşa cum a fost completată şi precizată.

4. Apărări formulate în cauză

Intimatul-pârât a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a soluţiei instanţei de fond.

Recurenţii-reclamanţi au depus răspuns la întâmpinare.

II. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport de criticile formulate prin cererea de recurs, apărările invocate prin întâmpinare şi dispoziţiile legale incidente, Înalta Curte constată că recursul este nefondat.

În cauză, reclamanţii au învestit instanţa de contencios administrativ şi fiscal cu o acţiune prin care au solicitat, în contradictoriu cu pârâtul Guvernul României, obligarea pârâtului la revocarea cu efect retroactiv, până la momentul înfiinţării Gărzii Forestiere prin O.U.G. nr. 32/2015 şi publicării acesteia în Monitorul Oficial, partea I, nr. 474 din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012 privind organizarea şi funcţionarea Gărzii Naţionale de Mediu referitoare la condiţiile de şi obligarea pârâtului la recunoaşterea dreptului reclamanţilor de a beneficia de un nivel de salarizare cel puţin egal cu funcţionarii din cadrul Gărzii Forestiere.

Ulterior, în rejudecare, după casare, reclamanţii au depus precizare la acţiune solicitând a se constata că O.U.G. nr. 32/2015 publicată în M. Of. partea I nr. 474 din 30 iunie 2015 a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 referitoare la condiţiile de salarizare aferente Gărzii Naţionale de Mediu şi în subsidiar; să se constate că la nivel conceptual art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 a devenit nelegal prin emiterea O.U.G. nr. 32/2015.

Înalta Curte constată că soluţia de respingere a acţiunii este corectă, impunându-se doar substituirea motivării sentinţei atacate pentru argumentele în continuare arătate.

Prin cererea de chemare în judecată depusă în data de 21 septembrie 2017, reclamanţii a solicitat revocarea cu efect retroactiv, adică din 30 iunie 2015, a art. 17 teza 2-a din H.G. nr. 1005/2012. Ulterior, au solicitat să se constate că O.U.G. nr. 32/2015 publicată în M. Of. partea I nr. 474 din 30 iunie 2015 a abrogat art. 17 teza a 2-a din H.G. nr. 1005/2012 referitoare la condiţiile de salarizare aferente Gărzii Naţionale de Mediu.

Înalta Curtea constată că acţiunea este inadmisibilă, având în vedere dispoziţiile art. 1,8 din Legea 554/2004.

Astfel, art. 1 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 stabileşte că "orice persoană care se consideră vătămată într-un drept al său ori într-un interes legitim, de către o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri, se poate adresa instanţei de contencios administrativ competente, pentru anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins sau a interesului legitim şi repararea pagubei ce i-a fost cauzată".

Potrivit art. 2 lit. c) din Legea nr. 554/2004, prin act administrativ se înţelege "actul unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate publică, în regim de putere publică, în vederea organizării executării legii sau a executării în concret a legii, care dă naştere, modifică sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, în sensul prezentei legi, şi contractele încheiate de autorităţile publice care au ca obiect punerea în valoare a bunurilor proprietate publică, executarea lucrărilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziţiile publice…", iar potrivit alin. (2) al aceluiaşi articol sunt asimilate actelor administrative unilaterale "şi refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim ori, după caz, faptul de a nu răspunde solicitantului în termenul legal".

De asemenea, potrivit art. 2 lit. f) din Legea nr. 554/2004, prin contencios administrativ se înţelege "activitatea de soluţionare de către instanţele de contencios administrativ competente potrivit legii organice a litigiilor în care cel puţin una dintre părţi este o autoritate publică, iar conflictul s-a născut fie din emiterea sau încheierea, după caz, a unui act administrativ, în sensul prezentei legi, fie din nesoluţionarea în termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim".

Potrivit art. 8 alin. (1) din Legea nr. 554/2004:

"Persoana vătămată într-un drept recunoscut de lege sau într-un interes legitim printr-un act administrativ unilateral, nemulţumită de răspunsul primit la plângerea prealabilă sau care nu a primit niciun răspuns în termenul prevăzut la art. 2 alin. (1) lit. h), poate sesiza instanţa de contencios administrativ competentă, pentru a solicita anularea în tot sau în parte a actului, repararea pagubei cauzate şi, eventual, reparaţii pentru daune morale. De asemenea, se poate adresa instanţei de contencios administrativ şi cel care se consideră vătămat într-un drept sau interes legitim al său prin nesoluţionarea în termen sau prin refuzul nejustificat de soluţionare a unei cereri, precum şi prin refuzul de efectuare a unei anumite operaţiuni administrative necesare pentru exercitarea sau protejarea dreptului sau interesului legitim".

Se constată că art. 8 din Legea nr. 554/2004 (cu denumirea marginală "Obiectul actiunii judiciare") impune limitele cu privire la acţiunea în contencios administrativ.

Prin urmare persoana poate fi vătămată fie prin emiterea unui act administrativ, fie prin nesoluţionarea unei cereri sau prin neefectuarea unei operaţiuni. Or, niciuna din aceste ipoteze nu se regăseşte în cauză. Nu se contestă un act administrativ şi nici un refuz nejustificat al autorităţii, ci se solicită constatarea abrogării unui act administrativ.

Trebuie precizat că Legea contenciosului administrativ nu permite constatarea abrogării unui act normativ şi nici obligarea autorităţii la revocarea actului, cu efect retroactiv.

În consecinţă, Înalta Curte va respinge ca nefondat recursul promovat, menţinând soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii, însă conform considerentelor arătate mai sus.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de A., E., M., U., Y., CC., GG., KK., SS., WW., AAA., EEE., III., MMM., B., F., Z., DD., HH., LL., PP., TT., XX., BBB., FFF., JJJ., NNN., S., W., AA., EE., II., MM., QQ., UU., CCC., GGG., KKK., OOO., D., H., T., X., BB., FF., JJ., NN., RR., VV., ZZ., G., HHH., LLL. împotriva sentinţei civile nr. 219/2020 din 21 decembrie 2020 pronunţate de Curtea de Apel Cluj, secţia a III-a contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 09 februarie 2023.