Limitation period for separate compensation action under Art. 19 Law No. 554/2004 and start date for damages arising from a continuous administrative harm

Şedinţa publică din data de 14 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

1. Circumstanţele cauzei

Prin cererea înregistrată la data de 01.04.2021 pe rolul Curţii de Apel Bucureşti reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al F.G.A. cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/19.04.2016 şi dispună: - obligarea F.G.A. la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale; - obligarea intimatului F.G.A. la plata cheltuielilor de judecată ocazionate de prezentul litigiu.

La data de 11.06.2021 reclamanta a depus cerere modificatoare solicitând, în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 să oblige F.G.A. la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat prin respingerea cererii de plată nr. x din 19.04.2016 constând: - în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0.2 %/zi întârziere conform Normei A.S.F. nr. 23/2014 - 4288.36 RON, calculate până la data de 24.06.2021 şi în continuare până la data plăţii efective; - în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1080 din 27 mai 2022 Curtea de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată excepţia inadmisibilităţii acţiunii, a admis excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune şi a respins cererea de chemare în judecată, astfel cum a fost modificată, privind pe reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garatare a Asiguraţilor, ca fiind prescrisă.

3. Recursul exercitat în cauză

Împotriva sentinţei a declarat recurs reclamanta A. S.A., criticând-o pentru nelegalitate şi, în temeiul dispoziţiilor art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., a solicitat casarea în parte a hotărârii, în privinţa soluţiei pronunţate asupra excepţiei prescripţiei şi trimiterea cauzei la Curtea de Apel Bucureşti pentru soluţionare pe fond.

În motivarea recursului s-a arătat că prin formularea cererii modificatoare A. tinde la angajarea răspunderii patrimoniale a Fondului de Garantare a Asiguraţilor şi la repararea prejudiciului cauzat prin întârzierea la plată a despăgubirilor la care era îndreptăţită în temeiul dreptului de regres al asigurătorului, solicitând obligarea acestuia la plata de daune interese moratorii pe zi de întârziere.

Temeiul acţiunii îl constituie, pe de o parte, anularea deciziei F.G.A. nr. 14452/03.05.2018 în dosarul nr. x/2018, soluţie rămasă definitivă la data de 13.10.2021, iar, pe de altă parte, întârzierea plăţii despăgubirilor, care a persistat până la 28.10.2021 când Fondul de Garantare a Asiguraţilor a procedat la plata despăgubirilor, rezultând astfel că prejudiciul cauzat a fost unul continuu.

În condiţiile în care în dosarul nr. x/2018 a fost anulată decizia nr. 14452 din 03.05.2018 prin care a fost respinsă cererea de plată a A., iar instanţa nu a obligat Fondul de Garantare a Asiguraţilor în mod direct la plata de despăgubiri, ci l-a obligat la analiza pe fond a cererii, consecinţa a fost reducerea despăgubirilor în unele cazuri, iar în altele chiar respingerea acestora, astfel încât determinarea prejudiciului nu s-a putut face cu adevărat decât după analiza pe fond a cererilor de plată de către intimatul-pârât. Prin urmare, este nelegală soluţia primei instanţe de respingere a acţiunii ca prescrise.

A mai susţinut recurenta că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., relevante în acest sens fiind dispoziţiile art. 2526, redate în cererea de recurs, astfel încât fiind în prezenţa unui prejudiciu continuu, al cărui cuantum nu putea fi precizat în totalitate până la data plăţii efective a despăgubirilor, nu se poate pune problema prescripţiei dreptului material la acţiune.

Sub aspectul evidenţiat a făcut trimitere la poziţia exprimată de Ministerul Public şi reţinută în Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie pronunţată într-un recurs în interesul legii în interpretarea art. 19 din Legea nr. 554/2004 şi a afirmat că în prezenta cauză prejudiciul suferit prin neplata sumei datorate a încetat abia la data plăţii despăgubirilor, respectiv 29.10.2021, dreptul său la acţiune nefiind, prin urmare, prescris.

Pornind de la art. 19 din Legea nr. 554/2004, care stabileşte că promovarea pe cale separată a unei cereri privind acordarea de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului produs printr-un act administrativ nelegal poate avea loc înăuntrul unui termen de prescripţie de 1 an de la data la care persoana prejudiciată a cunoscut sau putea să cunoască cuantumul prejudiciului şi având în vedere că obligarea la despăgubiri a autorităţii administrative presupune îndeplinirea condiţiilor pentru angajarea răspunderii civile delictuale, a arătat că a existat o jurisprudenţă consistentă în sensul că termenul de 1 an trebuie calculat de la data la care persoana prejudiciată a luat cunoştinţă de hotărârea judecătorească definitivă prin care actul administrativ prejudiciabil a fost declarat nelegal.

Această interpretare a fost, însă, ajustată prin Decizia nr. 22/2019 pronunţată în recursul în interesul legii de către Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie, în sensul că s-a stabilit că data de la care curge termenul de prescripţie nu mai este în mod necesar legată de data stabilirii în mod definitiv a caracterului nelegal al actului şi nici de data comunicării actului, data de la care curge termenul urmând a fi stabilit de la caz la caz, în funcţie de împrejurările concrete ale cauzei.

Totuşi, a subliniat recurenta, la paragraful 77 din decizie s-au reţinut următoarele: "Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ.."

În speţă, decizia privind refuzul de plată al Fondului de Garantare a Asiguraţilor a fost declarată nelegală, hotărârea devenind definitivă abia la data de 13.10.2021, astfel că, în acord cu dispoziţiile Legii nr. 554/2004 şi considerentele Deciziei Î.C.C.J nr. 22/2019, dreptul la acţiune al reclamantei s-a născut abia după această dată, neintervenind prescripţia. În plus, prin hotărârea prin care a fost anulată decizia de respingere a cererii de plată nu a fost în mod automat recunoscut dreptul reclamantei la plata de despăgubiri, fiind stabilit doar caracterul nelegal al refuzului pentru motivul precizat de pârât în decizia nr. 14452/03.05.2018, ulterior fiind stabilit dreptul reclamantei la despăgubiri şi, implicit, dobândirea caracterului cert al prejudiciului.

Concluzionând, recurenta a reiterat susţinerea conform căreia nu pot fi primite argumentele instanţei de fond în sensul că A. cunoştea sau trebuia să cunoască prejudiciul cauzat prin plata cu întârziere a despăgubirilor de la împlinirea celor 30 de zile de la depunerea cererii de plată şi a menţionat că solicitarea de obligare la plata de daune interese moratorii are natura unei cereri accesorii faţă de cererea principală de plată, iar legea specială ce guvernează raporturile dintre părţi instituie, în mod expres, un termen special de prescripţie de 5 ani, astfel cum rezultă din art. 13 alin. (6) din Legea nr. 213/2015.

Din această perspectivă a invocat motivul de casare referitor la greşita interpretare şi aplicare a normelor de drept material ce reglementează prescripţia dreptului la acţiune şi a arătat că prima instanţă a încălcat prevederile art. 2537 din C. civ., precum şi natura juridică a daunelor interese moratorii care au un caracter accesoriu faţă de dreptul principal la plata de despăgubiri, conchizând în sensul că, din moment ce dreptul la despăgubiri al reclamantei nu a fost considerat prescris, faţă de caracterul accesoriu al daunelor interese moratorii, este evident că nici dreptul la a solicita obligarea Fondului la plata de daune interese moratorii, accesorii dreptului principal, nu poate fi considerat prescris.

4. Apărările formulate de intimat

Intimatul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a depus întâmpinare şi, fără a invoca excepţii, a solicitat respingerea recursului ca nefondat şi menţinerea ca legală a hotărârii primei instanţe.

5. Considerentele Înaltei Curţi asupra recursului

Examinând sentinţa atacată prin prisma criticilor formulate, Înalta Curte constată fondat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în sensul că soluţia de admitere a excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune a fost dată cu interpretarea greşită a dispoziţiilor legale incidente.

Demersul judiciar al reclamantei, astfel cum a fost modificat prin cererea depusă la data de 11.06.2021, vizează obligarea pârâtului Fondul de Garantare a Asiguraţilor, în temeiul dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004, la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat acesteia prin soluţionarea cu întârziere şi respingerea cererii de plată înregistrate sub nr. x/19.04.2016, constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2 %/zi de întârziere conform normei A.S.F. nr. 23/2014, calculate până la data de 6/9/2021 şi în continuare până la data plăţii efective, iar, în subsidiar, constând în dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Soluţionând cauza în primă instanţă, Curtea de Apel Bucureşti a respins acţiunea ca fiind prescrisă, reţinând că reclamanta se găsea în situaţia în care cunoştea existenţa prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ, respectiv prin decizia nr. 14452/03.05.2018, încă de la momentul la care a luat la cunoştinţă de existenţa acesteia, dată de la care a început să curgă termenul de prescripţie de 1 an.

Reclamanta a criticat soluţia primei instanţe, invocând prin cererea de recurs formulată încălcarea şi aplicarea greşită a normelor de drept material aplicabile în materia prescripţiei extinctive.

Astfel, s-a susţinut că în temeiul art. 19 raportat la art. 28 din Legea nr. 554/2004, calcularea termenului de prescripţie trebuie să se facă cu respectarea regulilor stabilite în C. civ., considerându-se că sunt relevante în speţă prevederile art. 2526 şi cele ale art. 2537 din actul normativ indicat, conform argumentelor expuse în recurs şi consemnate la pct. 3 din prezenta decizie.

Criticile recurentei-reclamante sunt apreciate fondate de instanţa de control judiciar, de natură să atragă casarea sentinţei atacate cu privire la excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, cu consecinţa trimiterii cauzei pentru rejudecare aceleiaşi instanţe.

Regula instituită de legea contenciosului administrativ este ca acţiunea în anularea actului administrativ să conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât şi repararea pagubei cauzate.

Spre deosebire de regula stabilită prin art. 8 din Legea nr. 554/2004, conform căreia cererea de daune se formulează odată cu acţiunea principală în anularea actului administrativ, reglementarea cuprinsă în art. 19 din aceeaşi lege constituie excepţia, fapt pentru care s-a instituit atât posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire ca urmare a emiterii unui act administrativ vătămător, cât şi un termen de prescripţie aferent acestui caz special reglementat de lege.

Potrivit art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004: "Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care aceasta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei", iar conform alin. (2) al aceluiaşi text de lege: "Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

Aşadar, legea contenciosului administrativ dă posibilitatea exercitării separate a acţiunii în despăgubire faţă de acţiunea în anularea actului, însă numai dacă acest lucru nu a fost posibil odată cu exercitarea acţiunii în anularea actului, potrivit regulii instituite în cadrul art. 8 din lege.

În speţă, prima instanţă a apreciat că reclamanta se găsea în situaţia în care cunoştea existenţa prejudiciului cauzat prin emiterea actului administrativ, reprezentat de decizia nr. 14452/03.05.2018, încă de la momentul la care a luat la cunoştinţă de existenţa acesteia.

Înalta Curte nu poate valida raţionamentul logico-juridic ce a stat la baza soluţiei pronunţate de instanţa de fond asupra excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, apreciind în sens contrar, respectiv că întinderea prejudiciului nu putea fi cunoscută cu certitudine decât în urma pronunţării hotărârii judecătoreşti definitive prin care a fost invalidat/eliminat din ordinea juridică actul administrativ vătămător - decizia prin care cererea de plată a debitului principal a fost respinsă, independent de motivele respingerii acesteia.

În anul 2016, intimatul FGA a fost investit cu soluţionarea în fond a unei cereri de plată a despăgubirilor, în temeiul Legii nr. 215/2013, iar prin Decizia emisă în anul 2018, cererea de plată a fost respinsă în mod nelegal, în temeiul unui fine de neprimire, invalidat în mod definitiv de Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie.

Dat fiind că reclamanta a solicitat repararea prejudiciului ce i-a fost cauzat prin emiterea unui act administrativ nelegal, precum şi în considerarea faptului că acest prejudiciu a fost cuantificat prin raportare la mai multe criterii - penalităţi şi dobânzi, ce reprezintă prestaţii succesive, ce curg pe zi de întârziere - o determinare a întinderii acestuia nu putea fi realizată cu anticipaţie, încă de la momentul emiterii actului administrativ nelegal, reprezentat de Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, ci cel mai devreme după constatarea, în mod definitiv, a nelegalităţii acestei decizii.

Se impune această concluzie şi prin raportare la statuările instanţei supreme din Decizia nr. 22/2019 pronunţată într-un recurs în interesul legii, relevante pe subiectul analizat fiind considerentele reţinute la paragraful 32, potrivit cărora: "În situaţia în care paguba se produce într-un interval de timp care se sfârşeşte ulterior promovării acţiunii în anularea actului vătămător, reclamantul poate să solicite repararea pagubei, după caz: (. . . . . . . . . .) - pe calea unei acţiuni separate în despăgubiri în temeiul art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004, în termen de un an care începe să curgă de la data la care reclamantul a cunoscut sau trebuia să cunoască încetarea producerii pagubei, în care are suficient timp să stabilească întinderea acesteia."

În aceste condiţii, ţinând cont de faptul că recurenta-reclamantă a demonstrat, cu actele depuse la dosarul cauzei, că a fost în măsură a proceda la evaluarea prejudiciului cel mai devreme după constatarea nelegalităţii actului administrativ vătămător, precum şi în considerarea faptului că la data de 29.10.2021, când contul său a fost creditat cu suma stabilită în urma analizării pe fond a cererii de plată, intimatul FGA a recunoscut practic cuantumul debitului principal care ar fi trebuit să fie plătit reclamantei încă de la momentul emiterii acestui prim act vătămător, soluţia primei instanţe care a considerat ca fiind prescris dreptul material la acţiune faţă de data de 05.06.2018, data înregistrării pe rolul Curţii de Apel Bucureşti a acţiunii în anulare a deciziei nr. 14452/03.05.2018, este nelegală, fiind dată cu aplicarea greşită a dispoziţiilor art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În concluzie, Înalta Curte constată că în cauză este incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în ceea ce priveşte soluţionarea excepţiei prescripţiei dreptului material la acţiune, aspect de natură a determina casarea hotărârii sub acest aspect şi trimiterea cauzei spre rejudecare aceleiaşi instanţe, în vederea soluţionării fondului cererii în despăgubire.

Cât priveşte excepţia inadmisibilităţiii, Înalta Curte urmează să menţină soluţia şi considerentele statuate prin hotărârea judecătorească recurată în prezenta cauză, care au intrat în puterea lucrului judecat, nefăcând obiect al recursului.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 alin. (2) C. proc. civ., raportat la art. 20 alin. (3) din Legea nr. 544/2004 Înalta Curte va admite recursul declarat de reclamanta A. S.A, va casa sentinţa recurată şi va trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă, menţinând soluţia asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Admite recursul declarat de reclamanta A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1080 din 27 mai 2022 a Curţii de Apel Bucureşti, secţia a IX-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa recurată şi trimite cauza spre rejudecare la aceeaşi instanţă de fond.

Menţine soluţia asupra excepţiei inadmisibilităţii acţiunii.

Definitivă.

Pronunţată prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor de către grefa instanţei, conform art. 402 C. proc. civ., astăzi, 14 decembrie 2023.