Liability for damages arising from illegal administrative refusal in insurance guarantee proceedings: scope of compensation under Law 554/2004

Şedinţa publică din data de 14 decembrie 2023

Asupra recursurilor de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Cadrul procesual

Prin cererea de chemare în judecată înregistrată pe rolul Curţii de Apel Bucureşti la data de 01.04.2021, reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat instanţei de judecată să constate existenţa unui refuz nejustificat al FGA cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/24.06.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată, în conformitate cu dispoziţiile legale; obligarea intimatului FGA la plata cheltuielilor de judecată.

Reclamanta A. S.A. a depus cerere modificatoare, solicitând ca în temeiul art. 19 din Legea 554/2004 să se dispună obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA constând în: în principal, penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014 - 49518,08 RON, calculate până la 23.08.2021 şi în continuare până la data plăţii efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011, cu cheltuieli de judecată.

2. Soluţia instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 1959 din 16 decembrie 2021 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal au fost respinse ca nefondate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei acţiunii invocate de pârât.

A fost respinsă cererea de chemare în judecată formulată de către reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată, ca nefondată.

A fost respinsă cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulată de pârât, ca nefondată.

3. Cererile de recurs

Împotriva hotărârii pronunţate de instanţa de fond a formulat recurs reclamanta A. S.A., iar pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat recurs incident.

3.1 În motivarea căii de atac, recurenta-reclamantă A. S.A. a invocat motivul de nelegalitate întemeiat pe dispoziţiile art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând casarea în parte a hotărârii atacate şi, în rejudecare, admiterea acţiunii introductive de instanţă, astfel cum a fost modificată.

În susţinerea căii de atac promovate, recurenta - reclamantă a susţinut că hotărârea primei instanţe a fost pronunţată cu aplicarea greşită şi încălcarea normelor de drept material care stabilesc condiţiile în care poate fi angajată răspunderea autorităţii publice.

Astfel, a considerat că pârâtul FGA avea obligaţia de a lua toate măsurile necesare pentru deschiderea dosarului de daună, efectuarea verificărilor necesare şi urmarea procedurii de plată a despăgubirilor, cu respectarea prevederilor legale şi contractuale incidente, creanţele de asigurare instrumentate de FGA fiind creanţe invocate de recurentă împotriva B. S.A., în calitatea sa de asigurător RCA. Prin urmare, procedura de lichidare şi plată a creanţelor, raportat la art. 12 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 trebuia să se facă cu respectarea cadrului contractual şi legal aplicabile asigurărilor de tip RCA.

A arătat că prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, emisă la mai bine de 2 ani de la depunerea cererii de plată, FGA a respins în mod nejustificat cererea de plată. Faţă de decizia de respingere, A. a promovat acţiunea ce a făcut obiectul dosarului nr. x/2018 Prin decizia Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 4644/13.10.2021, pronunţată în dosarul nr. x/2018, a fost anulată Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, iar FGA a fost obligat să reanalizeze pe fond cererea de plată. În urma unei astfel de analize, intimatul - pârât a recunoscut dreptul A. la despăgubiri şi a efectuat plata despăgubirilor.

În opinia recurentei-reclamante, în cauza pendinte actul administrativ nelegal este reprezentat de Decizia FGA nr. 14452/03.25.2018, care a fost anulată prin hotărâre judecătorească. Faptul că printr-o astfel de hotărâre intimatul - pârât FGA nu a fost obligat direct la plată, ci la analiza pe fond a cererii de plată nu poate conduce la concluzia că răspunderea FGA nu poate fi angajată, deoarece o atare abordare ar reprezenta o nesocotire a puterii de lucru judecat a hotărârilor prin care a fost declarată nelegală decizia FGA.

Cât priveşte condiţia existenţei unui prejudiciu, recurenta-reclamantă a susţinut că prima instanţă a aplicat eronat prevederile art. 1535 alin. (1) C. civ., raportat la aspectele de fapt incidente în cauza pendinte, câtă vreme, ori de câte ori prejudiciul constă în lipsa de folosinţă asupra unei sume de bani, daunele datorate de cel în culpă se ridică la nivelul convenit de părţi sau stabilit de lege. Intimatul-pârât FGA a procedat la analizarea pe fond a cererii de plată abia după anularea Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, respectiv la mai bine de 5 ani de la data la care trebuie să fie efectiv achitate despăgubirile. Aşadar, prin soluţia dată cererii de plată prin Decizia nr. 14452/2018, FGA a lipsit A. de folosinţa sumelor de bani la care era îndreptăţită cu titlu de despăgubiri pentru o perioadă de peste 5 ani.

Recurenta-reclamantă a susţinut şi că există legătura de cauzalitate dintre faptă şi prejudiciu, câtă vreme întârzierea în soluţionarea cererii a fost generată de modalitatea în care FGA a soluţionat cererea de plată prin Decizia nr. 14452/2018.

Referitor la culpa autorităţii publice, recurenta-reclamantă a apreciat că aceasta este una evidentă, întrucât Fondul, ca structură de garantare creată de lege cu scopul de a asigura plata creanţelor de asigurare aparţinând unui asigurător falit, avea obligaţia să acţioneze în deplină concordanţă cu prevederile legale. În realitate însă, FGA nu a făcut decât să tergiverseze nepermis de mult soluţionarea cererilor de plată, lipsind A. de o sumă semnificativă de bani. Acţionând cu încălcarea chiar a scopului pentru care a fost creat, FGA a interpretat greşit prevederile legale, cu ignorarea impactului pe care această atitudine l-ar putea produce pe piaţa asigurărilor.

Concluzionând, recurenta-reclamantă a arătat că, în speţă, sunt îndeplinite condiţiile legale pentru a se dispune obligarea Fondului la plata de despăgubiri în vederea acoperirii prejudiciului generat A. prin neplata creanţei de asigurare, fiind greşite susţinerile primei instanţe în sensul neîndeplinirii condiţiilor legale pentru angajarea răspunderii FGA.

3.2 În motivarea recursului incident, pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor a invocat motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., solicitând admiterea recursului, casarea în parte a sentinţei recurate şi, pe fond, respingerea acţiunii astfel cum a fost modificată, pe cale de excepţie, având în vedere că prima instanţă a soluţionat cauza cu încălcarea prevederilor art. 18 şi art. 19, raportat la art. 8 din Legea nr. 554/2004, precum şi a art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii acţiunii, invocată în temeiul art. 19 raportat la art. 8 din Legea 554/2004, a arătat că în mod greşit a fost respinsă de prima instanţă, având în vedere că cererea de plată din prezenta cauză a fost soluţionată prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, care a fost contestată în dosarul nr. x/2018 şi prin care decizia contestată a fost anulată, iar Fondul a fost obligat să analizeze pe fond cererile de plată.

În acest sens, a invocat dispoziţiile art. 8 din Legea 554/2004, conform cărora acţiunea în anularea actului administrativ trebuie să conţină atât solicitarea de anulare a actului administrativ considerat vătămător, cât şi repararea pagubei cauzate.

A arătat că, având în vedere că în dosarul nr. x/2018 a fost obligat să analizeze cererile de plată pe fond şi nu să plătească sumele solicitate, iar pe de altă parte, potrivit art. 19 din Legea 554/2004, cererea pentru acordarea despăgubirilor poate să fie depusă pe cale separată, cu condiţia ca în prealabil să se fi solicitat anularea actului administrativ vătămător, a considerat că la acest moment A. S.A. nu are o creanţă certă, lichidă şi exigibilă, pentru a putea solicita despăgubiri, nefiind întrunite condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Referitor la excepţia tardivităţii acţiunii, a arătat că în mod greşit prima instanţă a respins această excepţie, încălcând dispoziţiile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 şi principiul specialia generalibus derogant, având în vedere că reclamanta putea solicita despăgubiri pentru pretinsa întârziere în soluţionarea cererii de plată cel mai târziu odată cu comunicarea deciziei de soluţionare a acesteia, şi nu la o diferenţă de 3 ani, acţiunea de faţă fiind tardivă în raport cu prevederile legii speciale, respectiv art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015 raportat la art. 8 şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Prin urmare, având în vedere faptul că reclamanta a contestat în 2018 decizia de respingere a despăgubirilor, la care solicită în prezenta cauză aplicarea de penalităţi/dobânzi, şi cum nu există niciun motiv să nu fi solicitat aceste daune moratorii odată cu debitul principal, respectiv în cadrul dosarului nr. x/2018, a considerat că acţiunea este tardivă în raport cu dispoziţiile legii speciale.

În opinia părţii, prima instanţă trebuia să arate în mod concret care sunt motivele de respingere a excepţiei tardivităţii.

Legat de excepţia prescripţiei dreptului material la acţiune, de asemenea, în mod eronat a fost respinsă, apreciindu-se că este formulată în termen faţă de dispoziţiile şi art. 11 alin. (2) şi art. 19 din Legea nr. 554/2004.

În cauză, cererea reclamantei de acordare a penalităţilor din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată este neîntemeiată, neexistând nicio bază legală pentru plata penalităţilor/dobânzilor, în condiţiile în care soluţia definitivă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie de anulare a Deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018 a fost pronunţată abia la data de 13.10.2021.

Astfel, a aratat că instanţa de judecată nu s-a raportat la solicitarea reclamantei care a arătat prin cererea modificatoare faptul că prejudiciul i-a fost cunoscut din a 31-a zi de la data depunerii cererii de plată.

A apreciat recurentul-pâtât că susţinerea reclamantei în sensul că prezenta actiune nu putea fi depusă înainte de soluţionarea dosarului nr. x/2018 sau de identificarea practicii instanţei judecătoreşti în materia acestui tip de cereri ori de pronuntarea Deciziei 29/2020 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie - Completul pentru dezlegarea unor chestiuni de drept este nereală, deoarece prezenta acţiune a fost depusă înainte de soluţionarea definitivă a dosarului nr. x/2018 la data de 13.10.2021.

A precizat că prin Decizia RIL a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019 se statuează că pronunţarea unei hotărâri judecătoreşti având ca obiect anularea unui act administrativ nu constituie data începerii termenului de prescripţie specială şi nu poate fi legată în mod indisolubil de acest moment, relevantă fiind data când reclamanta a cunoscut/trebuia să cunoască prejudiciul şi întinderea sa.

Or, în speţă, recurenta-reclamantă a cunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului pentru respingerea cererii de plată la data comunicării Deciziei nr. 14452/03.05.2018 de respingere a cererii de plată, astfel că termenul de prescripţie pentru cererea de acordare a despăgubirilor a început să curgă şi s-a împlinit un an mai târziu, conform art. 19 alin. (2) şi următoarele din Legea nr. 554/2004.

4. Apărările intimatei

Recurentul-pârât Fondul de Garantare a Asiguraţilor a formulat întâmpinare, prin care a invocat excepţia nulităţii recursului formulat de reclamantă pe motiv că, în opinia sa, în recurs nu se critică prevederi legale care ar fi fost aplicate în mod nelegal de către instanţa de fond.

Pe fond, a solicitat respingerea recursului formulat de reclamantă.

II. Soluţia instanţei de recurs

Examinând cu prioritate, în raport de prevederile art. 248 alin. (1) din C. proc. civ., excepţia nulităţii recursului invocată de intimatul-pârât, Înalta Curte constată că aceasta este neîntemeiată şi urmează să o respingă, având în vedere că motivele de nelegalitate invocate de recurentă pot fi circumscrise motivului de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ.

Analizând actele şi lucrările dosarului, sentinţa recurată în raport cu motivele de casare invocate, Înalta Curte reţine următoarele:

2.1. Argumentele de fapt şi de drept relevante.

A. S.A. a înregistrat la pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor cerere de plată privind suma de 13340 RON pretinsă cu titlu de creanţă de asigurări pentru dosar daună x.

Prin Decizia nr. 14452/03.05.2018, FGA a respins un număr de 435 de cereri de plată, printre care şi cea care face obiectul prezentului litigiu, unicul motiv pentru respingerea acestora fiind atingerea plafonului de 450.000 RON pentru creditorul de asigurare A., pentru societatea în faliment B..

Prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal în dosarul nr. x/2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia contencios administrativ şi fiscal de respingere a recursului, s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a fost anulată decizia nr. 14452/03.05.2018, a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, a respins acţiunea, în rest, ca neîntemeiată. În motivare, instanţa respectivă a reţinut, între altele, inclusiv că «(…) plafonul de garantare prevăzut de dispoziţiile art. 4 lit. e) şi art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 … nu poate face abstracţie de definirea creditorului, prin raportare la câte un singur contract de asigurare. (…) plafonul de 450.000 de RON este incident pentru drepturile izvorâte primar dintr-un singur contract de asigurare încheiat cu debitorul falit», respectiv «consecinţa nelegalităţii deciziei nu poate fi obligarea directă a Fondului la plata sumei pretinse sau la emiterea unei decizii de aprobare a plăţii acesteia. (…) pârâtul nu a analizat fondul celor 435 de drepturi pretinse de parte, rezumându-se la a emite o singură decizie de respingere globală prin prisma reţinerii depăşirii plafonului de garantare. (…) a proceda altfel şi a obliga direct pârâtul la plata sumei pretinse sau la emiterea unui act administrativ prin care să aprobe plata acesteia, Curtea consideră că ar imixtiona în activitatea Fondului, negându-i posibilitatea de a evalua pe fond cererile de plată».

În acest context factual, instanţa de contencios administrativ a fost învestită de reclamanta A. S.A. cu o cerere prin care, în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, a solicitat să se constate existenţa unui refuz nejustificat al pârâtului cu privire la soluţionarea cererii de plată înregistrate la FGA sub nr. x/24.06.2016 şi să dispună obligarea FGA la soluţionarea de îndată a cererii de plată respective, în conformitate cu dispoziţiile legale; cu cheltuieli de judecată.

Ulterior, reclamanta a formulat cerere adiţională - modificatoare prin care a solicitat, în temeiul art. 19 din Legea 554/2004, să se dispună obligarea FGA la plata de despăgubiri pentru acoperirea prejudiciului cauzat reclamantei prin respingerea cererii de plată înregistrate la FGA constând, în principal, în penalităţi de întârziere în cuantumul stabilit prin normele legale speciale incidente în materia asigurărilor, respectiv 0,2%/zi întârziere conform Normei ASF nr. 23/2014 - 49518,08 RON, calculate până la 23.08.2021 şi în continuare până la data plăţii efective; în subsidiar, dobânda legală penalizatoare stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (2) din O.G. nr. 13/2011.

Prin sentinţa recurată, Curtea de Apel Bucureşti a respins ca nefondate excepţiile inadmisibilităţii, tardivităţii şi prescripţiei acţiunii invocate de pârât; a respins cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată, ca nefondată; a respins cererea de aplicare a amenzii judiciare, formulată de pârât, ca nefondată.

Împotriva acestei sentinţe a formulat recurs reclamanta, pârâtul formulând recurs incident.

3. Recursul formulat de reclamanta A. S.A.

Înalta Curte constată că recursul formulat de reclamanta A. S.A. este fondat, în limitele şi pentru considerentele în continuare expuse având în vedere că hotărârea recurată a fost dată cu interpretarea greşită a normelor de drept material incidente în ceea ce priveşte achitarea dobânzilor.

Astfel, aminteşte instanţa de control judiciar că natura juridică a răspunderii reglementate de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este aceea a răspunderii civile delictuale pentru emiterea unui act administrativ nelegal (act propriu-zis sau act asimilat - refuzul administrativ nelegal), iar condiţiile atragerii răspunderii sunt reglementate de C. civ.

Răspunderea pentru prejudiciile cauzate de o autoritate publică în condiţiile prevăzute de Legea nr. 554/2004 este o răspundere patrimonială de drept administrativ.

Regulile generale ale angajării acestei răspunderi, dat fiind momentul emiterii deciziei anulate (03.05.2018), sunt cele ale răspunderii civile delictuale.

Astfel, potrivit art. 1349 C. civ., având denumirea marginală Răspunderea delictuală, "(1) Orice persoană are îndatorirea să respecte regulile de conduită pe care legea sau obiceiul locului le impune şi să nu aducă atingere, prin acţiunile ori inacţiunile sale, drepturilor sau intereselor legitime ale altor persoane. (2) Cel care, având discernământ, încalcă această îndatorire răspunde de toate prejudiciile cauzate, fiind obligat să le repare integral", iar potrivit art. 1357, având denumirea marginală Condiţiile răspunderii, din acelaşi act normativ, "(1) Cel care cauzează altuia un prejudiciu printr-o faptă ilicită, săvârşită cu vinovăţie, este obligat să îl repare. (2) Autorul prejudiciului răspunde pentru cea mai uşoară culpă.".

Deci, condiţiile generale cumulative ale răspunderii civile delictuale pentru fapta proprie sunt: (1) existenţa unui prejudiciu, (2) existenţa unei fapte ilicite, (3) existenţa unui raport de cauzalitate ca raport cauză-efect între fapta ilicită şi prejudiciu, (4) existenţa vinovăţiei celui care a cauzat prejudiciul, constând în intenţia, neglijenţa sau imprudenţa cu care a acţionat.

De asemenea, Înalta Curte va avea în vedere că prin prejudiciu se înţelege rezultatul, efectul negativ suferit de o anumită persoană, fie sub aspect patrimonial, fie sub aspect moral, ca urmare a faptei ilicite săvârşite de o altă persoană, iar fapta ilicită desemnează orice faptă prin care, încălcându-se normele dreptului obiectiv, sunt cauzate prejudicii dreptului subiectiv aparţinând unei persoane.

În cauză, reclamanta a indicat drept faptă ilicită emiterea de către pârâtul FGA a deciziei nr. 14452/03.05.2018 de neacordare a despăgubirii solicitate, prejudiciul constând în lipsa de folosinţă asupra sumei de bani cerute cu titlu de creanţă de asigurare prin cererea de plată, apreciind că legătura de cauzalitate este evidentă.

Decizia nr. 14452/03.05.2018 a fost anulată prin sentinţa civilă nr. 4902/27.11.2018, definitivă prin decizia nr. 4644/13.10.2021, astfel că aceasta a produs o vătămare părţii reclamante, întrucât respingerea nelegală a cererii de plată aferentă dosarului de daună nr. x în ceea ce priveşte suma de 13340 RON a împiedicat creditorul de asigurări să se bucure de folosinţa acesteia.

De asemenea, odată anulată prin hotărâre judecătorească definitivă decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, în sarcina părţii pârâte se reţine o faptă ilicită constând în emiterea unui act administrativ unilateral nelegal, prin care Fondul de Garantare a Asiguraţilor a întârziat folosinţa de către partea reclamantă a sumei cuvenite acesteia cu titlu de creanţă de asigurări.

De esenţa acţiunii de contencios administrativ este nu doar anularea actului administrativ nelegal, ci şi repararea prejudiciului suferit de persoana vătămată.

În cauza de faţă, o dimensiune a respectivului prejudiciu rezidă în creanţa de asigurări, anume suma de 13340 RON, ce a fost însă reparat prin achitarea sa benevolă de către FGA la data de 29.10.2021 (extras de cont 222/01.11.2021, OP 6330/29.10.2021).

Cu toate acestea, nu se poate contesta faptul că întârzierea generată de FGA în achitarea sumei de 13340 RON către A. a avut ca efect lipsirea creditorului de folosinţa sumei respective, ce reprezintă la rândul său un prejudiciu suferit de reclamantă.

Pentru repararea acestuia din urmă nu se poate impune însă creditorului de asigurări să recurgă la o acţiune în răspundere civilă delictuală în faţa instanţei de drept comun pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, câtă vreme existenţa creanţei este strâns legată de anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018 ca act administrativ unilateral, cât şi de faptul că reclamantei i s-a achitat pe cale amiabilă creanţa principală la data de 29.10.2021, astfel cum s-a reţinut anterior.

De fapt, prin această manifestare unilaterală de voinţă recurentul-pârât a procedat la recunoaşterea voluntară a dreptului dedus judecăţii, iar această manifestare de voinţă produce efecte juridice, context în care, repararea prejudiciului prin acordarea despăgubirilor ca urmare a anulării unui act administrativ (decizia FGA nr. 14452/03.05.2018) corespunde specificului acţiunii de contencios administrativ pentru perioada 03.05.2018 - 29.10.2021, exercitată în forma subsidiară prevăzută de art. 19 din Legea nr. 554/2004.

Nu la aceeaşi concluzie se poate ajunge şi în ceea ce priveşte perioada anterioară datei de 03.05.2018, câtă vreme, faţă de dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, lipseşte hotărârea judecătorească definitivă care să cenzureze pretinsul act administrativ asimilat nelegal (nesoluţionare în termen sau refuz nejustificat de soluţionare), imputat pârâtului FGA ulterior împlinirii unui termen de 30 de zile calculat de la data înregistrării cererii de plată.

Or, faptul că recurenta-reclamantă a aşteptat soluţionarea cererii de plată aproximativ doi ani de zile de la data depunerii acesteia, fără a se adresa instanţei de contencios administrativ cu o cerere prin care să se conteste conduita necorespunzătoare a Fondului de Garantare a Asiguraţilor (refuzul nejustificat de soluţionare a cererii), iar o hotărâre judecătorească există doar în sensul anulării deciziei FGA nr. 14452/03.05.2018, rezultă că partea reclamantă nu a demonstrat că în perioada dintre data înregistrării cererii de plată şi data emiterii deciziei anulate (03.05.2018) în sarcina intimatului-pârât s-ar fi stabilit vreo obligaţie a cărei neexecutare este producătoare de dobânzi.

Trebuie menţionat faptul că Fondul de Garantare a Asiguraţilor a fost înfiinţat pentru plata indemnizaţiilor/despăgubirilor rezultate din contractele de asigurare facultative şi obligatorii încheiate, în condiţiile legii, cu societatea de asigurare faţă de care s-a dispus deschiderea procedurii de faliment.

Având calitatea de garant al asiguraţilor contra situaţiilor de incapacitate de plată a asigurătorilor falimentaţi, procedura care trebuie urmată în faţa Fondului de Garantare a asiguraţilor este reglementată de dispoziţiile speciale ale Legii nr. 213/2015, completată cu dispoziţiile Legii nr. 503/2004 privind redresarea financiară, falimentul, dizolvarea şi lichidarea voluntară în activitatea de asigurări.

Relevant este faptul că legea specială (Legea nr. 213/2015) reglementează procedura în faţa Fondului de Garantare a Asiguraţilor, menţionând în mod expres termenul în care trebuie formulată cererea de plată în vederea încasării indemnizaţiilor/despăgubirilor, respectiv un termen de 90 de zile de la data rămânerii definitive a hotărârii de deschidere a procedurii falimentului sau de la data naşterii dreptului de creanţă, atunci când acesta s-a născut ulterior (art. 14), precum şi un termen de 10 zile (art. 13 alin. (5) în care titularul cererii de plată se poate adresa instanţei de contencios administrativ pentru anularea deciziei de respingere, însă cu privire la termenul de soluţionare a cererilor de plată de către Fondul de garantare, legea nu prevede un anumit termen.

În continuare, admiţând existenţa faptei ilicite a FGA prin emiterea deciziei nr. 14452/03.05.2018, Înalta Curte identifică şi prejudiciul suferit de partea reclamantă pentru lipsa de folosinţă, a cărui compensare corespunde dobânzii legale aferente sumei de 13340 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011.

În acest sens, dreptul comun reprezentat de Legea nr. 287/2009 privind C. civ., aplicabil potrivit art. 28 din Legea nr. 554/2004, prevede la art. 1535 alin. (1) că "În cazul în care o sumă de bani nu este plătită la scadenţă, creditorul are dreptul la daune moratorii, de la scadenţă până în momentul plăţii, în cuantumul convenit de părţi sau, în lipsă, în cel prevăzut de lege, fără a trebui să dovedească vreun prejudiciu. În acest caz, debitorul nu are dreptul să facă dovada că prejudiciul suferit de creditor ca urmare a întârzierii plăţii ar fi mai mic".

Totodată, art. 3 din O.G. nr. 13/2011 privind dobânda legală remuneratorie şi penalizatoare pentru obligaţii băneşti, precum şi pentru reglementarea unor măsuri financiar-fiscale în domeniul bancar prevede că:

"(2) Rata dobânzii legale penalizatoare se stabileşte la nivelul ratei dobânzii de referinţă plus 4 puncte procentuale. … (3) În raporturile juridice care nu decurg din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, în sensul art. 3 alin. (3) din Legea nr. 287/2009 privind C. civ., republicată, rata dobânzii legale se stabileşte potrivit prevederilor alin. (1), respectiv alin. (2), diminuat cu 20%.", art. 1 alin. (3) din actul normativ amintit arătând că "Dobânda datorată de debitorul obligaţiei băneşti pentru neîndeplinirea obligaţiei respective la scadenţă este denumită dobândă penalizatoare.".

Înalta Curte constată, pe de o parte, că suma de bani cuvenită A. reprezintă o dobândă penalizatoare, iar, pe de altă parte, că raportul juridic litigios nu decurge din exploatarea unei întreprinderi cu scop lucrativ, ci priveşte activitatea Fondului de Garantare a Asiguraţilor şi vizează creanţele de asigurări potrivit Legii nr. 213/2015. În acest context, premisa esenţială a acordării sumei de 13340 RON cu titlu de creanţă de asigurări de către FGA nu se regăseşte în activitatea de asigurări desfăşurată în trecut de societatea de asigurări falită, ci în competenţa acordată pârâtului prin Legea nr. 213/2015 de repartizare a sumelor din Fondul de garantare a asiguraţilor către creditorii de asigurări.

De asemenea, Înalta Curte constată că raportul de cauzalitate este neîndoielnic, având în vedere că recurenta-reclamantă a fost împiedicată să beneficieze de folosinţa creanţei de asigurări în cuantum de 13340 RON pentru perioada 03.05.2018 (prima analiză a cererii de plată) - 29.10.2021 (reanalizarea cererii de plată urmată de achitarea sumei amintite), iar vinovăţia pârâtului rezultă din interpretarea defavorabilă a Legii nr. 213/2015, fără să fi procedat la o analiză atentă, gramaticală, logică şi sistematică a Legii respective, astfel încât să identifice concluzia corectă.

În consecinţă, despăgubirea ce se cuvine părţii reclamante va fi la nivelul dobânzii legale penalizatoare aferente sumei de 13340 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la data de 03.05.2018 până la data de 29.10.2021, sentinţa urmând să fie reformată în acest sens şi menţinută în rest.

Astfel, în ceea ce priveşte cererea în despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere, instanţa de control judiciar va avea în vedere considerentele Deciziei Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie nr. 22/2019, pronunţată în interesul legii, potrivit cărora "77. Cererea pentru despăgubiri formulată pe cale separată, întemeiată pe dispoziţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, este condiţionată de existenţa unei hotărâri judecătoreşti prin care să fi fost admisă acţiunea îndreptată împotriva actului administrativ nelegal, tipic sau asimilat, pentru că repararea pagubei persoanei vătămate este o latură intrinsecă litigiului administrativ. În caz contrar, reclamantul nu poate recurge decât la calea dreptului comun pentru angajarea răspunderii delictuale a autorităţii publice, în condiţiile prevăzute de C. civ..(...)"

În cauză, deşi recurenta-reclamantă pretinde că i-a fost cauzat un prejudiciu pentru emiterea unui act nelegal - Decizia nr. 14452/2018 de respingere a cererii de plată - justifică existenţa prejudiciului prin aceea că cererea de plată a fost soluţionată cu întârziere, pretinzând în acest sens plata de penalităţi de întârziere.

Or, soluţionarea cu întârziere a unei cereri administrative/nesoluţionarea în termenul prevăzut de lege reprezintă un act administrativ asimilat distinct de actul administrativ tipic anulat de instanţa de judecată în mod definitiv.

Contrar susţinerilor recurentei-reclamante, se reţine că aceasta nu face dovada existenţei unui act administrativ asimilat - nesoluţionarea în termen - care să fi fost cenzurat prin hotărâre definitivă, astfel că nu este justificată situaţia premisă la care face trimitere art. 19 alin. (1) din Legea contenciosului administrativ, astfel cum a fost interpretat prin Decizia nr. 22/2019 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, pronunţată în interesul legii.

În aceste condiţii, se are în vedere că în temeiul art. 19 din Legea nr. 554/2004 recurenta-reclamantă este îndreptăţită să pretindă despăgubiri doar pentru prejudiciul cauzat prin nelegala respingere a cererii de plată, ca urmare a aplicării plafonului, iar nu pentru prejudicii cauzate de nesoluţionarea cererii de plată în termenul prevăzut de lege.

Nu se poate susţine aşadar, în mod valid, că respingerea nelegală a cererii de plată a dat naştere în patrimoniul reclamantei unui drept la despăgubiri întemeiat pe dispoziţiile Normei ASF nr. 23/2014, între fapta ilicită a FGA - emiterea deciziei nelegale - şi prejudiciul invocat de reclamantă ca urmare a nesoluţionării cererii în termen neexistând raport de cauzalitate.

În acest sens, instanţa de recurs reţine că textul Normei ASF nr. 23/2014 (art. 38) are în vedere situaţia nesoluţionării în termen de către asigurătorul RCA, a cererii de despăgubire formulată de asigurătorul CASCO, ce se subrogă în drepturile persoanei vătămate, iar nu situaţia respingerii cererilor de plată formulate în temeiul Legii nr. 213/2015 de asigurătorul CASCO.

Totodată, se constată că nici normele în vigoare la data subrogaţiei şi nici cele de la momentul formulării cererii de plată nu prevăd în sarcina intimatului-pârât obligaţia de despăgubire în cazul respingerii nelegale a cererilor de plată, aceasta fiind situaţia premisă în raport de care a fost formulată cererea în despăgubiri (potrivit precizărilor din cererea modificatoare).

În realitate, recurenta-reclamantă confundă dreptul la despăgubiri datorate ca urmare a emiterii unui act administrativ nelegal, cu dreptul la despăgubiri datorate pentru nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri administrative, în ambele situaţii aceasta fiind ţinută să facă dovada existenţei unei hotărâri judecătoreşti definitive de constatare a nelegalităţii actului tipic sau asimilat. În speţa de faţă, reclamanta este în posesia unei astfel de hotărâri, însă numai cu privire la existenţa unui act administrativ tipic nelegal, nu şi cu privire la existenţa actului administrativ asimilat nelegal (nesoluţionarea în termen).

În consecinţă, în cauză că nu pot fi acordate despăgubiri reprezentând penalităţi de întârziere pentru nesoluţionarea în termenul legal/rezonabil a cererii de plată întemeiate pe dispoziţiile Legii nr. 213/2015, nefiind îndeplinite condiţiile art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004.

4. Recursul incident formulat de pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor

Analizând sentinţa atacată prin raportare la motivul de casare invocat, astfel cum este reglementat la art. 488 alin. (1) pct. 8 din C. proc. civ., Înalta Curte constată că acesta nu este incident în cauză, criticile centrate pe împrejurarea că prima instanţă în mod greşit a respins excepţiile invocate prin întâmpinare formulate de acesta fiind nefondate.

În ceea ce priveşte excepţia inadmisibilităţii, se reţine că sunt nefondate criticile formulate, având în vedere prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) şi art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Potrivit art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004:

"(1) Când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ, fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

(2) Cererile se adresează instanţelor de contencios administrativ competente, în termenul de un an prevăzut la art. 11 alin. (2)."

De asemenea, conform art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004:

"(2) Pentru motive temeinice, în cazul actului administrativ individual, cererea poate fi introdusă şi peste termenul prevăzut la alin. (1), dar nu mai târziu de un an de la data comunicării actului, data luării la cunoştinţă, data introducerii cererii sau data încheierii procesului-verbal de conciliere, după caz."

Analizând aceste dispoziţii legale, se constată că art. 19 alin. (1) din Legea nr. 554/2004 prevede tocmai ipoteza în cauză, respectiv aceea când persoana vătămată a cerut anularea actului administrativ fără a cere în acelaşi timp şi despăgubiri, stabilind că, într-o asemenea situaţie, termenul de prescripţie pentru cererea de despăgubire curge de la data la care acesta a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei, însă cu respectarea termenului de un an prevăzut la art. 11 alin. (2) din Legea nr. 554/2004.

Astfel, se reţine că în mod corect prima instanţă a reţinut că această sancţiune intervine în cazul exercitării unei acţiuni civile în contextul în care legiuitorul interzice formularea unei cereri în baza art. 19 din Legea nr. 554/2004, în cauză un eventual conflict juridic între art. 19 din lege şi alte norme legale speciale nu atrage inadmisibilitatea cererii, ci eventual, netemeinicia acesteia.

Prin urmare, rezultă că persoana vătămată are un drept de opţiune, iar nu o obligaţie de a solicita plata de despăgubiri în cadrul acţiunii în anulare a actului administrativ, sau printr-o cerere separată, aceasta din urmă fiind însă condiţionată, aşa cum s-a arătat, de respectarea termenului de prescripţie.

Altfel spus, în condiţiile art. 19 din Legea nr. 554/2004, legiuitorul permite, pe cale de excepţie, formularea unei cereri de acordare a despăgubirilor pe cale separată, aşa încât în mod corect a fost respinsă inadmisibilitatea acţiunii.

Referitor la excepţia tardivităţii acţiunii, de asemenea, se reţine că în mod legal a fost respinsă de prima instanţă, în raport cu prevederile art. 13 alin. (5) din Legea nr. 213/2015, conform cărora:

"(5) În caz de respingere a sumelor pretinse se va emite o decizie de respingere, motivată; împotriva deciziei se poate formula contestaţie în termen de 30 zile de la comunicarea acesteia, sub sancţiunea decăderii, la instanţele civile de la sediul Fondului, potrivit normelor de competenţă generală din Legea nr. 134/2010, republicată, cu modificările şi completările ulterioare", întrucât în cauză este vorba de despăgubirile acordate în materia contenciosului administrativ, întemeiate pe prevederile art. 19 din Legea nr. 554/2004, ce fac trimitere la termenul prevăzut de art. 11 alin. (2) din aceeaşi lege, care se calculează de la data la care persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Or, termenul de un an prevăzut de art. 19 din Legea nr. 554/2004 este un termen de prescripţie, iar decizia prin care refuzul Fondului de plată a fost declarat nelegal a devenit definitivă în anul 2021, în aceeaşi perioadă fiind efectuată şi plata creanţei, aşadar dreptul la acţiune s-a născut de la acel moment, cererea modificatoare fiind formulată în termenul prevăzut de acest text de lege.

Pentru aceleaşi considerente, în mod corect a fost respinsă şi excepţia prescripţiei.

Aşa cum s-a arătat, în raport cu prevederile art. 19 alin. (1) şi (2) din Legea nr. 554/2004, acţiunea formulată pe cale separată în acordarea despăgubirilor se raportează la momentul când persoana vătămată a cunoscut sau trebuia să cunoască întinderea pagubei.

Din actele depuse la dosar, rezultă că cererea de chemare în judecată a fost formulată de recurenta-reclamantă la data de 01.04.2021, care ulterior a fost modificată.

Înalta Curte constată că, într-adevăr, prin Decizia FGA nr. 14452/03.05.2018, pârâtul a respins mai multe cereri de plată formulate de A. pentru suma de 7.913.561,09 RON, inclusiv cererea de plată aferentă dosarului de daună nr. x, motivat de faptul că acestui creditor de asigurare i-a fost aprobată la plată şi plătită din disponibilităţile Fondului de garantare a asiguraţilor suma de 450.000 RON, reprezentând limita maximă prevăzută de Legea nr. 213/2015.

Ulterior, prin sentinţa nr. 4902/27.11.2018 pronunţată de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal, în dosarul nr. x/2018, (definitivă prin Decizia nr. 4644/13.10.2021 a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, secţia de contencios administrativ şi fiscal), s-a admis acţiunea formulată de reclamanta A. S.A. în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, s-a anulat decizia nr. 14452/03.05.2018 şi a fost obligat pârâtul să emită un act administrativ prin care să analizeze pe fond cererile de plată formulate de reclamantă şi menţionate în borderoul nr. 2 anexat deciziei cu privire la suma de 7.913.561,09 RON, respingând în rest acţiunea.

Prin urmare, câtă vreme din analiza deciziei nr. 14452/03.05.2018 rezultă că unicul motiv care a condus la respingerea cererii de plată este cel legat de interpretarea nelegală de către pârât a prevederilor art. 4 alin. (1) lit. e) coroborate cu cele ale art. 15 alin. (2) din Legea nr. 213/2015 privind plafonul maxim al despăgubirilor de 450.000 RON, precum şi faptul că nici Fondul şi nici instanţa judecătorească învestită cu soluţionarea dosarului nr. x/2018 nu au analizat situaţia concretă a reclamantei în sensul de a se stabili concret dacă deţine o creanţă de asigurări în sensul art. 4 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 213/2015 în raport de cererea de plată şi înscrisurile care o însoţesc, rezultă că reclamantei nu i s-a recunoscut existenţa şi întinderea prejudiciului a cărui reparare a solicitat-o prin cererea de plată aferentă dosarului de daună nr. x.

Aşadar, rezultă că dreptul material la acţiune nu este prescris extinctiv, câtă vreme la data învestirii instanţei (01.04.2021) existenţa creanţei este strâns legată de anularea deciziei nr. 14452/03.05.2018, act administrativ unilateral, dosarul având ca obiect anularea acestui act fiind soluţionat definitiv la data de 13.10.2021, cât şi de lămurirea existenţei în beneficiul reclamantei a creanţei principale de 13340 RON, care de altfel, a fost achitată pe cale amiabilă de către recurentul-pârât la data de 29.10.2021.

Având în vedere că data de la care începe să curgă termenul de prescripţie pentru introducerea acţiunii în despăgubire reprezintă momentul la care persoana vătămată printr-un act administrativ nelegal a cunoscut sau ar fi trebuit să cunoască întinderea pagubei, iar recurentei-reclamante i s-a recunoscut dreptul de creanţă prin efectuarea plăţii, la data de 29.10.2021, rezultă în mod indubitabil că acest drept nu poate fi considerat ca fiind prescris.

Prin urmare, Înalta Curte constată că argumentele de ordin critic invocate de recurentul-pârât prin recursul incident nu sunt în măsură să conducă la reformarea acesteia în sensul solicitat de acesta.

În condiţiile art. 453 din C. proc. civ., Înalta Curte va obliga pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1000 RON, reprezentând taxă judiciară de timbru şi onorariu de avocat pentru fond şi recurs, potrivit dovezilor ataşate la dosar, cu aplicarea dispoziţiilor art. 453 alin. (2) din C. proc. civ.

2.2. Temeiul legal al soluţiei adoptate în recurs.

Pentru considerentele expuse, în temeiul art. 496 din C. proc. civ., Înalta Curte va admite recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1959 din 16 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Va casa în parte sentinţa atacată şi, rejudecând, va admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată.

Va obliga pârâtul să îi plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 13340 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la 03.05.2018 şi până la 29.10.2021.

Va obliga pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1000 RON, cu aplicarea dispoziţiilor art. 453 alin. (2) din C. proc. civ.

Va menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Va respinge recursul incident declarat de Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge excepţia nulităţii recursului.

Admite recursul declarat de A. S.A. împotriva sentinţei civile nr. 1959 din 16 decembrie 2021 pronunţate de Curtea de Apel Bucureşti, secţia a VIII-a contencios administrativ şi fiscal.

Casează în parte sentinţa atacată şi, rejudecând:

Admite în parte cererea de chemare în judecată formulată de reclamanta A. S.A., în contradictoriu cu pârâtul Fondul de Garantare a Asiguraţilor, astfel cum a fost modificată.

Obligă pârâtul să îi plătească reclamantei despăgubiri egale cu dobânda legală aferentă sumei de 13340 RON, stabilită conform prevederilor art. 3 alin. (3) din O.G. nr. 13/2011, de la 03.05.2018 şi până la 29.10.2021.

Obligă pârâtul la plata către reclamantă a cheltuielilor de judecată în cuantum de 1000 RON, cu aplicarea dispoziţiilor art. 453 alin. (2) din C. proc. civ.

Menţine celelalte dispoziţii ale sentinţei atacate.

Respinge recursul incident declarat de Fondul de Garantare a Asiguraţilor împotriva aceleiaşi sentinţe.

Definitivă.

Soluţia va fi pusă la dispoziţia părţilor prin mijlocirea grefei instanţei.

Pronunţată astăzi, 14 decembrie 2023.