Mandatory suspension of public official's service during electoral campaign: automatic operation versus requirement of employee initiative under Law No. 161/2003 and Administrative Code

Şedinţa publică din data de 13 decembrie 2023

Asupra recursului de faţă;

Din examinarea lucrărilor din dosar, constată următoarele:

I. Circumstanţele cauzei

1. Obiectul cererii de chemare în judecată

1.1. Prin cererea înregistrată la data de 18.01.2022 pe rolul Tribunalului Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal sub nr. x/2022, reclamanta A. a formulat, în contradictoriu cu Agenţia Naţională de Integritate, contestaţie împotriva raportului de evaluare nr. x/29.12.2021, solicitând admiterea acesteia şi anularea raportului.

1.2. Prin sentinţa civilă nr. 255 din data de 23 martie 2022, Tribunalul Gorj, secţia contencios administrativ şi fiscal a admis excepţia necompetenţei sale materiale şi a declinat soluţionarea cauzei în favoarea Curţii de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, unde cauza a fost înregistrată sub nr. x/2022.

2. Hotărârea instanţei de fond

Prin sentinţa civilă nr. 140 din 6 iunie 2022, Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a respins ca neîntemeiată contestaţia formulată de reclamanta A. în contradictoriu cu pârâta Agenţia Naţională de Integritate.

3. Calea de atac exercitată în cauză

Împotriva hotărârii judecătoreşti menţionate în punctul I.2 de mai sus a declarat recurs reclamanta A., întemeiat pe motivul de casare prevăzut de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., prin care a solicitat casarea sentinţei atacate şi admiterea contestaţiei, astfel cum a fost formulată.

În motivarea căii de atac, urmare unei succinte prezentări a situaţiei de fapt, recurenta - reclamantă a învederat, în esenţă, că instanţa de fond a soluţionat cauza cu încălcarea prevederilor art. 97 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 161/2003, din interpretarea căruia, în opinia recurentei, ar rezulta că raportul de serviciu s-ar suspenda ope legis, pe durata campaniei electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor, în ipoteza persoanelor care candidează la alegerile locale, nefiind necesară o iniţiativă a părţii aflate în această situaţie de a solicita suspendarea.

A mai învederat recurenta că situaţia de incompatibilitate ar fi putut surveni doar în ipoteza în care ar fi fost aleasă în funcţia de consilier, când avea opţiunea între cele două funcţii (cea de funcţionar sau cea de consilier local).

Totodată, recurenta - reclamantă a arătat că nu a participat efectiv la campania electorală şi că nu a depus o candidatură pentru unitatea administrativ teritorială în aparatul administrativ al căreia (primăria) îşi desfăşura raportul de serviciu, ci pentru o altă unitate administrativ teritorială, astfel încât nu s-ar putea reţine că prin desfăşurarea, în continuare, a activităţii de funcţionar public putea influenţa, în vreun fel, rezultatul alegerilor pentru consiliul local al unităţii administrativ teritoriale pentru care a fost depusă candidatura.

În opinia recurentei - reclamante, din modul de reglementare a incompatibilităţilor şi conflictului de interese ar rezulta că aceste incidente de integritate ar putea să apară doar când cele două calităţi (în cauza pendinte, cea de funcţionar şi cea de consilier local) ar fi exercitate concomitent, iar nu şi anterior unei atare exercitări.

4. Apărările formulate în cauză

Intimata-pârâtă Agenţia Naţională de Integritate a formulat întâmpinare prin care a invocat, în principal, nulitatea recursului, faţă de neîncadrarea argumentelor evocate de recurenta - reclamantă în cazurile de casare expres şi limitativ reglementate de art. 488 alin. (1) C. proc. civ., iar, în subsidiar, a solicitat respingerea recursului, ca nefondat şi menţinerea, drept temeinică şi legală, a sentinţei recurate.

5. Procedura de soluţionare a recursului

5.1. În cauză a fost parcursă procedura de regularizare a cererii de recurs şi de efectuare a comunicării actelor de procedură între părţile litigante, prevăzută de art. 486 C. proc. civ., coroborat cu art. 490 alin. (2), art. 4711 şi art. 201 C. proc. civ., iar prin rezoluţia din data de 7 noiembrie 2022 s-a fixat termen de judecată la data de 13 decembrie 2023, în şedinţă publică, cu citarea părţilor.

5.2. Prin cererea depusă la data de 5 decembrie 2023, recurenta-reclamantă A. a invocat excepţia de neconstituţionalitate a art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în vederea soluţionării cererii de sesizare a Curţii Constituţionale a României fiind format, în conformitate cu dispoziţiile Regulamentului privind organizarea şi funcţionarea administrativă a Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie, dosarul asociat nr. x/2022

II. Soluţia instanţei de recurs asupra căii de atac formulate

Analizând actele şi lucrările dosarului, precum şi sentinţa recurată, în raport de motivele de casare invocate şi normele legale incidente, Înalta Curte constată că recursul declarat de reclamanta A. este nefondat, pentru următoarele considerente:

Din circumstanţele concrete ale cauzei, Înalta Curte reţine că recurenta - reclamantă a învestit instanţa de contencios administrativ cu verificarea legalităţii Raportului de evaluare nr. x/29.12.2021, emis de intimata - pârâtă, prin care s-a reţinut că recurenta - reclamantă, funcţionar public în cadrul Primăriei Muşeteşti, judeţul Gorj, a încălcat legislaţia privind regimul juridic al incompatibilităţilor, întrucât, deşi a candidat (nefiind aleasă) pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020, nu şi-a suspendat raportul de serviciu pe durata campanie electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor, mai precis în perioada 27 august-28 septembrie 2020.

În concret, s-a reţinut că, în perioada 5 decembrie 2017 - 31 mai 2021 recurenta - reclamantă a exercitat funcţia publică în cadrul Primăriei comunei Albeni, judeţul Gorj şi, începând cu data de 01.06.2021, în cadrul Primăriei comunei Muşteşti, jud. Gorj, participând, totodată, în calitate de candidat din partea B., la campania electorală pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020 pentru funcţia de consilier local în cadrul Consiliului local al oraşului Târgu Cărbuneşti, fără a-şi suspenda raportul de serviciu pe perioada campaniei electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor.

Temeiul de drept evocat de intimata - pârâtă în vederea reţinerii incidentului de integritate a fost cel al încălcării art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003, în sensul nerespectării dispoziţiilor art. 445 alin. (2) şi alin. (3) din O.U.G. nr. 57/2019 ("Codul Administrativ"), coroborate cu art. 492 alin. (2) lit. l) şi art. 520 lit. b) din acelaşi act normativ.

Prin sentinţa recurată, prima instanţă a apreciat că prezumţia de legalitate de care se bucură actul atacat nu a fost răsturnată de reclamantă, respingând, în acest sens, contestaţia sa. Această soluţie este împărtăşită şi de instanţa de control judiciar, fiind nefondate criticile aduse de recurenta - reclamantă (ce au fost subsumate de parte cazului de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ.), câtă vreme Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal a interpretat şi aplicat corect prevederile art. 97 alin. (1) şi pe cele ale art. 97 alin. (2), lit. (a) din Legea nr. 161/2003.

Din această perspectivă, instanţa de control judiciar reţine că potrivit art. 97 alin. (1) şi (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 privind unele măsuri pentru asigurarea transparenţei în exercitarea demnităţilor publice, a funcţiilor publice şi în mediul de afaceri, prevenirea şi sancţionarea corupţiei, cu modificările şi completările ulterioare:

"(1) Funcţionarul public poate candida pentru o funcţie eligibilă sau poate fi numit într-o funcţie de demnitate publică. (2) Raportul de serviciu al funcţionarului public se suspendă: a) pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales".

Printr-un prim set de argumente, recurenta - reclamantă a opinat că antereferitele prevederi normative ar reglementa o suspendare de drept a raportului de serviciu al funcţionarului public, astfel încât nu ar fi fost necesar vreun demers din partea sa în acest sens. Înalta Curte nu poate valorifica aceste susţineri, câtă vreme art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 reprezintă o normă specială, ce nu conţine dispoziţii care să vizeze tipul de suspendare sau mecanismele de operare a suspendării, ci doar consacră incompatibilitatea temporară a funcţionarului public (pe durata campaniei electorale, până în ziua ulterioară alegerilor, dacă nu este ales).

Or, acolo unde norma specială nu dispune, prevederile sale se completează cu cele ale normei generale, reprezentată în materia raportului de serviciu al funcţionarului public de dispoziţiile Codului Administrativ.

Conform art. 514 alin. (1) lit. h) din Codul administrativ (forma normativă în vigoare la data relevantă cauzei), având denumirea marginală "Suspendarea raportului de serviciu la iniţiativa funcţionarului public":

"(1) Raportul de serviciu se suspendă la iniţiativa funcţionarului public în următoarele situaţii: (...) h) pentru participare la campania electorală, pe durata campaniei electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor."

De asemenea, potrivit tezei a II-a şi tezei finale din cuprinsul alin. (2) al art. 514 din Codul administrativ:

"(...) Pentru situaţiile prevăzute la alin. (1) lit. d), e), g), h) şi j) funcţionarul public este obligat să informeze autoritatea sau instituita publică cu cel puţin 5 zile lucrătoare înainte de incidenţa situaţiilor prevăzute la alin. (1). (...) În toate cazurile funcţionarul public are obligaţia de a prezenta documentele doveditoare ale situaţiilor care conduc la suspendarea raporturilor de serviciu".

Ca atare, din interpretarea coroborată a prevederilor normative expuse în paragrafele anterioare rezultă, contrar celor evocate de recurentă, că suspendarea raportului de serviciu în vederea participării la campania electorală, pe durata acesteia şi până în ziua ulterioară alegerilor, nu operează de drept, ci intră în categoria cazurilor de suspendare ce presupun o iniţiativă a funcţionarului public. Cu alte cuvinte, deşi suspendarea prevăzută de aceste texte de lege este una obligatorie, incumbă funcţionarului public ce intenţionează să candideze pentru o funcţie eligibilă obligaţia de a solicita suspendarea raportului de serviciu, pe durata campaniei electorale.

Or, în cauză, este necontestat faptul că recurenta - reclamantă, în calitatea sa de funcţionar public, deşi a candidat (nefiind aleasă) pentru alegerile locale din data de 27 septembrie 2020, nu a solicitat suspendarea raportului de serviciu pe durata derulării campaniei electorale până în ziua ulterioară alegerilor, mai precis pentru perioada 27 august - 28 septembrie 2020.

Printr-un alt set de argumente, recurenta a susţinut că incompatibilitate ar fi putut surveni doar în ipoteza în care ar fi fost aleasă în funcţia de consilier, însă Înalta Curte consideră incorectă o atare interpretare a normelor antereferite, câtă vreme, prin raportul de evaluare, starea de incompatibilitate a fost reţinută în considerarea prevederilor lit. a) a art. 97 alin. (2) din Legea nr. 161/2003, citate mai sus, din care rezultă, în mod neechivoc, că ipoteza vizată de textul în discuţie este chiar cea a candidatului ce nu a fost ales.

Nefondate sunt şi susţinerile recurentei - reclamante referitoare la faptul că nu a participat efectiv la campania electorală, fiind corect raţionamentul primei instanţe, conform căruia, din interpretarea coroborată a alin. (1) şi alin. (2) lit. a) ale art. 97 din Legea nr. 161/2003, rezultă că este suficientă calitatea de candidat pentru naşterea situaţiei de incompatibilitate, fără a fi fost necesar ca, în calitate de candidat, funcţionarul public să se implice activ în campania electorală.

Conform art. 436 alin. (2) din Codul administrativ:

"Funcţionarii publici au obligaţia ca, în exercitarea atribuţiilor ce le revin, să se abţină de la exprimarea sau manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor lor politice, să nu favorizeze vreun partid politic sau vreo organizaţie căreia îi este aplicabil acelaşi regim juridic ca şi partidelor politice". Condiţionările impuse funcţionarilor publici în legătură cu manifestarea publică a convingerilor şi preferinţelor politice se reduc la perioada în care aceştia se află în exercitarea funcţiei publice, nefiind la alegerea persoanei evaluate şi, totodată, impun acesteia o anumită conduită.

Campania electorală, ca ansamblu de acţiuni şi manifestări menite a populariza un program personal, se realizează nu numai de candidaţi, ci şi de/prin partidele politice, alianţele politice, alianţele electorale sau organizaţii ale cetăţenilor aparţinând minorităţilor naţionale care participă la alegeri, astfel că orice acţiune/activitate a partidului pe listele căruia candidează un funcţionarul public este una care realizează campanie electorală pentru funcţionarul respectiv şi reprezintă o manifestare publică a convingerilor politice.

Suspendarea raportului de serviciu nu are scopul de a facilita funcţionarului public realizarea campaniei electorale, ci este menită a menţine în rândul populaţiei aparenţa de imparţialitate şi obiectivitate a funcţionarului public în exercitarea funcţiei, aparenţă care poate fi afectată în contextul în care acesta candidează pentru o funcţie eligibilă, manifestându-şi public, în acest fel, convingerile şi preferinţele politice.

În atare context, este necesară şi suficientă simpla deţinere a ambelor calităţi (de funcţionar public şi de candidat la alegeri) şi nesuspendarea raportului de serviciu în condiţiile reglementate de art. 514 din Codul administrativ, pe durata campaniei electorale şi până în ziua ulterioară alegerilor, pentru a fi în prezenţa unei stări de incompatibilitate.

Pentru aceleaşi considerente, Înalta Curte apreciază nefondate şi criticile prin care recurenta a susţinut că nu s-ar putea reţine incidentul de integritate, întrucât a candidat pentru consiliu local al altei unităţi administrativ teritoriale (oraşul Târgu Cărbuneşti) decât unitatea administrativ teritorială în aparatul administrativ al căreia îşi desfăşura raportul de serviciu în perioada vizată de incidentul de integritate (Primăria comunei Albeni, pentru perioada 27 august - 28 septembrie 2020).

După cum corect a învederat şi instanţa de fond, incompatibilitatea reţinută în sarcina reclamantei există între exercitarea funcţiei publice şi calitatea de candidat pentru o funcţie eligibilă, independent de acţiunile şi activităţile pe care le-a desfăşurat sau nu în vederea alegerii în funcţia pentru care a candidat sau de activităţile pe care funcţionarul le desfăşura în cadrul raportului de serviciu.

Legea nr. 161/2003 reglementează incompatibilităţi atât în legătură cu acţiuni/activităţi, cât şi în legătură cu existenţa altor calităţi, în acest din urmă caz fără să existe condiţia exercitării efective a uneia din acţiunile/activităţile care caracterizează respectiva calitate. Or, ipoteza reglementată de art. 97 alin. (2) lit. a) din Legea nr. 161/2003 intră în cea de-a doua categorie, pentru existenţa incidentului de integritate nefiind necesară exercitarea vreunei acţiuni sau activităţi.

În concluzie, Înalta Curte constată că sentinţa recurată este legală, fiind dată cu corecta interpretare şi aplicare a normelor de drept incidente circumstanţelor de fapt reţinute în cauză, motivele invocate prin cererea de recurs nefiind în măsură să conducă la reformarea sa.

În raport de considerentele expuse, nefiind incident cazul de casare reglementat de art. 488 alin. (1) pct. 8 C. proc. civ., în temeiul art. 20 din Legea contenciosului administrativ nr. 554/2004, coroborat cu art. 496 alin. (1) C. proc. civ., Înalta Curte va respinge recursul declarat de reclamanta A., ca nefondat.

PENTRU ACESTE MOTIVE

ÎN NUMELE LEGII

D E C I D E

Respinge recursul declarat de reclamanta A. împotriva sentinţei civile nr. 140 din 6 iunie 2022, pronunţată de Curtea de Apel Craiova, secţia de contencios administrativ şi fiscal, ca nefondat.

Definitivă.

Pronunţată astăzi, 13 decembrie 2023, prin punerea soluţiei la dispoziţia părţilor prin intermediul grefei instanţei.